河南省水利投融資體制存在的問題及建議

王俊超，尹一伊

（1.河南省前坪灌區(qū)工程有限公司，河南 鄭州 450000；2.河南水投土地開發(fā)有限公司，河南 鄭州 450000）

1 河南省水利投融資現(xiàn)狀

“十三五”期間河南省水利全口徑投資1 736億元，其中利用社會資金814.50 億元，占河南省水利投資的46.90%，“四水同治”10項重大水利工程累計開工9項，17項節(jié)水供水重大水利工程累計開工16項，完成453個流域重點工程項目建設(shè)，水安全保障和水生態(tài)環(huán)境保護取得顯著成果。

當(dāng)前及今后一段時間，河南正處于落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)現(xiàn)代水網(wǎng)體系的關(guān)鍵時期，水利工程建設(shè)任務(wù)重、投資需求大、籌資壓力大，因此，充分發(fā)揮各主體市場化投資作用，多渠道籌措建設(shè)資金，才能更好地支持重大水利工程建設(shè)。

2 河南省水利投融資存在的問題

2.1 缺乏穩(wěn)定的投入保障機制

水利建設(shè)項目由于公益性強、投資規(guī)模大、投資回報少、投資期限長、投資風(fēng)險高等特點，導(dǎo)致水利項目一直以來的投資渠道都比較單一。目前，國家投資方向的調(diào)整在不斷改變水利建設(shè)投入的總體規(guī)模，水利建設(shè)資金的籌措主要依賴中央和省級財政，其他縣地市的水利投入通道也不通暢，且重大水利項目受益的市縣區(qū)較多，當(dāng)?shù)卣疀]有動力為項目匹配資金，另外由中央投資建設(shè)的重大水利項目在地方上實施建設(shè)時，地方政府的水利建設(shè)配套資金也難以到位。

2.2 水利地方政府專項債券發(fā)行量較少

從河南省水利投資構(gòu)成分布情況來看，河南省已經(jīng)針對水利項目建立較為完善的融資體系。從近幾年金融機構(gòu)對水利項目的支持情況看，主要針對賈魯河綜合治理、袁灣水庫、雞灣水庫、引江濟淮等大型水利樞紐工程，而一些中小型公益性項目主要依靠財政資金建設(shè)。

隨著融資平臺、PPP 和國企投資規(guī)范化，社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的能力有所下降。2018 年以來，大規(guī)模發(fā)行的地方政府專項債券成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)資金的重要來源。

按照財政部財預(yù)【2017】89 號文件要求，專項債券項目需能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的列為政府性基金收入或者專項收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。即由公益項目本身的經(jīng)營收益來還本付息，實現(xiàn)項目融資自求平衡，地方財政不承擔(dān)為專項債券還本付息的義務(wù)。而水利項目大都是公益性或者準經(jīng)營性項目，項目的經(jīng)營性收益較少，難以產(chǎn)生需要覆蓋專項債券還本付息的現(xiàn)金流，項目自平衡壓力大，是目前水利項目發(fā)行專項債券較少的主要原因。

2.3 水利資產(chǎn)證券化不具備條件

2020年4月《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》拉開了我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行公募REITs的帷幕。而目前實行試點申報的制度，聚焦重點區(qū)域，優(yōu)先支持京津冀、長江經(jīng)濟帶粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域；聚焦基礎(chǔ)設(shè)施補短板領(lǐng)域，優(yōu)先支持水電氣熱、交通、污染治理等領(lǐng)域開展試點；聚焦優(yōu)質(zhì)項目，項目要求能產(chǎn)生較為穩(wěn)定的收益和持續(xù)的現(xiàn)金流，具有持續(xù)穩(wěn)定良性經(jīng)營能力，現(xiàn)金流主要由市場化運營產(chǎn)生。

水利項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)，具有特殊的公共物品屬性，產(chǎn)品的需求、成本以及價格都相對穩(wěn)定，滿足發(fā)行REITs 要求的底層資產(chǎn)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的要求。但是由于河南省目前不在試點區(qū)域內(nèi)，且水利資產(chǎn)需要權(quán)屬清晰，項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流不能依賴財政補貼。因此省內(nèi)尚未成功上市發(fā)行REITs產(chǎn)品。

2.4 水利投融資平臺亟須完成市場化轉(zhuǎn)型

一是水利行業(yè)的投融資平臺受到國家投融資政策及環(huán)境的影響，部分水利工程產(chǎn)權(quán)不明晰、承貸主體缺位，導(dǎo)致缺少合格的抵押物，使水利融資平臺資產(chǎn)存在瑕疵，無法形成具有可靠收益來源的水利建設(shè)經(jīng)營模式。

二是水利投融資政策與國家的財政政策、貨幣政策和土地政策等相關(guān)。當(dāng)國家嚴控新增地方隱性債務(wù)后，化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險，地方融資平臺不再承擔(dān)土儲相關(guān)職能，且不允許提供實際上以財政資金或者土地出讓收入為資金來源的貸款，水利投融資平臺受政策影響，商業(yè)運營模式需要調(diào)整，轉(zhuǎn)型成為市場化運營的國有企業(yè)。

2.5 水利項目收益低，缺乏吸引力

一方面，由于準公益性項目功能定位模糊、不精準，對投資人未建立完善的補償機制，政府投入不足，市場融資缺乏吸引力；另一方面，目前水利項目的灌溉、供水、發(fā)電等產(chǎn)品未形成市場化的價格機制，水利項目的投資收益率比較低，無法激發(fā)、調(diào)動社會資本及金融機構(gòu)參與水利項目建設(shè)的積極性；三是水利項目運營期限長，本身項目收益就低，而投資資金易形成沉淀資金，投資方無法及時回收現(xiàn)金流，會進一步降低社會資本參與水利項目的積極性。

3 優(yōu)化河南省水利投融資體系的建議

3.1 持續(xù)加大政府公共財政投入

3.1.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位

一方面要增加水利投資在河南省固定資產(chǎn)投資中的比重，堅持將水利項目作為公共財政投入的重要領(lǐng)域，優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；另一方面，要系統(tǒng)梳理河南省水利發(fā)展規(guī)劃，對項目實行分類管理，化零為整，統(tǒng)籌安排和集中使用資金，提高資金使用效力。

3.1.2 完善水利項目配套資金政策

省級財政實力較縣市區(qū)的財政實力好，是公共財政的重要組成部分，是水利項目籌措資金的主要途徑。要堅持權(quán)責(zé)對等，堅持完善水利領(lǐng)域各級財政事權(quán)與支出責(zé)任對等，在河南省省屬重大水利工程確定投融資模式后，將河南省應(yīng)承擔(dān)資金納入預(yù)算，而市縣級政府也要通過預(yù)算安排加大對水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

河南省在“十四五”期間內(nèi)水利建設(shè)任務(wù)重，資金需求量大，為保障項目順利實施，應(yīng)當(dāng)完善項目的配套政策，確定省級配套的范圍和比例。

3.1.3 足額提取水利建設(shè)相關(guān)規(guī)費

《財政部水利部關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金的通知》規(guī)定，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)；2020 年9 月《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》提出“十四五”要穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，至“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例不得低于20%。那么從土地出讓收益中提取水利建設(shè)資金的政策可執(zhí)行性大大提高。此外，還應(yīng)當(dāng)及時預(yù)測并調(diào)整非稅收入用于水利投資的規(guī)模，按照應(yīng)收盡收、足額征收的原則，加大對水利相關(guān)規(guī)費的征收力度，統(tǒng)籌安排保障水利投入。

3.2 采用多角度的融資方式

3.2.1 采用項目融資模式

項目融資是利用項目本身的資產(chǎn)價值和現(xiàn)金流量安排有限追索權(quán)的貸款。PPP融資雖然目前處于風(fēng)口浪尖處，并且從2015 年開始PPP 項目井噴后，對PPP 項目的規(guī)范管理更趨嚴格，各地財承基本都已突破5%，無法上馬政府付費項目，但是PPP項目仍然是目前最合規(guī)、最符合政府和社會資本方需求的合作模式。因此，要依法舉債，不能形成政府隱性債務(wù)，采用PPP項目融資仍是水利項目主流融資模式。

3.2.2 發(fā)展資本市場融資

要擴大發(fā)行債券在水利投資規(guī)模中的比重，符合條件的公司可以發(fā)行公司債、企業(yè)債、境外債來籌措水利建設(shè)資金。同時，發(fā)展資本市場，培育輔導(dǎo)成績優(yōu)秀的水利企業(yè)在證券交易所IPO，增加水利行業(yè)上市公司的數(shù)量，通過公開發(fā)行股票、定向增發(fā)股票、發(fā)行公司債等方式再融資籌集資金。上市也使水利企業(yè)的價值可衡量，信息披露也有助于金融機構(gòu)及大眾增強對企業(yè)的信心。

3.2.3 充分利用地方政府專項債

在符合政策和防控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，提高地方政府專項債券用于水利工程的額度和用作項目資本金的比例；將水庫、水利樞紐、引調(diào)水及灌區(qū)工程等具有一部分收益來源的公益性水利項目列為地方政府專項債券的優(yōu)先支持范圍；嚴格篩選水利發(fā)債項目，堅持資金跟著項目走，對該項目進行可行性分析，加強項目評估，充分論證項目的收益情況，保障項目收益真實可靠；增強信息公開透明度，定期披露還本付息數(shù)據(jù)，建立專項債券債務(wù)償付風(fēng)險預(yù)警體系。

3.3 盤活存量水利資產(chǎn)

水利行業(yè)存量資產(chǎn)的規(guī)模巨大，若能有效盤活存量水利資產(chǎn)，不僅可以為參與投資的社會資本提供新的退出路徑，也為新的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供可循環(huán)的資金保障?？稍诎l(fā)揮防洪、排澇和調(diào)度等社會公益性職能的前提下，對具有經(jīng)營收入的水利資產(chǎn)靈活采取轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、資產(chǎn)證券化、發(fā)行不動產(chǎn)信托投資基金等多種方式盤活，盤活水利資產(chǎn)所回收的資金便可良性循環(huán)地用于省級現(xiàn)代水網(wǎng)的建設(shè)。

開展水利資產(chǎn)證券化是建立穩(wěn)定水利投入增長機制的重要途徑。目前來看，供水、污水處理、水上旅游、水力發(fā)電、其他綜合經(jīng)營等基礎(chǔ)資產(chǎn)基本上能做到資金良性循環(huán)，符合資產(chǎn)證券化的要求，而大量公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施大都通過向銀行抵押、質(zhì)押等途徑進行建設(shè)，不符合資產(chǎn)證券化的條件。

根據(jù)REITs發(fā)行的要求，河南省水利行業(yè)要根據(jù)政策導(dǎo)向研判項目申報的程序、條件，準確理解其政策的本質(zhì)，提前挖掘和培育優(yōu)質(zhì)的項目，挖掘水利項目的經(jīng)濟效益，未雨綢繆。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施暫無發(fā)行先例，水利部門應(yīng)當(dāng)與證券公司對接細化項目篩選條件及前期方案，做好基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點相關(guān)政策跟蹤研究。

3.4 壯大水利投融資平臺

隨著河南省深化水利投融資體制的改革，基本實現(xiàn)了“一縣一平臺”，各級水利投融資平臺公司要依托政府資源及背書，堅持市場化運營原則，以水利項目為載體，通過政府與市場聯(lián)動，以資產(chǎn)籌集資金，以資金建設(shè)項目，承擔(dān)水利項目的投資主體、融資載體及經(jīng)營實體的功能。政府可通過注入資本金、貸款貼息、財政補助、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及資源、強化市場化運營等方式，并從資金、政策等方面給予支持，支持各級水利投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，并做大做強。在不改變現(xiàn)行水利工程管理體制和財政經(jīng)費保障渠道的前提下，將具有經(jīng)營收入的存量水利資產(chǎn)、收費權(quán)等劃入水利投融資平臺，未來產(chǎn)生的經(jīng)營收益用于新增水利項目建設(shè)。

平臺公司要注重平衡投資項目的經(jīng)濟效益和社會效益，市場化運作建設(shè)的水利項目，收益要能覆蓋投資。經(jīng)營性項目通過創(chuàng)新合作模式等方式吸引社會資本參與，公益性項目采取配置經(jīng)營性資源，或與經(jīng)營性項目組合開發(fā)經(jīng)營等方式，遵守按效付費，支持社會資本獲得合理投資回報。

3.5 提高水利項目對社會資本的吸引力

一方面，水利產(chǎn)品的合理價格是提高水利項目市場化吸引力的保證，只有為水利產(chǎn)品合理定價，才能使水利項目具有新引力，具備在資本市場上籌集資金的可能性。大力推進實行“兩部制”水價，堅持“定額用水、差別水價、超額累進加價”的原則，推進水權(quán)制度改革，保證水產(chǎn)品價格征收順利；并且在供水、灌溉、發(fā)電以、采砂、旅游等經(jīng)營性收入不足以彌補投資的情況下，政府應(yīng)當(dāng)以支付可行性缺口補助、貼息、資本金注入等方式以保證投資者的合理收益水平。另一方面，政府需要建立項目庫，對于經(jīng)濟效益差的公益性項目，應(yīng)當(dāng)提前謀劃，可采取配置土地、物業(yè)、礦權(quán)等經(jīng)營性資源，也可以與經(jīng)營性較強的水電站、自來水廠、污水處理廠進行組合開發(fā)，項目包裝搭配可實現(xiàn)項目收益的內(nèi)部平衡，有助于提高項目的吸引力。第三，大力挖掘水利資源的經(jīng)濟價值，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，提高水利項目的可經(jīng)營性和盈利性。例如：水庫項目可向供水產(chǎn)業(yè)鏈延伸，向城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。因勢利導(dǎo)打造生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。整合水利項目周邊土地資源，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等國家政策，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。推動漁光互補光伏發(fā)電，提高水資源的綜合利用。