公益類科研院所實施全面預(yù)算管理中存在的問題及對策

沈靜 江蘇省海洋水產(chǎn)研究所

引言

黨的十九大提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”以來，各地財政大力貫徹執(zhí)行績效管理與預(yù)算一體化，行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理深入推行。公益類科研院所作為行政事業(yè)單位管理系列的重要組成部分，既有行政事業(yè)單位普遍屬性，又有其獨(dú)特的行業(yè)個性。作者通過這幾年在公益類科研院所財務(wù)部門的工作實踐和摸索，認(rèn)為公益類科研院所只有摒棄傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理理念，才能有效提升預(yù)算管理成效，確?？蒲惺聵I(yè)的順利發(fā)展。

一、全面預(yù)算管理的涵義及公益類科研院所全面預(yù)算管理的重要性

全面預(yù)算是企業(yè)為了實現(xiàn)某一期間內(nèi)的目標(biāo)做出的經(jīng)營、投資、財務(wù)活動的統(tǒng)籌計劃。20世紀(jì)20年代，全面預(yù)算管理在美國通用電氣、杜邦、通用汽車公司開始實行，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與不斷積累的實踐經(jīng)驗，全面預(yù)算管理理念逐漸為我國認(rèn)可與使用。2010年4月財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了18項應(yīng)用指引中第15號應(yīng)用指引為《全面預(yù)算》。2021年4月國務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，要求嚴(yán)格預(yù)算編制管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，提高預(yù)算管理信息化水平。對公益類科研院所而言，全面預(yù)算管理應(yīng)把本年發(fā)生的所有活動納入預(yù)算，對全部收入、支出及目標(biāo)（公共產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)質(zhì)量）進(jìn)行籌劃與分解，通過全員努力最終實現(xiàn)既定目標(biāo)。

項目經(jīng)費(fèi)是開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技服務(wù)的基礎(chǔ)，公益類科研院所資金的重要來源是項目，這是公益類科研院所區(qū)別于其他行政事業(yè)性單位的行業(yè)個性。加強(qiáng)項目的預(yù)算管理、開展全面預(yù)算對公益類科研院所的發(fā)展有著重要意義。全面預(yù)算管理可以促進(jìn)科研院所對往期項目實施情況及資金使用情況進(jìn)行分析，為未來項目的申報、規(guī)劃奠定良好基礎(chǔ)；可以推進(jìn)單位內(nèi)部儀器設(shè)備共享，促進(jìn)資源整合，關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出的必要性，有效控制成本，減少項目資金不必要的浪費(fèi)；可以使各部門梳理現(xiàn)行項目并對照項目開展情況掌握資金實時支出進(jìn)度，加快項目實施及結(jié)算速度，有效兼顧小型科研課題的實施；還可以促進(jìn)單位內(nèi)部的縱向與橫向交流，調(diào)動員工的主動性和責(zé)任感。

二、公益類科研院所推進(jìn)全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）對全面預(yù)算管理的認(rèn)識不足

（1）全面預(yù)算管理是全員的預(yù)算管理。目前，公益類科研院所對預(yù)算管理工作重視程度普遍不足，內(nèi)部未建立規(guī)范、完善的預(yù)算管理組織架構(gòu)，未量身制定詳盡且具備實際指導(dǎo)意義的預(yù)算管理制度，管理層以下人員在全面預(yù)算管理中的參與度總體還不夠。部分公益類科研院所的部門預(yù)算編制工作由財務(wù)部門參照歷年數(shù)據(jù)增量編制，部分單位由財務(wù)部門收集各部門材料匯總編制；預(yù)算執(zhí)行期間部門人員通常忙于執(zhí)行本部門領(lǐng)導(dǎo)布置的具體項目實施任務(wù)，對項目的整體進(jìn)程與實施中遇到的具體問題缺乏深度思考與參與。

（2）全面預(yù)算管理是全方位的管理，單位的人、財、物等均應(yīng)涵蓋在內(nèi)。政府采購是全面預(yù)算管理的重要組成內(nèi)容，而公益類科研院所在政府采購中仍存在諸多問題，如：忽視配置限制數(shù)的問題，某些通用類資產(chǎn)如電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備配置數(shù)達(dá)上限，致使后期因人員新增等原因產(chǎn)生的購買需求無法滿足；因?qū)υO(shè)備的參數(shù)配置的特殊要求導(dǎo)致設(shè)備采購價格超出配置標(biāo)準(zhǔn)價格上限的現(xiàn)象也時有發(fā)生；公益類科研院所作為科學(xué)研究單位，對設(shè)備的專業(yè)性要求較高，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等因素的變化可能導(dǎo)致無預(yù)算的專用設(shè)備的更新購置。

（3）全面預(yù)算管理是全過程的管理。預(yù)算編制工作作為財政部門布置的常規(guī)性任務(wù)，每年都有新的變化與要求。績效目標(biāo)管理是深化全面預(yù)算管理改革的重要突破口。近年來，我省的財政部門對于部門預(yù)算二上編制中的績效目標(biāo)編制工作尤為關(guān)注，對預(yù)算單位上報的績效目標(biāo)分行業(yè)分領(lǐng)域?qū)訉訉徍?、?yán)格把關(guān)。為了確保指標(biāo)值的完成度，有的公益類科研院所在編制項目績效目標(biāo)時指標(biāo)值設(shè)置得過于保守，最終實際完成質(zhì)量遠(yuǎn)超既設(shè)指標(biāo)值；有的績效目標(biāo)量化程度不夠，多設(shè)為定性指標(biāo)，項目完成情況無法精準(zhǔn)把握；對于公益類科研院所而言，某些科研項目的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益等指標(biāo)較難直接獲取，這也為預(yù)算績效目標(biāo)的完整編制增加了一定難度。預(yù)算管理是一個閉環(huán)系統(tǒng)，預(yù)算考評作為連接環(huán)節(jié)，既是對當(dāng)年預(yù)算管理工作情況的總結(jié)，又對下一年的工作起指導(dǎo)作用，同時預(yù)算考評結(jié)果的正確運(yùn)用對員工也能起到一定的激勵作用。然而現(xiàn)實工作中，預(yù)算考評環(huán)節(jié)長期不被多數(shù)公益類科研院所重視，考核機(jī)制缺失、問責(zé)環(huán)節(jié)薄弱，預(yù)算管理效果無從考量，長此以往，預(yù)算管理淪為數(shù)字游戲，不利于單位長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）全面預(yù)算管理中存在一定的時間差問題

（1）項目實施期與預(yù)算周期存在差異。公益類科研院所通常項目量較大，由于行業(yè)特殊性，項目普遍涉及跨年度執(zhí)行，項目入庫時填列的績效目標(biāo)在入庫當(dāng)年預(yù)算周期內(nèi)通常無法實現(xiàn)。

（2）項目預(yù)算批復(fù)、下達(dá)與執(zhí)行期間存在差異。財政專項項目批復(fù)和預(yù)算下達(dá)間隔期通常較長，資金下達(dá)不及時、當(dāng)年經(jīng)費(fèi)在年末下達(dá)的情況較常發(fā)生，預(yù)算下達(dá)前項目無法開展，后期預(yù)算下達(dá)到位時，季節(jié)依賴性較強(qiáng)的工作已不適合開展。預(yù)算下達(dá)與執(zhí)行期之間的時間差影響了項目實施進(jìn)度和年末預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。為了不影響項目的正常開展，有的項目組在財政資金下達(dá)前采取賒賬方式或申請基本戶墊付的方式實施項目，但這些方式不能從根本上解決項目實施期與資金下達(dá)時間的差異問題，財政資金歸還基本戶墊付的手續(xù)較為煩瑣，同意賒賬采購的企業(yè)有限，同時財政資金下達(dá)后的集中結(jié)算造成了突擊花錢的假象。

（三）缺乏有效的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

公益類科研院所通常把更多的關(guān)注點(diǎn)放在科研方面，忽視了日常的管理。部門預(yù)算編制工作被視為應(yīng)付性事務(wù)，預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大，存在應(yīng)支未支、超支等現(xiàn)象，預(yù)算編制與執(zhí)行兩張皮。已建立內(nèi)控制度的單位對內(nèi)部控制制度未嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，監(jiān)督過場化、形式化。自2021年起，為了進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益，全面掌握項目實施情況及項目執(zhí)行中存在的問題，很多省市相繼開展中期（半年）績效運(yùn)行監(jiān)控填報工作。該項工作通常由財務(wù)部門牽頭、匯總各部門提供的半年績效目標(biāo)完成情況、項目實施情況，系統(tǒng)中未要求上傳佐證材料附件等，對各部門提供的材料的真實性缺乏考究。填報采取與年初績效目標(biāo)值比較的方式，對正向及負(fù)向的差異及原因均需作相關(guān)說明，并列出下半年的整改措施。對于很多季節(jié)依賴性較強(qiáng)的項目，中期績效目標(biāo)值的比較沒有可比性及現(xiàn)實意義。

三、優(yōu)化公益類科研院所全面預(yù)算管理的措施

美國著名管理學(xué)家戴維·奧利曾說過：“全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的能把組織的所有關(guān)鍵問題融于一個體系的管理控制方法之一?！惫骖惪蒲性核墓芾碚咧匾晢挝豢蒲兴胶涂萍汲晒耐瑫r，應(yīng)關(guān)注整體管理水平的提升，對預(yù)算管理工作在思想和行動上均應(yīng)給予支持。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，提高全員參與度

優(yōu)化全面預(yù)算管理首先要從制度建設(shè)入手。完整的預(yù)算管理制度除了對預(yù)算編制與執(zhí)行進(jìn)行概述，還應(yīng)對預(yù)算管理組織體系、預(yù)算結(jié)果的分析、考核和獎懲等內(nèi)容作詳細(xì)說明。公益類科研院所應(yīng)結(jié)合自身特性，根據(jù)相關(guān)文件細(xì)化預(yù)算管理制度、內(nèi)控管理制度等，使單位的日常管理及科研活動各環(huán)節(jié)有章可循、有據(jù)可依。其次，需在內(nèi)部公示預(yù)算管理組織架構(gòu)，強(qiáng)化單位內(nèi)部預(yù)算管理意識，使架構(gòu)內(nèi)各角色明確自身責(zé)權(quán)，提高全員參與度，積極參與預(yù)算管理活動，明確本部門在本年度所承擔(dān)的工作任務(wù)，綜合考慮各類影響因素，對本部門的績效目標(biāo)提供合理意見，使績效目標(biāo)更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性，學(xué)好、用好預(yù)算管理制度，有效預(yù)防預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)違紀(jì)違法等不合規(guī)的行為。全員高度參與預(yù)算管理有助于部門成員間的溝通與配合，提高團(tuán)隊協(xié)作力，打造優(yōu)秀團(tuán)隊。

（二）優(yōu)化信息化手段，實現(xiàn)全方位管理

公益類科研院所應(yīng)不斷優(yōu)化信息化手段和工具，對項目、資金、固定資產(chǎn)等實行全覆蓋式標(biāo)準(zhǔn)化管理，促進(jìn)部門間信息交換，真正實現(xiàn)內(nèi)部信息透明、公開化。我們可以通過OA協(xié)同辦公系統(tǒng)實現(xiàn)資產(chǎn)信息的在線查詢，促進(jìn)內(nèi)部資源共享與可持續(xù)分配，有效解決資產(chǎn)配置數(shù)量受限情況下的購置需求，盤活閑置資產(chǎn)，發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)的最大效用。我們還可借助現(xiàn)代化信息手段打通財務(wù)核算軟件與單位內(nèi)部辦公系統(tǒng)及支付系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)，促進(jìn)全面電子化，精確成本歸集，使報銷人員能查詢款項的支付狀態(tài)及列支項目，使單位內(nèi)部的項目參與者能實時查詢項目實施情況，便于項目管理，適時推進(jìn)項目進(jìn)度、加快資金結(jié)算，同時又達(dá)到內(nèi)部監(jiān)督的效果。

（三）注重全過程性，健全預(yù)算考核和評價體系

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，公益類科研院所應(yīng)充分估計未來預(yù)算周期內(nèi)的業(yè)務(wù)，科學(xué)、客觀設(shè)置績效目標(biāo)，不能為了達(dá)成目標(biāo)而將績效目標(biāo)設(shè)置得過于保守，指標(biāo)盡可能量化、細(xì)化，量化指標(biāo)較難確認(rèn)的可邀請專家或委托第三方，尋找通過某些統(tǒng)計方式可進(jìn)行衡量的定性指標(biāo)，將不可量化的指標(biāo)間接性量化。為避免全面預(yù)算管理流于形式，公益類科研院所應(yīng)建立預(yù)算考核評價機(jī)制?；诳荚u的合理性和可操作性，可考慮以季度或半年度為考核周期，對當(dāng)期工作進(jìn)行階段性總結(jié)和考評，并將考核結(jié)果列入年終綜合考核事項，作為員工職位晉升、績效獎勵的重要依據(jù)。對考核優(yōu)秀的團(tuán)隊年終予以表彰、給予獎勵；對于考核中發(fā)現(xiàn)的差異及時分析，對發(fā)現(xiàn)的不足予以整改；對考核中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為主張追責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的提交相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（四）財政部門與主管部門應(yīng)給予公益類科研事業(yè)單位支持

財政部門與主管部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化項目資金的審批下達(dá)流程，提前組織項目立項評審等工作，根據(jù)評審意見及項目的實施需求對符合條件的項目及時下達(dá)預(yù)算，提高預(yù)算資金分配到位率，保障科研活動的按時進(jìn)行。對于實施期涉及跨年度的項目，應(yīng)采取分年度、分階段下達(dá)預(yù)算的方式，有效避免年終預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低、年末結(jié)轉(zhuǎn)資金過大的現(xiàn)象。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督，提升全面預(yù)算管理效果

1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，重在預(yù)防。預(yù)算一經(jīng)確認(rèn)批復(fù)，相關(guān)部門應(yīng)參照預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系進(jìn)行責(zé)任分解，將任務(wù)層層分配至各部門、各崗位，壓實責(zé)任，避免預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象。公益類科研院所項目來源多，項目總數(shù)多，財務(wù)核算中通常按項目分別進(jìn)行獨(dú)立核算。財務(wù)核算軟件中可針對項目預(yù)算的部門經(jīng)濟(jì)科目和預(yù)算金額增加預(yù)警模塊，在預(yù)算執(zhí)行數(shù)達(dá)到預(yù)算金額一定百分比或發(fā)生非預(yù)算內(nèi)容事項支出時發(fā)出預(yù)警提示，有效避免項目在預(yù)算執(zhí)行中偏離預(yù)算。單位監(jiān)察部門應(yīng)定期組織中層以上管理者探討、完善內(nèi)部控制制度，集思廣益，對制度建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)排查風(fēng)險點(diǎn)，采取措施封堵預(yù)算管理中的漏洞。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)督

雖然我省近年來相繼出臺了“科技創(chuàng)新30條”“關(guān)于改革完善江蘇省省級財政科研經(jīng)費(fèi)管理的實施意見”等一系列為科研松綁的政策，但資金監(jiān)管與反腐力度從未減弱。省財政廳制定了《江蘇省級單位資金納入預(yù)算管理試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)單位的實有資金賬戶及財政資金賬戶的收支全部納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從資金源頭入手對各預(yù)算單位進(jìn)行管理監(jiān)督，使機(jī)構(gòu)改革更為徹底化。2023年，江蘇省將迎來預(yù)算管理一體化單位會計核算軟件的整合的新變化，賬務(wù)數(shù)據(jù)與國庫支付系統(tǒng)對接，報表數(shù)據(jù)按統(tǒng)一口徑自動抓取，核算軟件的整合將實現(xiàn)賬目在線可視，全面監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況。此外，公益類科研院所應(yīng)接受并配合上級主管部門及財政部門的不定期指導(dǎo)、檢查和“回頭看”等活動，對管理及業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的問題及時加以整改并落實到位；每年按財政部門的相關(guān)部署及時公開本單位的預(yù)、決算情況，接受社會群眾的監(jiān)督；預(yù)算年度結(jié)束后可邀請第三方機(jī)構(gòu)對全年的業(yè)務(wù)事項進(jìn)行專項審計，進(jìn)一步規(guī)范本單位的經(jīng)濟(jì)活動。公益類科研院所應(yīng)創(chuàng)新和豐富監(jiān)督方式，尋求本行業(yè)、本單位適用的監(jiān)督形式。

（六）倡導(dǎo)業(yè)財融合，注重人才隊伍的培養(yǎng)

面對不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)，不斷改革的經(jīng)濟(jì)體制，公益類科研院所應(yīng)倡導(dǎo)管理與科研、財務(wù)與業(yè)務(wù)的融合，注重復(fù)合型人才隊伍的培養(yǎng)。

財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、人事部門、資產(chǎn)部門等其他非財務(wù)部門是合作關(guān)系。術(shù)業(yè)有專攻，各部門人員應(yīng)彼此學(xué)習(xí)，實現(xiàn)跨部門、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域知識的融合。專項經(jīng)費(fèi)的管理辦法因科研項目類型的不同而差異化，財務(wù)部門可針對不同的項目類型開展專題培訓(xùn)，使業(yè)務(wù)部門對其負(fù)責(zé)項目所試行的管理辦法做到了然于胸。同時，財務(wù)部門雖然提倡按章辦事，但不能完全被規(guī)章制度的字字句句束縛，對于項目預(yù)算執(zhí)行中遇到的實際新、難題應(yīng)積極與業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)意見，在合法合規(guī)的前提下尋求最佳解決方案。業(yè)務(wù)部門應(yīng)具備基本的財務(wù)思維，及時、據(jù)實地提供材料附件，完成項目入庫、執(zhí)行、驗收等各項工作。

公益類科研院所應(yīng)認(rèn)清多變的形勢，為基層財務(wù)人員提供多種提升技能的渠道。每年國家會計學(xué)院等推出提升行政事業(yè)單位會計人員專業(yè)技能的一系列課程，公益類科研院所財務(wù)人員可以針對薄弱環(huán)節(jié)選擇性參加一些線上、線下培訓(xùn)，鉆研新業(yè)務(wù)，學(xué)習(xí)新政策，以適應(yīng)全面預(yù)算管理模式對財務(wù)崗位的新要求；條件允許可以定期安排財務(wù)人員去體驗和了解科研業(yè)務(wù)部門的日常工作，以便更好地為科研提供服務(wù)和保障工作；邀請行業(yè)內(nèi)的財務(wù)專家為財務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)和答疑，鼓勵財務(wù)人員走出去，通過交流、調(diào)研等與行業(yè)內(nèi)外的其他單位互相探討學(xué)習(xí)，為后期工作拓寬思路。

結(jié)語

在社會各界對財政預(yù)算改革的關(guān)注下，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和績效評價雖然有了很大的進(jìn)步，但在預(yù)算編制、執(zhí)行及考核評價等方面仍需進(jìn)一步優(yōu)化和完善。公益類科研院所應(yīng)認(rèn)清預(yù)算管理的發(fā)展趨勢，重視預(yù)算管理工作，組建人才隊伍，全面梳理、規(guī)范預(yù)算管理工作，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督和考核的作用，提高預(yù)算管理效率，強(qiáng)化預(yù)算管理效果，保障科研事業(yè)高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。