河南省農(nóng)村飲水風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施

李倫，李倩

（1.河南省水利廳農(nóng)田水利技術(shù)推廣站，河南 鄭州 450003；2.河南開(kāi)放大學(xué)，河南 鄭州 450008）

1 河南省農(nóng)村飲水發(fā)展史

從新中國(guó)成立初期到現(xiàn)在，河南省解決農(nóng)村居民群眾的飲水問(wèn)題經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是人畜基本飲水階段。受經(jīng)濟(jì)條件制約，這個(gè)階段以解決人畜基本飲水為重點(diǎn)，通過(guò)灌溉工程建設(shè)解決了部分地區(qū)農(nóng)民沒(méi)水吃的問(wèn)題。二是飲水解困階段。從八十年代開(kāi)始，大力推進(jìn)以工代賑，通過(guò)小型農(nóng)田水利等項(xiàng)目安排專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等方式，解決部分農(nóng)村居民群眾飲水困難的問(wèn)題。三是農(nóng)村飲水安全階段。這一時(shí)期，按照“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀要求，加大了建設(shè)各類農(nóng)村供水工程的力度，隨著農(nóng)村嚴(yán)重缺乏飲用水的歷史結(jié)束，工作的重點(diǎn)從飲水解困轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ巷嬎踩?。四是農(nóng)村飲水安全鞏固提升階段。這一時(shí)期，部分供水工程因?yàn)榍捌诮ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，水質(zhì)、水量以及供水保證率方面出現(xiàn)反復(fù)，仍處在摸索階段的工程運(yùn)行管理、長(zhǎng)效機(jī)制建立等方面還存在很多問(wèn)題，所以在“十三五”期間，提出通過(guò)實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，鞏固住前三個(gè)階段的農(nóng)村飲水安全成果，全面提高農(nóng)村飲水安全保障水平。

2 河南省飲水工程面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)隱患及應(yīng)對(duì)舉措

2.1 存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患

①規(guī)模化工程發(fā)展不充分?！笆濉蹦?，全省集中供水工程21 115處，其中19 514萬(wàn)處為規(guī)模以下小型集中供水工程，占總數(shù)的92%。水源水質(zhì)不穩(wěn)定、服務(wù)質(zhì)量不高及供水成本高等問(wèn)題依然存在。②城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸發(fā)展不足。目前城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸人口覆蓋受益人口約146萬(wàn)人，約占農(nóng)村集中式供水工程受益人口的1.80%，約占農(nóng)村供水人口的1.70%，約占農(nóng)村規(guī)?；┧芤嫒丝诘?.30%，蘊(yùn)含著較大的發(fā)展?jié)摿?。③供水水源可持續(xù)安全保障能力不足。一是地表水源工程發(fā)展不充分，目前全省21 115處農(nóng)村集中式供水工程中，以地表水為水源的工程2 355處，約占總處數(shù)的11%；二是過(guò)度依賴地下水源保障供給，引起地下水下降、水質(zhì)物理化學(xué)變化等問(wèn)題突出。④經(jīng)營(yíng)管理集約化程度不高。受工程產(chǎn)權(quán)水權(quán)確權(quán)不到位、工程布局分散、供水和用水量不足、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、用水激勵(lì)約束機(jī)制不健全等影響，農(nóng)村集中式供水工程管理主體和經(jīng)營(yíng)主體不能有效分離，專業(yè)化管理和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度不高。⑤合理水價(jià)機(jī)制尚未形成。一是供水水價(jià)整體偏低；二是農(nóng)村水費(fèi)收取率和回收率不高；三是水費(fèi)收入難以維持工程良性運(yùn)行；四是對(duì)用水戶惡意拖欠水費(fèi)、偷水等行為懲戒沒(méi)有政策法規(guī)支持；五是水質(zhì)消毒、凈化增加成本，擠占了供水單位的利潤(rùn)空間。⑥信息化建設(shè)存在不足，精細(xì)化管理水平不高。信息化管理全覆蓋的工程僅占規(guī)?；┧こ痰?%左右，且大部分工程信息化設(shè)施簡(jiǎn)陋，管理手段落后。⑦資金投入方式有待改進(jìn)。一是可持續(xù)的財(cái)政資金投入機(jī)制不健全；二是在資金分配政策上，過(guò)多考慮資金分配的均衡性，鼓勵(lì)先進(jìn)的差異性分配政策落實(shí)不夠；三是在資金使用上，統(tǒng)得過(guò)死，不利于先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等實(shí)施方式改革；四是資金引導(dǎo)性不強(qiáng)；五是運(yùn)行維護(hù)資金不足。⑧農(nóng)村供水工程管理體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展不足。一是在政策保障方面，保障農(nóng)村供水條例等專項(xiàng)法規(guī)缺失，依法保障農(nóng)村供水運(yùn)行管理的責(zé)任制度落實(shí)不夠；二是在產(chǎn)權(quán)制度改革上，農(nóng)村供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村供水水權(quán)制度改革深入推進(jìn)力度不夠，配套的相關(guān)政策落實(shí)不足；三是農(nóng)村供水和用水激勵(lì)約束機(jī)制不健全，農(nóng)村生活用水效率不高。

2.2 主要應(yīng)對(duì)措施

①政府主導(dǎo)是農(nóng)村供水發(fā)展的根本保障。河南省政府立足鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，對(duì)接鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村供水的新要求、新目標(biāo)，按照“大水源、大水網(wǎng)、大水務(wù)”的工作思路，對(duì)標(biāo)農(nóng)村供水管理“自動(dòng)化、精細(xì)化、信息化”三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“規(guī)?；?、市場(chǎng)化、水源地表化、城鄉(xiāng)一體化”四化方向，積極探索“合并集中、產(chǎn)權(quán)明晰、合理定價(jià)、市場(chǎng)運(yùn)作、政府補(bǔ)貼”五項(xiàng)建管長(zhǎng)效機(jī)制目標(biāo)，印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全省飲用水地表化試點(diǎn)工作的通知》，召開(kāi)了兩次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)總結(jié)推廣了平頂山、濮陽(yáng)等地的經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)市縣政府通過(guò)高效配置資源，明確了政府的責(zé)任和邊界，統(tǒng)籌做好項(xiàng)目前期規(guī)劃、選定合作模式，理順管理體制，實(shí)現(xiàn)了政府職能由“投建管”一體向“強(qiáng)監(jiān)管”的職能轉(zhuǎn)變，破解了農(nóng)村供水低水平循環(huán)的難題。②兩手發(fā)力是解決資金投入的最佳手段。一手充分發(fā)揮財(cái)政性資金的引導(dǎo)作用，積極爭(zhēng)取補(bǔ)助資金和統(tǒng)籌整合的涉農(nóng)資金支持；用好地方政府專項(xiàng)債券，利用金融杠桿，快投入、慢還本、早見(jiàn)效；注重風(fēng)險(xiǎn)控制，統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，籌措資金與償還，盡力而為、量力而行，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一手發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投向城鄉(xiāng)供水設(shè)施，融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由市場(chǎng)主體承擔(dān)，注重強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)重要性，改變社會(huì)資本聚焦建設(shè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本全周期參與，發(fā)揮社會(huì)資本資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，提升城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和管護(hù)市場(chǎng)化、專業(yè)化程度。③城鄉(xiāng)一體化是提升供水保障的必由之路。農(nóng)村供水“四化”建設(shè)難點(diǎn)是基建投入政府是否負(fù)擔(dān)得起、水價(jià)水費(fèi)群眾是否承受得起兩大問(wèn)題。建設(shè)成本上通過(guò)統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)供水設(shè)施，合理配置水廠、管網(wǎng)，減少重復(fù)投資，降低運(yùn)行成本。運(yùn)行成本上通過(guò)城鄉(xiāng)一體化供水，以城補(bǔ)鄉(xiāng)，可減輕政府管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。群眾水價(jià)水費(fèi)制定上充分考慮成本變化、農(nóng)戶承受能力、政府財(cái)政能力等因素，政府承擔(dān)建設(shè)成本，形成資產(chǎn)歸政府所有；農(nóng)戶承擔(dān)運(yùn)行成本，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼。建管運(yùn)營(yíng)水平提升上，引入專業(yè)企業(yè)建設(shè)和管護(hù)供水設(shè)施，打通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管護(hù)各環(huán)節(jié)，形成以運(yùn)營(yíng)為核心的建設(shè)方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建信息化、智能化運(yùn)行系統(tǒng)，解決重建輕管的問(wèn)題。④改革創(chuàng)新是完善建管機(jī)制的有效辦法。清豐縣、南樂(lè)縣、衛(wèi)輝市、鄢陵縣分別采取建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、委托運(yùn)營(yíng)（OM）、移交-經(jīng)營(yíng)-移交（TOT）、設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-運(yùn)維一體化（EPC+O）等模式，統(tǒng)籌農(nóng)村供水增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)，以新建供水工程盤活帶動(dòng)原有農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)，區(qū)別不同的資產(chǎn)屬性，確定保值、增值目標(biāo)，既盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了政府資金來(lái)源，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，又實(shí)現(xiàn)了專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，提高了存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。

3 滑縣農(nóng)村供水城鄉(xiāng)一體化思路

3.1 農(nóng)村供水現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

滑縣城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前均采取統(tǒng)一供水，現(xiàn)狀90座集中供水站分布位置及服務(wù)范圍較零亂，水源全部采用地下水。為了滿足各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水需求，集中供水站地下水超采嚴(yán)重，水位普遍下降，局部地區(qū)已形成地下水漏斗區(qū)，最大埋深可達(dá)800 m。

近年來(lái)，隨著周邊小型工業(yè)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口的增加，排污、排廢量也隨之增加，且部分工業(yè)排水等長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)排放，使淺層地下水遭到嚴(yán)重污染，供水水質(zhì)總硬度、含鹽量、含氮量超標(biāo)。各供水站配水管網(wǎng)規(guī)劃缺乏超前性及系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)，同時(shí)受到資金短缺等因素的影響，管網(wǎng)布局及管徑大小不夠合理。特別是供水管網(wǎng)多采用塑料管材，且年代久遠(yuǎn)，漏水、斷水情況時(shí)有發(fā)生，夏季用水高峰期升壓供水時(shí)頻繁爆管。

3.2 城鄉(xiāng)一體化工程思路

為進(jìn)一步提升農(nóng)村供水保障水平，助力滑縣脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，徹底解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，籌建了城鄉(xiāng)供水一體化工程。

為提高全縣農(nóng)村供水管理服務(wù)水平，滑縣準(zhǔn)備以特許經(jīng)營(yíng)的模式，引進(jìn)社會(huì)資本方負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)：一是明確產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村供水工程主管網(wǎng)、已建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程（水廠、供水站）和村內(nèi)管網(wǎng)等用戶水表以上的資產(chǎn)屬縣政府所有，由縣政府委托城投公司運(yùn)營(yíng)管理。二是明確服務(wù)職責(zé)。委托管理運(yùn)營(yíng)公司主要負(fù)責(zé)提供技術(shù)管理，負(fù)責(zé)水費(fèi)的收繳、供水設(shè)施維修和維護(hù)的巡查、水廠信息化改造以及安全用水宣傳等方面的服務(wù)。三是完善監(jiān)管機(jī)制。從供水保障、管理服務(wù)、水費(fèi)收繳等方面明確監(jiān)管職責(zé)做到有章可循。四是保障運(yùn)營(yíng)環(huán)境。建立城鄉(xiāng)供水一體化聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決管理運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題和困難。

在提高管理水平的同時(shí)，還要不斷提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，讓群眾享受到便捷的服務(wù)。一是要服務(wù)便利化。依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的便民中心，或規(guī)?；畯S的服務(wù)中心，設(shè)置專門的供水服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)提供農(nóng)村供水咨詢、水費(fèi)收繳、供水設(shè)施維修等服務(wù)，讓群眾享受到與其他行業(yè)同等的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是用水規(guī)范化。加大力度開(kāi)展法律法規(guī)宣傳，特別是在水資源和取用水方面，培養(yǎng)農(nóng)村居民群眾安全用水的意識(shí)，同時(shí)加大力度治理偷水以及破壞供水設(shè)施等行為，建立監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，全方位營(yíng)造全民愛(ài)水節(jié)水的氛圍。

4 結(jié)語(yǔ)

河南省60個(gè)“四化”試點(diǎn)縣規(guī)劃總投資超400億元，目前已有20多個(gè)縣取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。下一步，要繼續(xù)把鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行有效銜接，到2025年全面推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化任務(wù)，以提升供水保證率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、水費(fèi)收繳率和群眾滿意度為抓手，確保農(nóng)村供水工程長(zhǎng)效運(yùn)行，讓全省農(nóng)村居民獲得感、幸福感，安全感進(jìn)一步增強(qiáng)。