農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展研究
——基于巴東縣的實踐數(shù)據(jù)

趙瑞琦

(長江大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北荊州 434023)

土地“活”，則農(nóng)業(yè)興。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對于盤活農(nóng)村土地資源，破解農(nóng)戶融資難，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營效果顯著[1]。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個關(guān)乎民生的課題，發(fā)展好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對提升政府公信力、提高農(nóng)民收益有著至關(guān)重大的意義，是鄉(xiāng)村振興的壓艙石[2]。關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究，成果較多，主要集中在3個方面：一是關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀的研究，大多數(shù)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求意愿強烈，且意愿與收入水平之間不存在因果關(guān)系[3]，農(nóng)村土地抵押貸款的主要受經(jīng)營者年齡、土地面積、資金需求狀況、學(xué)歷、政策了解狀況等有關(guān)[4]，目前抵押物的價值評估機制有待完善，缺乏專業(yè)人才和評估標準[5]。二是關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險的研究，從法律的角度看農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨的抵押風(fēng)險、評估風(fēng)險和操作風(fēng)險[6]；從金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下看存在抵押申請流程復(fù)雜、重復(fù)抵押率高、業(yè)務(wù)的可持續(xù)性不強等問題[7]。三是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的研究，分別有4種主要模式：①武進模式——土地經(jīng)營權(quán)直接抵押；②平羅模式——存地證直接抵押；③同心模式——合作社反擔保；④江津模式——擔保公司反擔保[8]。近年來，湖北省巴東縣為加速盤活現(xiàn)有農(nóng)村土地要素、解決農(nóng)村偏遠地區(qū)融資困難，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對創(chuàng)新農(nóng)村土地制度、改革農(nóng)村金融體系、拓寬農(nóng)村市場主體融資渠道起到了巨大的推動作用。

1 巴東縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀

1.1 土地資源豐富，抵押貸款需求增加巴東縣坐落于湖北的西部，常使用耕地面積約6.064 hm2，地理形狀呈南北狹長，屬于亞熱帶季風(fēng)區(qū)，四季變化明顯，水、光、熱分布垂直差異明顯。海拔最高3 000 m，最高相對高差有2 938 m，擁有不同類型的山地型小氣候。土地類型多種，適應(yīng)不同類型的植物生長，縣內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)支柱是農(nóng)業(yè)，主要群體是農(nóng)民，以種植玉米、土豆、柑橘、茶葉、煙葉、貝母、木瓜等為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多數(shù)呈規(guī)模化，利用土地經(jīng)營權(quán)進行抵押獲取流動資金的需求逐漸增大[9]。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度不斷完善近些年來，巴東縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式不斷完善，從開始雛形的初現(xiàn)到指導(dǎo)意見的討論，最后形成制度性的文件。制度形成前期，主要是與巴東農(nóng)村商業(yè)銀行、恩施村鎮(zhèn)銀行巴東支行合作，在對縣內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的土地摸底統(tǒng)計，高質(zhì)量高標準地完成農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，通過對農(nóng)戶、合作社、龍頭企業(yè)等需求者進行上門走訪、核實，結(jié)合其自身信用，銀行僅給予相對性的信用支持，額度較小，一般在10萬～30萬元。制度形成后，可以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押來獲得貸款額度，額度可超過200萬元。對于特別優(yōu)質(zhì)的需求者，可以通過土地經(jīng)營權(quán)+擔保的形式，得到相對額度更高的需求資金。

1.3 政府靠前對接，金融機構(gòu)主動服務(wù)巴東縣組織協(xié)調(diào)服務(wù)專班，出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作流程》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估辦法》,明確土地流轉(zhuǎn)抵押登記、解除抵押、抵押資產(chǎn)處理、風(fēng)險補償金等全流程的具體工作細則。明確在公平公正的基礎(chǔ)上，以縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局頒發(fā)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證為依據(jù)實施價值評估，農(nóng)戶和銀行自行協(xié)商選擇評估方式，主要有銀行自行評估、銀行和農(nóng)戶談判協(xié)商評估、銀行委托有資質(zhì)的第三方評估[10]?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣金融辦、各銀行機構(gòu)抽行業(yè)精英負責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作聯(lián)絡(luò)，由各銀行分片、分批選擇試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、試點企業(yè)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責(zé)指導(dǎo)規(guī)范開展土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)、流轉(zhuǎn)、抵押等具體工作[11]。

2 巴東縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題

2.1 融資機制不完善，專業(yè)性指導(dǎo)欠缺一是規(guī)范性文件出臺滯后。巴東縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)民靠土地吃飯，多數(shù)農(nóng)民手中均有肥沃的土地，由于沒有指導(dǎo)文件，很長一段時期，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進展一直處于滯后狀態(tài)，影響農(nóng)戶發(fā)展積極性。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。土地經(jīng)營權(quán)想要通過抵押的方式獲取資金，必然要涉及縣鄉(xiāng)村的相關(guān)單位部門，主要有縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，縣金融辦、金融機構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、村民委員會，單位部門間的主責(zé)業(yè)務(wù)不明確，聯(lián)動機制不健全，達成合作的銀行也只有縣農(nóng)商行、恩施村鎮(zhèn)銀行巴東支行兩家，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不能高質(zhì)高效完成。目前，巴東縣的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款仍然處于起始階段，在此之前均沒有出臺正式指導(dǎo)文件，專業(yè)指導(dǎo)人員有限，農(nóng)戶普遍不知道具體如何操作。雖然現(xiàn)有專班人員專責(zé)服務(wù)，但需求大，工作人員嚴重不足，專業(yè)性指導(dǎo)嚴重欠缺，挫傷農(nóng)民的發(fā)展意愿。

2.2 宣傳力度不夠精準，接受能力有限農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，往往通過傳統(tǒng)的親朋好友之間的借貸自籌資金。由于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式宣講不到位、不及時、不細致，導(dǎo)致農(nóng)戶普遍對新的獲貸模式了解不到、了解不徹底、了解不詳細，即使農(nóng)戶有貸款需求，因為不知道土地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款，而不能擴大生產(chǎn)，嚴重影響了農(nóng)戶的生產(chǎn)發(fā)展。巴東地處偏遠，群山環(huán)抱，區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶大都是“吃飯看天、生存靠地”，多數(shù)是在家里以種地、養(yǎng)殖為主，沒有受過高等教育，多年以來一直自給自足，也比較容易滿足，存在很多的農(nóng)戶都沒有和銀行發(fā)生借貸行為，只是單純地往銀行存錢，覺得貸款有壓力，不愿意接受通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式來擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[12]。巴東縣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要是玉米、柑橘、茶葉、煙葉，農(nóng)戶大都以此為生。然而在經(jīng)濟飛躍發(fā)展的快車軌道上，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)已經(jīng)顯得滯后，農(nóng)戶普遍沒有其他發(fā)展意愿，滿足于現(xiàn)在的生活水平，不愿意通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款來擴大生產(chǎn)，增加收入，提高生活質(zhì)量。

2.3 不確定風(fēng)險較大，資金監(jiān)管缺位由于巴東縣主要的產(chǎn)業(yè)均是農(nóng)業(yè)，所以縣內(nèi)多是以農(nóng)民為主，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在一定的風(fēng)險，主要是自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險，尤其是常態(tài)化疫情防控時期，農(nóng)戶往往是保守的心態(tài)，更加愿意安于現(xiàn)狀，發(fā)展信心不夠，覺得用土地經(jīng)營權(quán)抵押的貸款來擴大規(guī)模風(fēng)險比較大。作為整個環(huán)節(jié)的“最后一關(guān)”，也是最核心的部分，就是資金的使用情況，因為資金監(jiān)管有缺位，農(nóng)戶不能充分利用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是挪為他用，這就是本末倒置了，反而給農(nóng)戶增加了還款的負擔，影響農(nóng)戶的信用。

2.4 流轉(zhuǎn)土地意愿不強，信息平臺缺失土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款中，一部分是農(nóng)戶承包地，他們通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款來發(fā)展生產(chǎn)。另外一部分是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)獲得他人的土地，進而通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款來發(fā)展生產(chǎn)，但是這一部分往往受限制。由于土地是農(nóng)民祖祖輩輩傳下來的“命根子”，都視若珍寶，有的物盡其用發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過土地抵押貸款來擴大農(nóng)業(yè)發(fā)展，有的則是不能夠充分利用。不能充分利用體現(xiàn)在兩方面，一方面是因為客觀上的原因，家里無勞動能力等；另一方面是主觀上的其他原因，也不愿意流轉(zhuǎn)給他人，導(dǎo)致資源浪費，影響土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展。雖然現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)性文件不斷完善，但是目前信息平臺依然薄弱，沒有專門的平臺、專門的人、專門的渠道服務(wù)，往往存在“買家找不到賣家，賣家找不到買家”的情況，往往是需求者自己登門詢問，或是道聽途說知道流轉(zhuǎn)信息。

3 巴東縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的對策建議

3.1 完善機制建設(shè)，加強專業(yè)性指導(dǎo)要深刻認識到土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重要性、緊迫性、時效性，在政府的引導(dǎo)下，嚴格明確縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣金融辦、金融機構(gòu)等部門的責(zé)任，建立責(zé)任清單，健全聯(lián)動機制。以市場導(dǎo)向為基礎(chǔ)，強化政策宣導(dǎo)，嚴格土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、貸款準入、貸款抵押和風(fēng)險處置，堅持不改變農(nóng)村經(jīng)營土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，充分保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件，激發(fā)農(nóng)戶的主動性，完善體制機制的建設(shè)。制度的制定靠人，具體的實施還是要靠人。服務(wù)專班要及時更新知識，跟緊上級的文件精神，不僅要加強自身的業(yè)務(wù)水平學(xué)習(xí)，也要做好、做細、做實土體經(jīng)營權(quán)抵押貸款的服務(wù)工作。政府部門要不斷培養(yǎng)專業(yè)性人才，加強對需求者的指導(dǎo)。同時，培養(yǎng)一批知識農(nóng)戶，也可由農(nóng)戶指導(dǎo)農(nóng)戶。

3.2 加強宣傳引導(dǎo)，破除傳統(tǒng)觀念縣、鄉(xiāng)、村3級人民政府、主管部門要廣泛運用線上的長江巴東網(wǎng)、巴東發(fā)布公眾號、小組微信群等強化政策宣傳。線下通過屋場院子會、小組會、發(fā)放政策明白卡、駐村工作隊走訪等形式無死角地覆蓋宣講。充分調(diào)動種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、合作社參與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性，高效高質(zhì)盤活土地資產(chǎn)。農(nóng)戶不能僅滿足于當下自給自足的生活，要向更美好的生活奮斗、努力。要清醒地區(qū)分錢存銀行保值、用貸款發(fā)展生產(chǎn)可以升值的不同，銀行既可以存錢也可以貸款，要充分利用銀行的貸款發(fā)展生產(chǎn)。認清銀行的屬性，接受土地經(jīng)營權(quán)貸款發(fā)展生產(chǎn)的可行性[13]。激發(fā)內(nèi)生動力，在鄉(xiāng)村振興的時代，農(nóng)戶已經(jīng)拔掉了貧困的根子、摘掉了貧困的帽子，要向往更好的日子。中國已經(jīng)全面脫貧，能吃飽穿暖已不是問題，農(nóng)戶應(yīng)該跟上時代的步伐，不應(yīng)僅滿足于當下的生活，要激發(fā)自身的內(nèi)在動力，擼起袖子加油干，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加更多的收入。

3.3 強化風(fēng)險防范，加強資金監(jiān)管一是引導(dǎo)申請農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的市場主體辦理與其經(jīng)營規(guī)模、風(fēng)險程度、貸款額度相匹配的農(nóng)業(yè)保險。發(fā)揮好農(nóng)業(yè)保險的保障功能，大力支持保險機構(gòu)全方位地開展各種政策保險，根據(jù)巴東縣的實際情況，開展具有地方特色優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)保險，讓現(xiàn)有的特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品提檔升級，覆蓋面更廣，合作的保險機構(gòu)要把服務(wù)放在第一位，高效率地完成理賠業(yè)務(wù)，在需要履行理賠的責(zé)任時，及時按照合同中的約定足額快速賠償。二是政府部門要培育一批農(nóng)業(yè)能人，邀請科研院所的專家加強對農(nóng)戶的專業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)，使其成為農(nóng)業(yè)大戶，讓一部分農(nóng)業(yè)大戶帶動另外一批人。三是政府要做好市場的宏觀調(diào)控和支持農(nóng)業(yè)工作，及時根據(jù)市場行情做好價格保護的穩(wěn)定調(diào)控工作。四是保持土地性質(zhì)不變、耕地紅線不破的底線，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償機制和抵押物處置機制，尤其是巴東縣弘毅融資擔保有限責(zé)任公司，要切實履行國有企業(yè)的責(zé)任和社會擔當，確保國有資金不流失、農(nóng)民資產(chǎn)不減值，切實防控風(fēng)險，確保平穩(wěn)有序推進。一方面，金融機構(gòu)不僅要建設(shè)覆蓋農(nóng)村網(wǎng)上金融綜合對接服務(wù)平臺，實現(xiàn)農(nóng)村金融線上宣傳，不斷探索實現(xiàn)農(nóng)村入地經(jīng)營權(quán)抵押貸款線上申請、線上審批和線上發(fā)放，切實提升農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和效率[14]。另一方面，要做好資金使用監(jiān)管。發(fā)放貸款前期要充分掌握需求者的實際情況、深入田間地塊調(diào)查，根據(jù)需求者的規(guī)模發(fā)放相對應(yīng)的貸款；發(fā)放貸款后，仍然要對此筆貸款的流向做好監(jiān)管，同時建立一套完善的農(nóng)戶信用庫，對資金沒有專用、長期未履行還款義務(wù)的列入黑名單。

3.4 鼓勵土地流轉(zhuǎn)，健全信息平臺穩(wěn)定農(nóng)村土地承包的關(guān)系，維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進土地規(guī)?；?jīng)營，完善配套服務(wù)流程，使貸款的手續(xù)更簡便，操作更人性化[15]。巴東縣政府要優(yōu)化營商環(huán)境，減少中間環(huán)節(jié)和流程，在縣政務(wù)中心設(shè)立專門窗口服務(wù)農(nóng)戶，同時要做好區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的登記、備案、發(fā)放等工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)協(xié)作做好相關(guān)工作，促進土地流轉(zhuǎn)工作高質(zhì)高效推進[12]。土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶應(yīng)當將閑置的土地流轉(zhuǎn)給需求者，做到物盡其用，充分發(fā)揮土地的價值屬性。農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人后不僅不會喪失對此塊土地的承包權(quán)，還可以因此獲得一筆相對應(yīng)的租金，流轉(zhuǎn)土地對供求雙方是雙贏的結(jié)果。健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記流轉(zhuǎn)信息平臺，要充分通過各種渠道實現(xiàn)信息共建、共享。線下主要是以走訪入戶、小組會、屋場院子會、村民大會、支部主題黨日活動等形式做好信息收集、展示、傳播，同時要做好線上共享，通過微信公眾號、微信小組群等形式發(fā)布供求信息，實現(xiàn)人人共享資源，人人共建平臺。