城市總體安全韌性：理論脈絡(luò)及治理提升

◎莊國波，廖漢祥

南京郵電大學(xué) 社會與人口學(xué)院，南京210023

一、前言

城市作為人類經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的重要區(qū)域，城市安全問題關(guān)乎人類社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。我國城鎮(zhèn)常住人口已超9億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.89%，城市數(shù)量達(dá)687個(gè)、城市建成區(qū)面積達(dá)6.1萬平方公里[1]。伴隨城市人口、規(guī)模和功能不斷擴(kuò)大，城市安全面臨著更加不確定性、不穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，保障城市安全成為化解現(xiàn)代社會各種風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》明確提出，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一就是“建設(shè)包容、安全、有韌性和可持續(xù)發(fā)展的城市和人類住區(qū)”[2]。黨的十九大以來黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感”。從2018年至2021年，國家有關(guān)部門先后印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》《貫徹落實(shí)推進(jìn)城市安全發(fā)展意見實(shí)施方案》《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)細(xì)則(2019版)》《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)與管理辦法》[3][4][5][6]。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”納入我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)方針，并提出“建設(shè)更高水平的平安中國”“建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平”[7]。

目前，與城市安全和韌性城市建設(shè)相關(guān)的理論研究及實(shí)踐探索已經(jīng)取得一定成果，但契合總體國家安全觀要求的“城市總體安全韌性”內(nèi)涵尚無公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)界定或定義，城市總體安全方面的研究尚有空白。本文以“總體國家安全觀”和“五位一體”思想為指導(dǎo)，提出“城市總體安全韌性”的概念及理論基礎(chǔ)，并構(gòu)建其分析框架，將城市各個(gè)方面的安全問題放在“城市總體安全韌性”的框架中進(jìn)行分析，用以描述和評價(jià)城市安全領(lǐng)域的發(fā)展水平和狀況。

二、“城市總體安全韌性”概念形成與理論基礎(chǔ)

城市治理是推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市安全是城市治理體系的重要組成，越來越多的學(xué)者將韌性理論引入城市安全領(lǐng)域，探究城市安全韌性相關(guān)問題。

(一)韌性

“韌性(resilience)”一詞最早來源于拉丁文(resilio)，譯為彈性、抗逆力，本身的含義是“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。韌性理論最早應(yīng)用于物理科學(xué)領(lǐng)域，之后加拿大生物學(xué)家Holling將韌性理念應(yīng)用到生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域[8]，現(xiàn)已逐漸引入社會和城市的研究范疇之中。隨著現(xiàn)代城市的人口及空間不斷擴(kuò)張，城市運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜和龐大，面臨著越來越多的新風(fēng)險(xiǎn)、新問題和新挑戰(zhàn)。在城市管理領(lǐng)域，“城市安全韌性”和“安全韌性城市”的研究受到了越來越多的關(guān)注。

(二)韌性城市

按照國際組織“倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會”的定義，“韌性城市”是指能憑借自身能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并通過合理調(diào)配資源從災(zāi)害中快速恢復(fù)的城市[9]。Godschalk從城市防災(zāi)減災(zāi)的角度將“韌性城市”定義為由物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)構(gòu)成的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)其冗余性、多樣性、高效性、自主性、堅(jiān)強(qiáng)性、相互依存性、適應(yīng)性和協(xié)作性等特征[10]。韌性城市是平安城市的升級加強(qiáng)版，是城市公共安全治理現(xiàn)代化的新選擇[11]，已被認(rèn)為是當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會背景下城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向和嶄新范式[12]。

(三)“城市安全韌性”與“安全韌性城市”

1.城市安全韌性。 根據(jù)研究領(lǐng)域和研究重點(diǎn)的不同，關(guān)于城市安全韌性的概念有著不同定義。Meerow等人指出，安全韌性指的是一個(gè)城市系統(tǒng)及其組成部分跨時(shí)空尺度組成的社會生態(tài)和社會技術(shù)網(wǎng)絡(luò)在面對干擾時(shí)，維持或迅速恢復(fù)期望功能以及快速轉(zhuǎn)型的能力[13]。Bruneau等人指出，安全韌性是社會單位(如組織、社區(qū))控制和減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的影響，并以盡量減少社會混亂的方式開展恢復(fù)活動的能力，強(qiáng)調(diào)安全韌性是由穩(wěn)健性、冗余性、資源豐富性、快速性等四個(gè)屬性組成[14]。JabareenY認(rèn)為，城市安全韌性是指城市的經(jīng)濟(jì)、社會等系統(tǒng)應(yīng)對危險(xiǎn)時(shí)的整體能力，包括學(xué)習(xí)、提前準(zhǔn)備、規(guī)劃不確定性、抵御、吸收、適應(yīng)和從災(zāi)害影響中及時(shí)恢復(fù)的能力[15]。國內(nèi)研究者同樣關(guān)注安全韌性概念特征研究，仇保興基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，提出主體性、多樣性、自治性、冗余性、慢變量管理和標(biāo)識等安全韌性的六大要素[16]。黃弘等學(xué)者提出了安全韌性三角形模型，并指出城市安全韌性應(yīng)具備包括冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性等在內(nèi)的八大特征[17]。

學(xué)者們還基于不同視角對城市某個(gè)單一系統(tǒng)或城市整體的安全韌性進(jìn)行了探索。前者的研究涉及糧食和民生物資保障[18]、城市配電網(wǎng)建設(shè)[19]、能源安全[20]、交通[21]、通信保障[22]、公共衛(wèi)生安全[23]以及城市社區(qū)[24]等多個(gè)方面。在后者的研究中，有學(xué)者提出，要構(gòu)建社會、城市、社區(qū)的多層級智慧精準(zhǔn)公共安全防護(hù)體系，重視增強(qiáng)安全韌性[25]；還有的研究成果涉及對安全韌性的評價(jià)，提出基于經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)環(huán)境韌性等四個(gè)維度的城市安全韌性評估指標(biāo)體系[26]。

2.安全韌性城市。“城市安全韌性”與“安全韌性城市”是一對相互關(guān)聯(lián)的概念，其內(nèi)涵既有必然的內(nèi)在聯(lián)系又相互區(qū)別?！俺鞘邪踩g性”強(qiáng)調(diào)的是“韌性”本身，表示城市安全韌性水平；“安全韌性城市”則側(cè)重對特定類型城市的定義，類似于綠色城市、智慧城市等城市概念，其意義是指具有安全韌性特征的城市。黃弘等人將安全韌性城市定義為自身可以有效應(yīng)對來自內(nèi)外部的，針對其經(jīng)濟(jì)社會、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，能在遭受重大災(zāi)害后維持城市的基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)，進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的、可持續(xù)發(fā)展的城市[17]。倪鵬飛指出，安全韌性城市是指能夠化解和抵御外界的災(zāi)害沖擊，保持其主要特征和功能免受顯著影響，并能快速恢復(fù)的城市[27]。

(四)“城市總體安全韌性”：理論基礎(chǔ)和概念內(nèi)涵

黨的十八大以來，黨中央從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等五個(gè)方面作出了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局，面對國家安全形勢發(fā)展的新特點(diǎn)新趨勢，又提出了總體國家安全觀。本文從“五位一體”總體布局和總體國家安全觀出發(fā)，提出“城市總體安全韌性”的概念，用以描述和評價(jià)城市安全韌性水平。

1.城市總體安全韌性的理論支持。維護(hù)國家安全是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，需要將國家安全置于中國特色社會主義事業(yè)全局中把握。中國特色社會主義事業(yè)總體布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”，城市安全作為國家安全的重要組成部分，其內(nèi)在邏輯必然要求城市安全建設(shè)緊緊圍繞“五位一體”總體布局推進(jìn)，全面統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全，保障城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等全領(lǐng)域的安全，推進(jìn)城市安全治理體系和能力現(xiàn)代化。這深刻闡明了堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)，詮釋了國家安全、城市安全之間的內(nèi)在關(guān)系，有助于我們從馬克思主義理論的高度、從“五位一體”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的視角把握城市總體安全韌性這一新概念。

面對國家安全發(fā)展的新形勢，2014年，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出總體國家安全觀，系統(tǒng)提出集“11種安全”于一體的國家安全體系[28]。此后，總體國家安全觀在長期的實(shí)踐和形勢變化中得到不斷發(fā)展。它是一種發(fā)展、辯證、包容的安全觀，注重把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全穩(wěn)定、外部安全與內(nèi)部安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，自身安全與共同安全、安全體制機(jī)制與安全意識能力等聯(lián)系起來，統(tǒng)籌局部與全局、一般與重點(diǎn)，動態(tài)把握、協(xié)調(diào)應(yīng)對各種復(fù)雜局面。總體國家安全觀的提出，有助于更加深入地認(rèn)識各種安全問題，其涉及領(lǐng)域更全、內(nèi)容更廣、意義更大。在實(shí)踐中，將總體國家安全觀引入城市安全研究中，符合其堅(jiān)持統(tǒng)籌各領(lǐng)域安全、堅(jiān)持推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求。城市安全發(fā)展立足總體國家安全觀，構(gòu)建以城市總體安全為基礎(chǔ)的發(fā)展體系，這是支撐“城市總體安全韌性”概念的重要理論基礎(chǔ)。

馬克思指出：“任何機(jī)體的有差別的方面，都處于由機(jī)體的本性所產(chǎn)生的必然的聯(lián)系之中?！盵29]人類城市作為一個(gè)有機(jī)整體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的各部分、各要素之間，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等在內(nèi)的各領(lǐng)域之間既相對獨(dú)立，又相互依存、作用和影響。因此，對于城市安全而言，安全不可能是單方面的、部分領(lǐng)域的安全，而是城市有機(jī)體在各領(lǐng)域全方位的總體安全發(fā)展。

2.城市總體安全韌性的內(nèi)在邏輯。基于理論支持，可以從兩個(gè)方面理解城市總體安全韌性內(nèi)在邏輯的內(nèi)涵：一是從影響城市總體安全韌性各要素之間所存在的邏輯關(guān)聯(lián)進(jìn)行理解；二是城市總體安全韌性作為城市安全的衍生概念，從經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等方面理解其內(nèi)涵、搭建其理論分析框架。這是因?yàn)椋?/p>

第一，城市經(jīng)濟(jì)安全韌性、政治安全韌性、文化安全韌性、社會安全韌性、生態(tài)安全韌性等要素統(tǒng)一于城市總體安全韌性，存在必然的邏輯遵循?；谖覈?dāng)前城市風(fēng)險(xiǎn)社會的發(fā)展形勢，城市總體安全韌性應(yīng)堅(jiān)持“五位一體”總體布局的指導(dǎo)思路，將總體安全韌性依據(jù)上述五個(gè)領(lǐng)域劃分為五大安全韌性。

一方面，城市五大安全韌性與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是相生相克的矛盾體，各類風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)會直接或間接地對城市五大領(lǐng)域產(chǎn)生影響，而“五大領(lǐng)域”出現(xiàn)問題也會誘發(fā)城市各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。例如，城市自然災(zāi)害事件發(fā)生及其次生災(zāi)害的背后，往往與城市生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的問題有一定關(guān)聯(lián)；再如，城市生產(chǎn)事故、食品安全問題的產(chǎn)生，往往與城市經(jīng)濟(jì)、制度、文化領(lǐng)域的問題不無關(guān)系。簡而言之，城市各領(lǐng)域安全問題通過各類風(fēng)險(xiǎn)形式表現(xiàn)出來，而城市各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生背后的根源在于城市安全韌性水平偏低。另一方面，城市總體安全韌性的要素之間相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)共生，共同構(gòu)成總體安全韌性。城市的總體安全發(fā)展依賴于物質(zhì)發(fā)展、規(guī)章制度、文化教化、社會支持和生態(tài)保障，對于城市總體安全韌性而言，城市經(jīng)濟(jì)安全韌性是物質(zhì)基礎(chǔ)，政治安全韌性是根本保證，文化安全韌性是精神寄托，社會安全韌性是重要支點(diǎn)，生態(tài)安全韌性是環(huán)境保障。城市總體安全韌性各要素之間既相對獨(dú)立又密不可分，任何一方功能或作用的缺失都會對整體造成影響，削弱總體安全韌性。同時(shí)，某一要素的提升則能夠?yàn)槠渌氐脑鰪?qiáng)創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)整體發(fā)展，提升總體安全韌性。

第二，新時(shí)代中國特色社會主義事業(yè)總體布局是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”全面推進(jìn)。“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化道路，能夠?qū)崿F(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好以人民群眾為中心的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等整體性權(quán)益，這是建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的根本所在[30]。對于關(guān)乎人民群眾生命健康和城市未來發(fā)展前途命運(yùn)的安全領(lǐng)域而言，這五個(gè)方面的安全韌性愈高，城市的總體安全韌性就愈高。

第三，城市安全的“五位一體”發(fā)展布局可以構(gòu)建城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明領(lǐng)域的安全屏障。2015年召開的中央城市工作會議提出，“城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域”[31]。這充分表明，城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域承擔(dān)著重要作用，而安全則是城市各領(lǐng)域發(fā)展的底線，必須建立起能夠支撐城市各領(lǐng)域安全的保障體系。

第四，“五位一體”總體布局正逐步從城市發(fā)展的宏觀層面聚焦至區(qū)域乃至微觀層面。堅(jiān)持“五位一體”的全面發(fā)展，可以保證社會有機(jī)體內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的整體推進(jìn)，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明共同發(fā)展才是真正的社會進(jìn)步[32]。換言之，城市作為眾多社會有機(jī)體中的一個(gè)，其在安全韌性領(lǐng)域“五位一體”共同發(fā)展中具有重要意義。有學(xué)者已將“五位一體”總體布局引入城市治理，比如，主張從“五位一體”總布局的五個(gè)方面來推進(jìn)智慧生態(tài)城市建設(shè)[34]。因此，將“五位一體”總體布局的思想融入城市安全和韌性治理研究，構(gòu)建城市總體安全韌性的分析框架，不僅具有理論說服力，還有更重要的實(shí)踐意義。

3.城市總體安全韌性的概念。綜上，本文認(rèn)為，“城市總體安全韌性”是用來綜合描述城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等五大領(lǐng)域綜合抵御包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等在內(nèi)的多種類型風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力。它是反映城市總體安全狀況的一個(gè)參數(shù)，其數(shù)值越大，表示城市總體安全狀況越好；反之，數(shù)值越小，則城市總體安全狀況越差。城市總體安全韌性概念的提出和運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)契合“五位一體”總體布局思路及總體國家安全觀要求，確保在涵蓋城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等五個(gè)領(lǐng)域相關(guān)要素基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，從而較好地描述和反映城市總體安全情況。城市總體安全韌性概念的提出是適應(yīng)現(xiàn)代城市面臨高風(fēng)險(xiǎn)特征的迫切需要，研究城市總體安全韌性的概念、評價(jià)體系及提升路徑，有助于提高城市總體安全水平，防范和化解城市重大災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，保障城市社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三、城市總體安全韌性的分析框架

根據(jù)前文對城市總體安全韌性概念形成以及理論脈絡(luò)的梳理，本文從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等五個(gè)方面分析城市總體安全韌性。

(一)城市經(jīng)濟(jì)安全韌性

城市經(jīng)濟(jì)安全韌性是城市總體安全韌性的物質(zhì)基礎(chǔ)。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和動力源泉，有助于提高城市抵御和化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)的安全韌性。

1.城市經(jīng)濟(jì)活力直接影響城市經(jīng)濟(jì)安全。經(jīng)濟(jì)缺少活力是城市發(fā)展面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)[34]，會嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。例如，對人口、資本以及產(chǎn)業(yè)的吸引力降低，科技創(chuàng)新力度不足，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難等，這些問題都會降低城市經(jīng)濟(jì)體抵御防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而削弱城市經(jīng)濟(jì)安全韌性。

2.政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降低城市經(jīng)濟(jì)安全韌性。地方政府財(cái)政收支是調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)的重要手段，城市財(cái)政存在風(fēng)險(xiǎn)隱患會造成財(cái)政收入減少和財(cái)政支出增加，加重地方政府面臨的財(cái)政壓力。債務(wù)積累及突發(fā)性的公共危機(jī)(如公共衛(wèi)生事件、城市暴雨洪澇、臺風(fēng)等)也會對地方財(cái)政造成沖擊，并可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，具有一定的負(fù)面效應(yīng)[35]，影響社會資源的儲備和供給能力，削弱城市的抗沖擊和承受能力。

3.各類突發(fā)公共事件沖擊城市經(jīng)濟(jì)安全。城市除了容易遭受突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊以外，還時(shí)常發(fā)生其他突發(fā)事件，例如，2021年“7·12”蘇州酒店倒塌事故[36]、2020年“3·7”泉州欣佳酒店坍塌事故[37]、2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故[38]，這些突發(fā)公共事件不僅造成嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，還會引發(fā)群眾焦慮和社會動蕩等問題，給城市社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響，降低城市經(jīng)濟(jì)安全韌性。

增強(qiáng)總體安全韌性是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，既是增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)韌性的內(nèi)在要求，也是一種雙向促進(jìn)和提升的過程。一方面，城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為增強(qiáng)安全韌性提供物質(zhì)韌性基礎(chǔ)；另一方面，加強(qiáng)城市安全韌性能夠推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，夯實(shí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。

(二)城市政治安全韌性

城市政治安全韌性是城市總體安全韌性的根本保證。政治安全直接決定和影響經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各領(lǐng)域安全，是統(tǒng)領(lǐng)城市各領(lǐng)域安全和化解危機(jī)的核心能力。對城市而言，政治安全韌性的研究主要聚焦于城市的制度安全韌性，即城市本身遵守和制定的各種制度的安全韌性。在這里，制度主要指城市制定和執(zhí)行的公共政策、地方性法規(guī)以及對國家法律法規(guī)政策的理解與執(zhí)行。制度是城市最根本的保障，面對經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)展的不確定性以及制度自身發(fā)展變遷的復(fù)雜性，政府的制度設(shè)計(jì)與安排應(yīng)當(dāng)在總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，確保有足夠的安全韌性以抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。具有一定安全韌性的城市制度才能適應(yīng)城市發(fā)展和實(shí)踐需要，更好地應(yīng)對城市在發(fā)展中面臨的各種問題。

要保證城市的制度安排有利于增加城市總體安全韌性，還要做到以下兩個(gè)方面：

1.城市制度剛?cè)岵?jì)，以求穩(wěn)定性與靈活性的動態(tài)平衡。城市制度應(yīng)有效結(jié)合剛性與韌性，既不能朝令夕改，又不能一成不變，應(yīng)保持政策的相對穩(wěn)定性與持續(xù)性。如果變動過于頻繁，勢必會損害政府公信力，降低群眾的獲得感、幸福感、安全感，但由于社會需求隨著城市發(fā)展而發(fā)生變化，城市的規(guī)劃、政策、法規(guī)等制度安排也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會的發(fā)展節(jié)奏適時(shí)調(diào)整，以便維持城市制度領(lǐng)域的穩(wěn)定性與靈活性的平衡，從而保障城市各系統(tǒng)的運(yùn)行安全。

2.構(gòu)建城市總體安全韌性的系統(tǒng)性制度保障。城市的制度政策體系既要有系統(tǒng)性，做到全面覆蓋，又不能在制度之間產(chǎn)生技術(shù)性沖突，即“政策打架”。目前，安全韌性城市建設(shè)的制度體系還未形成，從國家層面來看，韌性城市建設(shè)是2020年才首次出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》之中。從地方層面來看，各地對于韌性城市建設(shè)的進(jìn)展不一，有些中小城市甚至還沒有開展相關(guān)工作。要增強(qiáng)城市在應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的抵御力，需要利用我國的制度優(yōu)勢迅速規(guī)劃、調(diào)動、運(yùn)行城市各子系統(tǒng)，有效化解危機(jī)，維護(hù)城市總體安全，促進(jìn)城市安全韌性提升。

(三)城市文化安全韌性

城市文化安全韌性是城市總體安全韌性的精神寄托，表現(xiàn)為維護(hù)自身城市文化主權(quán)、文化利益以及提高城市各主體安全意識的能力。處于安全狀態(tài)的城市文化能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的軟實(shí)力，這種軟實(shí)力又能夠進(jìn)一步保障城市安全。城市文化安全韌性具體體現(xiàn)在擁有極強(qiáng)的文化自信、文化的包容性以及城市安全的文化意識，較強(qiáng)的文化安全韌性能夠從思想理念、教育教化、社會氛圍等方面深層次地幫助城市總體安全韌性提升。本文中的城市文化安全具有兩層含義：一是城市文化的安全。城市文化的安全主要強(qiáng)調(diào)城市要樹立文化自信自強(qiáng)，同時(shí)能夠兼容并蓄，避免一味地進(jìn)行文化模仿和文化依附，通過增強(qiáng)城市文化安全韌性來推動城市建設(shè)發(fā)展理念和方式的更新。二是城市安全的文化。城市安全的文化是城市文化和安全文化的延伸，主要強(qiáng)調(diào)在城市中營造安全文化氛圍，提高城市各主體的風(fēng)險(xiǎn)憂患意識，增強(qiáng)其防災(zāi)應(yīng)急和自救互救能力。我國城市文化安全發(fā)展依然面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，城市文化安全韌性亟須提升。

1.較強(qiáng)的文化軟實(shí)力能夠?yàn)槌鞘邪踩l(fā)展鋪墊深厚底蘊(yùn)。城市文化安全是國家文化安全的重要組成部分，在推進(jìn)城市安全和可持續(xù)發(fā)展的過程中，文化建設(shè)起到十分重要的作用。在高速的城市化進(jìn)程中，一些城市建設(shè)范式雷同化、城市面貌同質(zhì)化，體現(xiàn)在城市景區(qū)景觀的趨同性。城市風(fēng)格、城市品質(zhì)迷失在文化模仿之中，未能體現(xiàn)城市的本地文化特色[39]，難以激發(fā)群眾對于城市的認(rèn)同感與歸屬感，降低了城市抵抗風(fēng)險(xiǎn)的凝聚力。

2.較強(qiáng)的安全風(fēng)險(xiǎn)憂患意識可以增加城市安全性。城市中頻繁發(fā)生各類造成人員財(cái)產(chǎn)損失的重大公共安全事故，其重要原因就在于城市各主體安全憂患意識和安全知識教育的缺失。安全問題始終涉及人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，影響人民的安全感。要增強(qiáng)城市各主體的憂患意識，堅(jiān)持底線思維、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，建設(shè)高質(zhì)量的城市安全防護(hù)體系，以便隨時(shí)應(yīng)對更加復(fù)雜困難的局面。

(四)城市社會安全韌性

城市社會安全韌性是城市總體安全韌性的重要支點(diǎn)。提高城市社會安全韌性對于緩解社會矛盾、增強(qiáng)各主體及其內(nèi)部之間的協(xié)同和應(yīng)急能力以及構(gòu)建城市“安全韌性網(wǎng)”等都具有積極意義。社會安全韌性可以看作社會系統(tǒng)在遭遇破壞性沖擊和擾動時(shí)，依靠社會結(jié)構(gòu)力量調(diào)節(jié)、適應(yīng)、恢復(fù)的能力。提升城市社會安全韌性，就要注重城市中多元主體的協(xié)作能力，編織起社會的“安全韌性網(wǎng)”，倡導(dǎo)共建共治共享的安全治理理念。

1.要防止突發(fā)社會事件對城市安全的影響。社會安全事件不僅會嚴(yán)重傷害人的身心健康，還會擾亂社會公共秩序，影響城市的社會穩(wěn)定和居民的安全感。

2.加強(qiáng)城市中各主體之間以及主體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。由于市場主體和社會組織在參與城市治理的過程中受到嚴(yán)格控制和管理，難以融入城市安全治理系統(tǒng)，加之部分城市居民參與城市管理的意愿不強(qiáng)，很難形成全民共治的局面，城市中普遍存在政府與市場、社會之間的協(xié)調(diào)失衡[40]。另外，政府各部門之間的協(xié)調(diào)分工機(jī)制也有待完善。在應(yīng)對城市各種安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，各職能部門之間還存在職責(zé)分工不明、各自為政的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的政府行政管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制在效率、力度等方面遇到許多瓶頸性問題[41]，不利于集中力量應(yīng)對城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難。

3.織牢社會“安全韌性網(wǎng)”。面對城市安全風(fēng)險(xiǎn)，必須完善包括社會保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的城市安全保障體系，構(gòu)建起社會韌性兜底機(jī)制。加強(qiáng)對促進(jìn)社會公平的投資，避免城市弱勢群體在風(fēng)險(xiǎn)壓力下陷入更大的不利處境，激化社會矛盾，影響社會公平。

(五)城市生態(tài)環(huán)境安全韌性

城市生態(tài)環(huán)境安全韌性是城市總體安全韌性的環(huán)境保障，表現(xiàn)為城市生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)能力、自凈能力以及抵御自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力。增強(qiáng)生態(tài)韌性能夠優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，提高城市可持續(xù)發(fā)展的韌性。城市生態(tài)環(huán)境安全最終服務(wù)于人類社會，要協(xié)調(diào)保障“自然—經(jīng)濟(jì)—社會”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的長期良性運(yùn)轉(zhuǎn)，助力于實(shí)現(xiàn)人類安全[42]。

1.過去的資源密集型產(chǎn)業(yè)以及粗獷式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式給城市造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染，如空氣、水源和土壤污染等，嚴(yán)重威脅著城市居民的生命健康安全，當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須從根源上解決生態(tài)環(huán)境問題。

2.現(xiàn)代城市用地的無序擴(kuò)張嚴(yán)重?cái)D占了林地、草地、濕地等生態(tài)用地，影響和損害自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，加劇城市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。近年來，城市內(nèi)澇、地陷、坍塌災(zāi)害屢見不鮮，生態(tài)環(huán)境安全面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國全年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人因?yàn)?zāi)死亡失蹤，589.1萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，自然災(zāi)害的類型以洪澇、地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)雹、臺風(fēng)災(zāi)害為主[43]。

3.國內(nèi)城市對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重視程度還有待提升，各種規(guī)劃與政策實(shí)施會對城市景觀格局、土地利用等生態(tài)安全產(chǎn)生影響[44]。這不僅需要政府方面的有效作為，綜合考慮規(guī)劃政策對經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的影響，提高決策科學(xué)性，還需要企業(yè)、社會組織和居民的通力協(xié)作，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與城市共同發(fā)展。

恢復(fù)力和可持續(xù)性是安全韌性的重要屬性，生態(tài)安全韌性水平的高低會影響城市生態(tài)修復(fù)能力、自凈能力以及抵御自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力，對城市的安全穩(wěn)定發(fā)揮作用。依托強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，可以為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)提供良好的物質(zhì)保障，提高生態(tài)修復(fù)能力和自凈能力，為城市居民提供良好的安全生態(tài)空間。

四、城市總體安全韌性的提升路徑

城市總體安全韌性是對城市總體安全水平的衡量，提升城市總體安全韌性就是提升城市總體安全水平。

(一)增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)安全韌性

增強(qiáng)城市安全韌性需要物質(zhì)基礎(chǔ)的支持，提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全韌性是提升城市總體安全韌性的基礎(chǔ)性要求。

1.提升城市核心競爭力。創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型能力既是城市經(jīng)濟(jì)安全韌性的重要特征，也是一座城市未來發(fā)展的核心競爭力。數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要力量，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。當(dāng)前，城市要把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，重視發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是老工業(yè)基地城市、資源型城市等必須高度重視創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極響應(yīng)數(shù)字中國和國家人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，為提升城市在新一輪發(fā)展中的核心競爭力儲備動能。

2.增強(qiáng)城市財(cái)政金融穩(wěn)定性。地方政府要加強(qiáng)對財(cái)政債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，充分關(guān)注和評估城市所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，通過科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)分配來緩解財(cái)政收支的矛盾、遏制不必要的投資、避免“面子工程”等導(dǎo)致的政府財(cái)政資源消耗，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃到建設(shè)的良性循環(huán)。要增強(qiáng)系統(tǒng)觀念，遵循法制化和市場化原則，提高城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，提升數(shù)智化監(jiān)管水平，一體推進(jìn)城市防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè)，確保城市安全發(fā)展大局。

(二)增強(qiáng)城市制度安全韌性

科學(xué)的制度體系不僅有助于城市規(guī)劃藍(lán)圖的制定、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還能保證穩(wěn)定安全的發(fā)展環(huán)境。

1.構(gòu)建有助于城市總體韌性發(fā)展的制度體系。當(dāng)前，一些城市僅在規(guī)劃中提及構(gòu)建韌性城市的目標(biāo)任務(wù)，這意味著韌性城市建設(shè)尚且停留在指導(dǎo)性政策的層面，還未上升到法律法規(guī)的層面。為了有效提升制度安全韌性，應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：第一，城市制度規(guī)范要融合韌性發(fā)展的理念，政府在制定城市規(guī)劃、政策時(shí)應(yīng)考慮到調(diào)適性、動態(tài)性和延續(xù)性，以助于提高制度的安全性、穩(wěn)定性和適應(yīng)性。第二，要在原有的城市防災(zāi)、應(yīng)急管理法律條文的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起符合城市總體安全韌性需求的系統(tǒng)性制度體系。完善城市預(yù)警、應(yīng)急、災(zāi)后建設(shè)等方面的法律法規(guī)體系，對各主體職能職責(zé)、儲備和管理應(yīng)急物資、調(diào)動和分配各方資源、災(zāi)后重建等作出具體規(guī)定。第三，制定專門的安全韌性城市建設(shè)地方性法規(guī)，為提升城市總體安全韌性提供法制保障。第四，從國家層面推動安全韌性城市建設(shè)納入立法范圍。

2.制定融合安全韌性理念的城市規(guī)劃體系。城市管理者要認(rèn)識到安全韌性在城市安全系統(tǒng)中的重要作用，在城市新的發(fā)展規(guī)劃制定和原有城市規(guī)劃的執(zhí)行中轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，將安全韌性理念的核心內(nèi)涵、建設(shè)任務(wù)、指標(biāo)體系等融入城市建設(shè)規(guī)劃、防災(zāi)規(guī)劃、安全應(yīng)急等各項(xiàng)規(guī)劃中，構(gòu)建全面系統(tǒng)的城市總體安全韌性規(guī)劃體系，為創(chuàng)新城市治理方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)安全發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督檢查制度。要建立起全周期、全方位的監(jiān)督檢查制度，提高監(jiān)督管理的數(shù)字化智能化水平。一是對“客體”的監(jiān)督，即對城市安全保障工程項(xiàng)目建設(shè)的“前期—中期—后期”全周期進(jìn)行監(jiān)督，對項(xiàng)目從立項(xiàng)到建成的全過程進(jìn)行全面監(jiān)督評價(jià)，避免出現(xiàn)無效建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。對安全建設(shè)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，特別是在城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難發(fā)生時(shí)無法發(fā)揮應(yīng)有作用的項(xiàng)目，必須依法追究、嚴(yán)肅處理。二是對“主體”的監(jiān)督，即在城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難的“預(yù)警—救災(zāi)與應(yīng)急—恢復(fù)”整個(gè)過程中，對相關(guān)部門及工作人員的監(jiān)督。要建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合機(jī)制，相關(guān)部門內(nèi)部要建立有效的自查機(jī)制，公正有效地對相關(guān)部門和人員進(jìn)行監(jiān)察。此外，還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)全民監(jiān)察的意識，建立并完善群眾監(jiān)督舉報(bào)渠道，對于群眾反映的玩忽職守、形式主義和官僚主義等問題即時(shí)予以處理。

(三)增強(qiáng)城市文化安全韌性

安全韌性城市的建設(shè)離不開文化的引領(lǐng)，文化安全韌性是城市總體安全韌性的戰(zhàn)略支撐之一。文化安全韌性不僅要樹立高度的城市文化自信，還要強(qiáng)化城市安全韌性文化觀念。

1.樹立高度的城市文化自立、文化自覺和文化自信。要把城市文化安全維護(hù)納入城市安全韌性發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃之中，通過政策引領(lǐng)城市特色文化發(fā)展，增強(qiáng)城市文化自立、自覺和自信。加強(qiáng)對于城市風(fēng)格、城市氣派、城市特色的探索與發(fā)展，形成獨(dú)具特色的城市發(fā)展模式。要推動城市治理和建設(shè)理念的創(chuàng)新，將城市特色融入城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市建設(shè)、城市精神口號設(shè)計(jì)等各個(gè)領(lǐng)域之中，不斷增強(qiáng)城市文化競爭力，提高城市發(fā)展的不可復(fù)制性和不可替代性。

2.全方位營造安全氛圍，提升各主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識和自救能力。政府相關(guān)部門要做好教育和宣傳工作，針對城市實(shí)際情況進(jìn)行輿論宣傳，注重全方位貫穿和深層次融入?？删幹品里L(fēng)險(xiǎn)宣傳手冊并向市民發(fā)放，在條件允許的情況下向民眾發(fā)放基本自救物資，利用大眾傳媒等各種手段在全社會營造團(tuán)結(jié)共防風(fēng)險(xiǎn)的氛圍。要利用好社區(qū)平臺，依靠基層自治，將上級防災(zāi)抗災(zāi)的指示精神落實(shí)到社區(qū)每戶每人，定期開展形式多樣的社區(qū)安全教育，提高社區(qū)居民的災(zāi)害防御和自救能力。要發(fā)揮好企事業(yè)單位和學(xué)校的作用，組織員工、學(xué)生等學(xué)習(xí)防災(zāi)救災(zāi)知識，開展安全知識培訓(xùn)、比賽等，提高其風(fēng)險(xiǎn)防范意識和能力。

(四)增強(qiáng)城市社會安全韌性

城市包容性和協(xié)同治理是社會安全韌性的基石，主體之間所組成的社會連接、網(wǎng)絡(luò)和整合，能夠提升城市凝聚力和向心力，形成多級聯(lián)動的機(jī)制。應(yīng)發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的作用，創(chuàng)造共建共治共享的城市治理格局，構(gòu)建起城市“安全鏈”，增強(qiáng)社會安全韌性。

1.構(gòu)建更加包容、多元的城市社會。市場化的發(fā)展不僅給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了深刻變化，也極大地改變了社會狀態(tài)。城市包容性增長是以協(xié)調(diào)發(fā)展和共同發(fā)展為核心，在全社會范圍內(nèi)共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，逐步消除社會歧視和社會排斥，改善社會不平等狀況等。這就要求城市要以積極的社會政策為依托，以社會保障體系為兜底，加大對民生保障的支出，建立和完善政府儲備基本生活物資、防災(zāi)物資的長效機(jī)制，系統(tǒng)預(yù)防各類突發(fā)性重大社會事件。

2.建立多元主體合作協(xié)商機(jī)制。以政府為主導(dǎo)，搭建起包含社會組織、市場主體及居民在內(nèi)的多元主體合作協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)各主體之間的交流與協(xié)作?？沙闪⒊鞘邪踩菐旌蛯＜抑悄覉F(tuán)，由相關(guān)部門定期發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息提示，向居民發(fā)放避險(xiǎn)指南并提前投放應(yīng)急物資。市場主體和社會組織應(yīng)配合政府相關(guān)部門做好安全工作，主動收集各種風(fēng)險(xiǎn)信息，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急技術(shù)和能力。企業(yè)要提高科學(xué)管理水平，嚴(yán)格對員工進(jìn)行安全生產(chǎn)知識和技能培訓(xùn)，普及各類風(fēng)險(xiǎn)防范知識。學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)W生傳授安全風(fēng)險(xiǎn)知識和逃生技能，培養(yǎng)學(xué)生的自我保護(hù)意識。另外，還應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)的功能作用。社區(qū)承擔(dān)著城市管理者與居民之間溝通協(xié)商的橋梁樞紐，可利用各種信息化智能化技術(shù)手段將防災(zāi)、避險(xiǎn)信息盡快傳遞到居民手中，廣泛調(diào)動全體居民參與防災(zāi)、抗災(zāi)工作，共同應(yīng)對城市安全風(fēng)險(xiǎn)。

(五)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境安全韌性

良好的生態(tài)環(huán)境是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是人民安居樂業(yè)的基本條件，同時(shí)也能降低城市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。生態(tài)安全韌性是城市總體安全韌性的一個(gè)重要方面，生態(tài)安全韌性的提升能夠減少城市自然災(zāi)害的發(fā)生，提升城市應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)的韌性能力。城市在推進(jìn)生態(tài)安全韌性建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和立法工作，推進(jìn)城市生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)。加大對城市工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管力度，嚴(yán)懲企業(yè)非法排污，淘汰高耗能高污染企業(yè)。鼓勵(lì)新能源的開發(fā)和使用，推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極提倡綠色生活方式。城市生態(tài)環(huán)境安全與人民群眾的生命健康息息相關(guān)，綠色、宜居的城市自然環(huán)境能夠提高人民群眾的生活品質(zhì)，有助于打造具有安全韌性的生態(tài)綠色城市。

五、結(jié)語

本文從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等五個(gè)方面構(gòu)建了城市總體安全韌性的概念框架，進(jìn)而從這五個(gè)方面分析了增強(qiáng)城市總體安全韌性的必要性及重要性。城市總體安全韌性的提出是適應(yīng)現(xiàn)代社會高風(fēng)險(xiǎn)特征的迫切需要，是新形勢下適應(yīng)總體國家安全觀的要求，為緩解城市所面臨的復(fù)雜嚴(yán)峻安全形勢提供幫助，有助于彌補(bǔ)城市在發(fā)展運(yùn)行中暴露出的短板和不足，防范化解城市重大災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的全面可持續(xù)發(fā)展。