強(qiáng)化預(yù)算管理盤活財(cái)政存量資金的路徑

曹靜 河北省滄州市運(yùn)河區(qū)財(cái)政局

引言

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如何加快經(jīng)濟(jì)增長速度，成為各地政府關(guān)注的核心問題。近年來，各地響應(yīng)國務(wù)院的決策部署，開始進(jìn)行財(cái)政存量資金的盤活，通過上下聯(lián)動(dòng)、多措并舉，使得財(cái)政存量資金規(guī)模大幅度減少，財(cái)政統(tǒng)籌能力、資金使用效益都得到明顯的提升。但在部分地區(qū)財(cái)政局的財(cái)政存量資金盤活中，仍存在不少的問題，需要強(qiáng)化預(yù)算管理，通過各種舉措減少財(cái)政存量資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政存量資金的有效盤活，促進(jìn)財(cái)政局穩(wěn)定健康的發(fā)展。

一、財(cái)政存量資金概述

（一）財(cái)政存量資金概念

所謂財(cái)政存量資金，一般是已獲得資金但未制定預(yù)算安排規(guī)劃的財(cái)政資金，或有預(yù)算安排但未支付的財(cái)政資金，包括計(jì)提各種預(yù)算周轉(zhuǎn)金、無須結(jié)轉(zhuǎn)的凈剩余資金等，額度恰當(dāng)?shù)呢?cái)政存量資金可保證相關(guān)部門在某一節(jié)點(diǎn)上有著充足的資金履行支出義務(wù)。但是，若財(cái)政存量資金超過規(guī)定，就會(huì)出現(xiàn)資金閑置的情況。閑置資金對于政府而言，需要承擔(dān)一定的機(jī)會(huì)成本。對此，加強(qiáng)對財(cái)政資金的管理，將存量資金進(jìn)行盤活，并用于重點(diǎn)項(xiàng)目及薄弱環(huán)節(jié)，能夠提高資金的使用效益，發(fā)揮出財(cái)政政策的調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長效用。

（二）財(cái)政存量資金分類

（1）按資金的存儲(chǔ)位置劃分：一是存儲(chǔ)在國庫的存量資金；二是存儲(chǔ)在預(yù)算單位資金賬戶的存量資金；三是存儲(chǔ)在財(cái)政專戶的存量資金。（2）按資金來源劃分：一是在權(quán)責(zé)發(fā)生制下生成的存量資金；二是本級(jí)資金下的存量資金；三是留底資金形成的存量資金；四是上級(jí)補(bǔ)助形成的存量資金。（3）按資金的形成時(shí)間劃分：一是結(jié)轉(zhuǎn)資金，即2年內(nèi)的存量資金；二是結(jié)余資金，即超過2年的存量資金。

二、財(cái)政存量資金形成的原因

（一）部門預(yù)算資金結(jié)余閑置

預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)重預(yù)算輕執(zhí)行的思想根深蒂固。認(rèn)為財(cái)政資金只要是分配給我了就是我的，至于什么時(shí)間撥、怎么撥關(guān)系都不大，反正今年用不完還可以往下年結(jié)轉(zhuǎn)，支配權(quán)不改變。財(cái)政部門的監(jiān)督重點(diǎn)在財(cái)政資金的使用用途而不是使用年限，也助長了部門單位對財(cái)政資金的“私有”觀念，單位千方百計(jì)上項(xiàng)目、爭預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就大功告成。部分項(xiàng)目因政策、規(guī)劃、環(huán)境等條件發(fā)生變化不能按期開工、進(jìn)度緩慢或結(jié)余較大，導(dǎo)致資金滯留沉淀形成存量。而財(cái)政局在編制下一年度的預(yù)算方案時(shí)，也無法確定預(yù)算單位上年度的結(jié)余準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，故多數(shù)未列入下年預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算結(jié)余越來越多。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金閑置

一般情況下，上級(jí)政府安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在使用上有重重阻礙，如資金分類分散，未突出重點(diǎn)，使得部分資金因無法使用而閑置；資金集中用于年底撥付，導(dǎo)致這筆資金沉淀；資金使用有局限性，?？顚Ｓ?，地方政府的資金使用不夠靈活，造成其大量閑置。另外，一個(gè)項(xiàng)目需要當(dāng)?shù)鼗鶎?、上?jí)部門共同提供資金支持，但如果基層財(cái)政財(cái)力不足，將很難保證項(xiàng)目的正常實(shí)施，而一旦項(xiàng)目出現(xiàn)停滯的情況，上級(jí)部門撥付的資金就會(huì)形成當(dāng)年結(jié)余，跨年結(jié)轉(zhuǎn)后也就形成了存量資金。

（三）財(cái)政出借資金沉淀

為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和龍頭企業(yè)發(fā)展，地方財(cái)政一般會(huì)通過周轉(zhuǎn)金、暫借金等手段出借財(cái)政資金，然而由于很多地方不重視資金的回收、清理，導(dǎo)致部分財(cái)政出借資金沉淀[2]。

（四）預(yù)算編制不合理，執(zhí)行不規(guī)范

提升財(cái)政資金的使用效益在很大程度上取決于財(cái)政預(yù)算編制的質(zhì)量。受現(xiàn)行預(yù)算管理體制影響，很長一段時(shí)間以來，預(yù)算約束力不足，預(yù)算編制成為一種流于形式的工作。財(cái)政預(yù)算編制過程中，單位及部門未展開調(diào)研，使得財(cái)政預(yù)算無法真實(shí)地反映具體情況，預(yù)算編制不科學(xué)，一些資金既無法按編制用途使用，又不能隨意改變用途，導(dǎo)致逐年結(jié)轉(zhuǎn)形成存量；一些單位的預(yù)算編制粗放，沒有明確相關(guān)預(yù)算的安排與依據(jù)，導(dǎo)致單位撥付資金多于實(shí)際需求，形成預(yù)算結(jié)余；未實(shí)行“三年滾動(dòng)預(yù)算”，在每年編制部門預(yù)算時(shí)，本該計(jì)入上年結(jié)余的資金沒有按照規(guī)定計(jì)入預(yù)算，預(yù)算編制內(nèi)容不全，導(dǎo)致部門結(jié)余不斷增加。在預(yù)算方案執(zhí)行上，缺乏相對應(yīng)的約束機(jī)制，個(gè)別單位采用各種手段獲得資金，但在實(shí)際使用時(shí)卻不重視；部分單位存在隨意調(diào)整預(yù)算、年中追加預(yù)算的情況，造成財(cái)政資金結(jié)余[2]。

（五）財(cái)政資金監(jiān)管不到位

其一，專戶資金監(jiān)管有待加強(qiáng)。各級(jí)政府出于對地方利益的考慮，往往會(huì)向上級(jí)申請大量專項(xiàng)資金，但在資金使用、管理時(shí)卻漠不關(guān)心。因地方政府缺乏預(yù)算自主權(quán)，預(yù)算法制化程度不夠，為了增加可支配資金的數(shù)量，一般會(huì)違規(guī)設(shè)立財(cái)政專戶，導(dǎo)致很多資金結(jié)存于專戶，脫離出國庫的監(jiān)管。其二，國庫在財(cái)政收入的管理上有漏洞。由于國庫部門管理不到位，一些國有資產(chǎn)的使用收入（有償）、處置收益等未及時(shí)入庫，使得預(yù)算賬戶內(nèi)反映的財(cái)政收入不完整、不真實(shí)，給財(cái)政資金的歸集與使用造成一定影響。

三、財(cái)政存量資金盤活的意義

（一）緩解政府財(cái)力緊張問題

目前，我國經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，合理有效的財(cái)政政策可幫助企業(yè)渡過戰(zhàn)略調(diào)整的危險(xiǎn)期，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展?？茖W(xué)有效的財(cái)政政策的內(nèi)容，都要落實(shí)到支出擴(kuò)大、稅收減少等方面，而這又需要財(cái)政收入作為支撐。另外，我國財(cái)政收入增長速度緩慢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2021年上半年，全國財(cái)政收入較之去年增長約6.8%，中央和地方財(cái)政收入均明顯減少。這種情況下，想要有效解決政府財(cái)力緊張的問題，必須提高財(cái)政存量資金的使用效率。盤活財(cái)政存量資金，不僅能提高財(cái)政資金的使用效率和效益，還能取代一系列增收政策，在保證稅負(fù)不變的情況下，積極落實(shí)財(cái)政政策，集中有限資金用于民生、城建等重要領(lǐng)域。

（二）提高公共財(cái)政資金的管理效率

財(cái)政資金大量閑置，并不是近幾年新出的問題，而是在審計(jì)報(bào)告中反復(fù)提出的老舊問題。在財(cái)政收入飛速增長的過去，政府和民眾將關(guān)注點(diǎn)放在財(cái)政增收上，而對于財(cái)政資金的結(jié)余閑置問題卻沒有引起重視，長此以往會(huì)增加財(cái)政存量資金的整改難度。而在財(cái)政收入增長緩慢的現(xiàn)如今，國家面臨著兩難的抉擇，即財(cái)政“吃緊”、財(cái)政資金閑置。大量財(cái)政資金的閑置，反映出了政府疏于理財(cái)、財(cái)政資金管理效率低的現(xiàn)狀[3]。通過財(cái)政存量資金盤活、過“緊日子”等措施，可倒逼政府重視理財(cái)，進(jìn)而提高財(cái)政資金的管理效率。

（三）推動(dòng)財(cái)政預(yù)算體制改革

財(cái)政資金大量閑置的原因在于，預(yù)算編制不合理、執(zhí)行不到位。現(xiàn)階段，我國的預(yù)算編制仍采用零基預(yù)算模式，再加上未精準(zhǔn)預(yù)測財(cái)政收入、未建立“全口徑預(yù)算”、預(yù)算問責(zé)機(jī)制不完善等，使得財(cái)政資金的使用處于無人監(jiān)管的局面。而財(cái)政存量資金的盤活，能發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金管理以及使用上的弊端，了解預(yù)算體制的缺陷，督促政府部門改革財(cái)政稅收體制，并做好預(yù)算制度的建設(shè)工作，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算體制的完善與改革。

（四）提高財(cái)政資金效益

在可持續(xù)發(fā)展理念的落實(shí)中，提高財(cái)政資金的效益對公共財(cái)政而言意義重大。分析目前發(fā)現(xiàn)，很多地方在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，一旦出現(xiàn)資金緊缺的情況就會(huì)向金融機(jī)構(gòu)發(fā)起借貸申請，而且需要支付高額利息。通過盤活財(cái)政存量資金，能夠提高資金使用效益，發(fā)揮出財(cái)政資金的實(shí)際效用。政府撥付的財(cái)政資金，是通過增加支出的手段推進(jìn)公共事業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策行為，在財(cái)政形成沉淀閑置后，不僅不利于形成實(shí)際支出，更無法發(fā)揮出財(cái)政資金在社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的積極作用。充分利用財(cái)政存量資金，既是對現(xiàn)有財(cái)政政策的落地實(shí)施，還能為公共服務(wù)、城市建設(shè)等提供足夠的資金支持，釋放內(nèi)在需求的潛力，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，更好地滿足民眾需求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益的提升。

四、強(qiáng)化預(yù)算管理盤活財(cái)政存量資金的路徑

（一）明確資金盤活的原則和政策

（1）明確財(cái)政存量資金盤活的原則。在盤活財(cái)政存量資金的過程中，要遵循以下原則：其一，了解財(cái)政資金的存量，分門別類地處理。采用全面調(diào)查的方式，摸查各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金存量，并合理劃分資金類別。其二，上下配合，共同推進(jìn)。在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)開展存量資金的盤活工作，讓財(cái)政局和相關(guān)部門都參與其中，不斷擠壓存量資金的范圍和空間[4]。其三，雙管齊下，獎(jiǎng)懲并舉。在存量資金盤活中，可采用提前預(yù)防、事中管控、事后監(jiān)督的方式，多方齊抓共管，以此來盤活現(xiàn)有的財(cái)政資金。

（2）明確財(cái)政存量資金盤活的政策。其一，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)支出的資金。根據(jù)《預(yù)算法》的要求，由人大審批需要重點(diǎn)支出的財(cái)政資金，然而由于審批流程煩瑣、復(fù)雜，勢必會(huì)影響財(cái)政資金的支出進(jìn)度、盤活效果。鑒于此，要在重點(diǎn)資金支出規(guī)模不變的情況下，結(jié)合各科目的支出要求，對它們進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。其二，調(diào)整地方政府的權(quán)限，對于專項(xiàng)項(xiàng)目的資金支付，可適當(dāng)減少規(guī)模；對于一般性的轉(zhuǎn)移支付，則對其比重進(jìn)行調(diào)整。這樣一來，可以很好地發(fā)揮出財(cái)政局的優(yōu)勢。

（二）建立健全制度保障

在財(cái)政存量資金盤活中，財(cái)政局要采用各種舉措進(jìn)行，同時(shí)建立相關(guān)制度給予保障。其一，健全財(cái)政存量資金的管理方法。財(cái)政局基于國家的政策要求，結(jié)合自身情況制定存量資金的管理方法，構(gòu)建相關(guān)制度，明確資金的回收、使用流程，為財(cái)政存量資金盤活工作的開展提供政策上的支持。其二，加強(qiáng)宣傳落實(shí)。財(cái)政局要組織除項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部門以外的其他員工，對財(cái)政存量資金的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)和掌握，特別是當(dāng)?shù)鼗驀业恼撸瑥亩岣邔@些資金的重視程度。鼓勵(lì)各部門相互學(xué)習(xí)，不斷革新存量資金的盤活策略。其三，加大約束激勵(lì)力度。在績效考核過程中，除了要考核日常工作表現(xiàn)、成果等，還要考核財(cái)政存量資金的盤活進(jìn)度與結(jié)果，對于工作表現(xiàn)積極、效果好的部門或單位，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步提高存量資金的盤活效率。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制工作

對于財(cái)政存量資金的盤活，可在預(yù)算編制上下功夫，優(yōu)化預(yù)算編制，提高工作效率，確保財(cái)政資金的撥付、使用到位。實(shí)際工作中，可從以下幾點(diǎn)入手：其一，對于工程項(xiàng)目，要做好前期的資金儲(chǔ)備工作，確保儲(chǔ)備、預(yù)算制度之間協(xié)調(diào)一致；密切關(guān)注下?lián)艿馁Y金，保證資金、施工進(jìn)度最大限度地匹配[5]。對于跨年度的一些項(xiàng)目，結(jié)合編制內(nèi)容進(jìn)行資金預(yù)算，確保資金按年度計(jì)劃按時(shí)發(fā)放。其二，把關(guān)資金的使用情況。對于正在進(jìn)行的項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施階段及時(shí)撥付資金，以免資金不到位影響項(xiàng)目進(jìn)度。其三，不斷完善和優(yōu)化預(yù)算編制體系，規(guī)范基本支出的預(yù)算編制，基于定員定額的原則落實(shí)項(xiàng)目內(nèi)，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制工作，減少財(cái)政資金的存量，避免二次分配問題的出現(xiàn)。

（四）規(guī)范管理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

（1）規(guī)范管理預(yù)算單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。重視已進(jìn)行預(yù)算批復(fù)，但沒有列支的資金。在項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)間內(nèi)，按照資金的原用途加快處理。如果項(xiàng)目支出形成結(jié)余資金并出現(xiàn)下述情況要全部上繳。其一，項(xiàng)目基本完成或因某原因提前完工，尚未列支的預(yù)算資金。其二，在項(xiàng)目實(shí)施期間，因?qū)嵤┓桨缸兏鼰o法繼續(xù)使用的預(yù)算資金。其三，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，持續(xù)2年沒有列支的資金。其四，項(xiàng)目竣工后仍未使用的資金。其五，已完工的項(xiàng)目在結(jié)算，形成的結(jié)余資金。對于已經(jīng)支付的賬款，要?jiǎng)討B(tài)關(guān)注后期賬務(wù)，在確保其和流程規(guī)定相符的基礎(chǔ)，對列支科目進(jìn)行及時(shí)快速的調(diào)整，嚴(yán)禁出現(xiàn)長時(shí)間掛賬的情況。

（2）規(guī)范管理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。當(dāng)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)，如果預(yù)算資金沒有及時(shí)分配到地方、各部門，且結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金超過2年，由財(cái)政局收回后統(tǒng)籌使用；如果結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金不足2年，在不改變資金用途、功能的情況下，可在級(jí)別相同的科目下協(xié)調(diào)使用。對于資金已分配至地方、各部門，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間超過2年的，視為結(jié)余資金處理，由同級(jí)別部門收回后另行安排。需要注意，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下收回的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，要在2年內(nèi)使用完。

（五）壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模

加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成長效的監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政局可通過編制財(cái)務(wù)報(bào)表等手段，實(shí)時(shí)監(jiān)管財(cái)政資金的使用情況。通過對資金存量、增減變化的摸排，形成長效的統(tǒng)計(jì)制度。對于長時(shí)間“沉睡”、額度大的存量資金，要安排專人進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注資金的使用，逐步削減資金存量，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的價(jià)值。

結(jié)語

綜上所述，財(cái)政存量資金盤活是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高財(cái)政資金效益的重要舉措。面對日益變化的國際經(jīng)濟(jì)形勢，想要有效盤活財(cái)政存量資金，緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力，需要結(jié)合實(shí)際情況，將財(cái)政存量資金的盤活作為一項(xiàng)重要工程，從資金管理、預(yù)算管理等方面入手，貫徹落實(shí)相關(guān)路徑，充分調(diào)動(dòng)各方力量，發(fā)揮各方作用，減少財(cái)政資金的閑置與浪費(fèi)問題，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型及可持續(xù)發(fā)展。