共建共治共享理念視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益保護(hù)研究

張 飛，孔 偉

(淮陰師范學(xué)院城市與環(huán)境學(xué)院，江蘇淮安 223300)

近年來(lái)，在國(guó)家大力支持下，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅猛。隨之，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地，即農(nóng)地旅游化利用。農(nóng)地資源不僅是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件。但現(xiàn)實(shí)中，部分地方在農(nóng)地旅游化利用中往往較多考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問(wèn)題，而忽視農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題，從而致使農(nóng)民利益受損現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這一方面降低了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，另一方面也增加了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中的矛盾沖突，甚至釀成群體事件，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定，從而反過(guò)來(lái)制約了鄉(xiāng)村旅游的高質(zhì)量發(fā)展。因此，農(nóng)地旅游化利用中如何保護(hù)農(nóng)民利益是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展亟待解決的課題。筆者從共建共治共享理念的視角探討目前農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損的成因及對(duì)策，以期為保護(hù)農(nóng)民利益提供參考。

1 農(nóng)地旅游化利用應(yīng)遵循共建共治共享理念

共建共治共享理念是黨的十九大提出的新型社會(huì)治理理念，其強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人共同參與社會(huì)治理，并通過(guò)平等協(xié)商、合作互動(dòng)的方式共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最終共同享有社會(huì)治理的成果[1]。在共建共治共享理念中，共建、共治、共享三者是一個(gè)有機(jī)整體，其中共建是基礎(chǔ)，共治是關(guān)鍵，共享是目的[2]。共建共治共享理念雖是習(xí)近平總書(shū)記在論及社會(huì)治理時(shí)提出，但不應(yīng)只將其囿于社會(huì)治理問(wèn)題的分析，而應(yīng)將其作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)開(kāi)展的基本原則，包括農(nóng)地旅游化利用工作[3]。

農(nóng)地旅游化利用主要涉及農(nóng)民、旅游開(kāi)發(fā)商及政府等利益主體。農(nóng)民是土地流出方，其愿意流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)地旅游化利用的開(kāi)端。旅游開(kāi)發(fā)商是土地流入方，擁有旅游開(kāi)發(fā)的資金與能力，其愿意流入土地進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)才能使農(nóng)地旅游化利用變成現(xiàn)實(shí)。政府則是農(nóng)地旅游化利用中政策的制定者、利益的協(xié)調(diào)者、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者。三者在農(nóng)地旅游化利用中扮演角色不同，缺一不可。只有三者積極參與，即共建，農(nóng)地旅游化利用才能正常開(kāi)展。而各利益主體積極參與農(nóng)地旅游化利用的目的主要是從農(nóng)地旅游化利用中獲取利益。因此，共享，即各利益主體共同享有農(nóng)地旅游化利用成果則是激勵(lì)利益主體積極參與的要求。而各利益主體共享農(nóng)地旅游化利用成果需要利益主體在遵循共同規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過(guò)平等協(xié)商、合作互動(dòng)的方式共同決定農(nóng)地旅游化利用相關(guān)事宜，即共治。因此，農(nóng)地旅游化利用有序、持續(xù)開(kāi)展需要農(nóng)民、旅游開(kāi)發(fā)商及政府共建共治共享。

共享是農(nóng)地旅游化利用的目的，但它并不是各利益主體平均享有農(nóng)地旅游化利用成果，而是各利益主體按照自己所作貢獻(xiàn)分享農(nóng)地旅游化利用成果[4]。實(shí)現(xiàn)共享這一目的，則需要構(gòu)建完善的共建機(jī)制與共治機(jī)制。完善的共建機(jī)制可以使農(nóng)民、旅游開(kāi)發(fā)商及政府積極參與農(nóng)地旅游化利用并充分發(fā)揮作用，從而具有合理分享成果的資格；共治機(jī)制則可以防止強(qiáng)勢(shì)群體侵占弱勢(shì)群體的利益，是各利益主體合理分享成果的保障。

2 共建共治共享視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損的主要成因

目前，農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)民并未獲得其本該獲得的利益，這說(shuō)明農(nóng)地旅游化利用成果共享目的并未實(shí)現(xiàn)。共建共治共享理念認(rèn)為共享目的的實(shí)現(xiàn)需要共建作為基礎(chǔ)，共治作為保障；沒(méi)有完善的共建共治機(jī)制，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享的目的。因此，農(nóng)民利益受損表明當(dāng)前農(nóng)地旅游化利用中共建共治機(jī)制并不完善，就農(nóng)民層面而言，主要表現(xiàn)如下：一是農(nóng)民無(wú)法有效參與農(nóng)地旅游化利用，從而使得農(nóng)民失去合理分享農(nóng)地旅游化利用成果的資格；二是農(nóng)民無(wú)法平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策，從而使得其他利益主體侵占農(nóng)民利益成為可能，農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果缺乏保障。

2.1 農(nóng)民難以有效參與農(nóng)地旅游化利用農(nóng)民難以有效參與農(nóng)地旅游化利用之中，首先表現(xiàn)為農(nóng)民參與人數(shù)比例較低，只有少數(shù)農(nóng)民精英較為積極主動(dòng)地參與農(nóng)地旅游化利用過(guò)程，大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有參與其中；其次表現(xiàn)為農(nóng)民參與層次低，參與范圍較窄，主要集中于與自身利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高低，而不太關(guān)心農(nóng)地旅游化利用方式等問(wèn)題；再次表現(xiàn)為農(nóng)民的作用無(wú)法發(fā)揮，尤其是在旅游開(kāi)發(fā)階段，農(nóng)民大多被撇在一邊，農(nóng)民在建設(shè)美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境、促進(jìn)文旅的深度融合、營(yíng)造淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)氛圍、提供人性化的旅游服務(wù)等方面的作用未得到充分發(fā)揮[5]。農(nóng)民無(wú)法有效參與農(nóng)地旅游化利用之中，導(dǎo)致其對(duì)農(nóng)地旅游化利用未作出自己應(yīng)有貢獻(xiàn)，從而也就無(wú)法分享更多農(nóng)地旅游化利用成果。究其原因，主要有以下3點(diǎn)：

首先，農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的意愿不高。農(nóng)地旅游化利用過(guò)程可分為土地流轉(zhuǎn)與旅游開(kāi)發(fā)兩個(gè)階段，而在這兩個(gè)階段都存在農(nóng)民參與意愿不足的現(xiàn)象。在土地流轉(zhuǎn)階段，隨著農(nóng)民的非農(nóng)收入越來(lái)越高，其對(duì)土地依賴(lài)程度大大降低，土地在其心目中的價(jià)值也隨之降低，因此許多農(nóng)民并不是十分關(guān)注土地流轉(zhuǎn)過(guò)程[6]。在旅游開(kāi)發(fā)階段，一些農(nóng)民認(rèn)為旅游開(kāi)發(fā)是旅游開(kāi)發(fā)商與政府的事情，其只關(guān)心自己的利益能否得到保障，對(duì)于旅游開(kāi)發(fā)相關(guān)事務(wù)漠不關(guān)心[7]。再加上農(nóng)地旅游化利用涉及眾多農(nóng)民，部分農(nóng)民存在“搭便車(chē)”心理，不愿意花費(fèi)時(shí)間精力參與農(nóng)地旅游化利用相關(guān)事務(wù)。

其次，農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的渠道不暢。即使農(nóng)民有意愿參與農(nóng)地旅游化利用，但也會(huì)由于參與渠道不暢，從而無(wú)法參與農(nóng)地旅游化利用過(guò)程之中。當(dāng)前，政府和旅游開(kāi)發(fā)商尚未充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民參與的重要性，不重視農(nóng)民參與問(wèn)題，從而未制定相關(guān)農(nóng)民參與規(guī)章制度、搭建農(nóng)民參與平臺(tái)，或雖搭建了平臺(tái)但未發(fā)揮作用，致使農(nóng)民參與渠道不暢，嚴(yán)重影響農(nóng)民參與。

再次，農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的能力有限。即使農(nóng)民有意愿也有渠道參與農(nóng)地旅游化利用，但也可能由于能力不足而無(wú)法有效參與農(nóng)地旅游化利用之中。相對(duì)于土地流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)民參與能力不足問(wèn)題在旅游開(kāi)發(fā)階段表現(xiàn)得更為突出。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)需要項(xiàng)目規(guī)劃、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理等諸多專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，他們并不具有這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)。因此，即使他們有機(jī)會(huì)參與旅游開(kāi)發(fā)相關(guān)事宜的決策，但由于自身能力原因，無(wú)法就旅游開(kāi)發(fā)提出有效建議，只能被動(dòng)地接受旅游開(kāi)發(fā)商等其他利益主體的安排，存在參與形式化現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)民難以平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策農(nóng)民難以平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策在土地流轉(zhuǎn)與旅游開(kāi)發(fā)兩個(gè)階段都有所表現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)階段，土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)方式如何、流轉(zhuǎn)期限多長(zhǎng)、流轉(zhuǎn)租金多少等事務(wù)大多由旅游開(kāi)發(fā)商、政府(或指派村集體)等決定，農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何參與決策權(quán)。在旅游開(kāi)發(fā)階段，農(nóng)民參與決策機(jī)會(huì)更少。許多旅游開(kāi)發(fā)商在獲得土地之后，就將農(nóng)民排除在外，土地如何開(kāi)發(fā)成為旅游開(kāi)發(fā)商單方面問(wèn)題，農(nóng)民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與決策。農(nóng)民無(wú)法平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策，為其他利益主體侵占農(nóng)民利益提供了可能，農(nóng)民利益受損現(xiàn)象則不可避免。究其原因，主要有以下2點(diǎn)：

首先，農(nóng)民平等參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策缺少制度保障。雖然許多學(xué)者和政府文件都提出要保障農(nóng)民平等參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中缺少相關(guān)制度安排與細(xì)化措施。農(nóng)民平等參與決策權(quán)究竟包含哪些內(nèi)容、農(nóng)民如何行使這些參與決策權(quán)、其他利益主體侵犯農(nóng)民的參與決策權(quán)應(yīng)受到何種懲罰，這些問(wèn)題在相關(guān)政策制度中并沒(méi)有得到明確。

其次，農(nóng)民博弈能力較弱?，F(xiàn)實(shí)中，相對(duì)于政府和旅游開(kāi)發(fā)商而言，農(nóng)民擁有的信息、知識(shí)、資金、社會(huì)關(guān)系等資源較少，博弈能力相對(duì)較弱，很難與他們進(jìn)行平等對(duì)話。而在農(nóng)地旅游化利用中，這種現(xiàn)象更為突出。這主要表現(xiàn)在：一方面我國(guó)農(nóng)地集體所有制存在缺陷，農(nóng)民土地權(quán)利殘缺，政府(或指派村集體)可以土地所有者或土地管理者名義越俎代庖，取代農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)；另一方面，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，政府或旅游開(kāi)發(fā)商以其資源和能力優(yōu)勢(shì)而對(duì)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)具有主導(dǎo)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，農(nóng)民則因其資源和能力弱勢(shì)而被邊緣化。

3 共建共治共享理念視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益保護(hù)建議

3.1 健全農(nóng)民參與機(jī)制，為農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果提供基礎(chǔ)

3.1.1提升農(nóng)民參與意愿。當(dāng)前，農(nóng)民多從個(gè)人利益的角度看待農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)參與問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民可以從農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)中獲得較多收入時(shí)，其參與意愿較高，反之則參與意愿較低。因此，增加農(nóng)民的農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)收益是提升農(nóng)民參與意愿的有效途徑。但要真正提升農(nóng)民參與意愿，還須打破農(nóng)民思想局限性，使農(nóng)民從更高的高度看待農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)參與問(wèn)題。其實(shí)，農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)狀況如何，不僅關(guān)系到農(nóng)民收入能否增加，也關(guān)系到農(nóng)地資源利用、農(nóng)村發(fā)展等問(wèn)題。因此，目前應(yīng)開(kāi)展必要的教育引導(dǎo)工作，拓展農(nóng)民視角，使農(nóng)民從鄉(xiāng)村振興的高度認(rèn)識(shí)農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的意義，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的熱情，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)真正有效參與[8]。

3.1.2暢通農(nóng)民參與渠道。首先，積極搭建各種參與平臺(tái)，尤其是旅游開(kāi)發(fā)參與平臺(tái)，改變目前由旅游開(kāi)發(fā)商單方面決定的局面，讓農(nóng)民能充分表達(dá)自己的訴求。其次，積極宣傳，讓農(nóng)民知道有哪些參與平臺(tái)及如何參與，并完善參與平臺(tái)相關(guān)議事規(guī)則，以充分發(fā)揮參與平臺(tái)的作用。再次，運(yùn)用現(xiàn)代通信手段，創(chuàng)新農(nóng)民參與手段。鑒于許多農(nóng)民身處外地，可采用線上線下會(huì)議結(jié)合、網(wǎng)上平臺(tái)、建立公眾號(hào)等方式，以方便農(nóng)民參與，降低農(nóng)民參與的成本。

3.1.3增強(qiáng)農(nóng)民參與能力。首先，在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，應(yīng)優(yōu)先選擇與農(nóng)民參與能力相匹配的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，盡量上馬農(nóng)民有能力參與的項(xiàng)目。其次，通過(guò)多種形式宣傳教育，促使農(nóng)民樹(shù)立主動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)，形成終身學(xué)習(xí)的氛圍。再次，發(fā)揮政府幫扶作用，政府應(yīng)構(gòu)建完善的農(nóng)民培訓(xùn)體系，建立合適的培訓(xùn)平臺(tái)，設(shè)計(jì)針對(duì)性培訓(xùn)內(nèi)容，采用多元化培訓(xùn)手段，有計(jì)劃地提高農(nóng)民參與的意識(shí)與技能。最后，農(nóng)民應(yīng)積極主動(dòng)地參與到農(nóng)地旅游化利用過(guò)程之中，在實(shí)踐中不斷提高自己的參與能力。

3.2 賦予農(nóng)民平等的參與決策權(quán)，為農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果提供保障

3.2.1從制度上明確農(nóng)民參與決策權(quán)的內(nèi)涵與行使程序。首先，明確界定農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民參與決策權(quán)的內(nèi)涵。農(nóng)民參與決策權(quán)至少應(yīng)包括知情權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)3項(xiàng)民主權(quán)力[9]。知情權(quán)是參與決策權(quán)中的基礎(chǔ)權(quán)力。完善農(nóng)地旅游化利用信息公開(kāi)制度，農(nóng)地旅游化利用中重大事項(xiàng)及與農(nóng)民利益相關(guān)事項(xiàng)的信息，都應(yīng)及時(shí)無(wú)保留地向農(nóng)民公開(kāi)，讓廣大農(nóng)民充分了解知曉相關(guān)信息。表決權(quán)是參與決策權(quán)中的核心權(quán)力。按照相關(guān)法律與規(guī)則賦予農(nóng)民一定的表決權(quán)，讓農(nóng)民充分表達(dá)自己的訴求，提升農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。監(jiān)督權(quán)是參與決策權(quán)中的保障權(quán)力。構(gòu)建全過(guò)程全方位的監(jiān)督體系，保障農(nóng)民監(jiān)督的主體地位，在利益受侵犯時(shí)可以發(fā)起復(fù)議和申訴，以有效防止其他利益主體侵犯農(nóng)民的利益。其次，細(xì)化農(nóng)民行使參與決策權(quán)的程序。詳細(xì)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)與旅游開(kāi)發(fā)兩大階段中農(nóng)民的知情權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)行使條件、內(nèi)容、方式和保障措施。

3.2.2提高農(nóng)民的博弈能力。首先，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、村民自治制度等相關(guān)制度。在三權(quán)分置制度框架下，成立具有法人資格的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地集體所有權(quán)主體，建立健全集體所有權(quán)使用機(jī)制，細(xì)化集體所有權(quán)使用程序，做實(shí)農(nóng)地的集體所有權(quán)。同時(shí)，加強(qiáng)村民自治制度改革，規(guī)范村委會(huì)選舉程序，明確村委會(huì)的職責(zé)，完善村委會(huì)決策程序和議事規(guī)則，健全對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，使村委會(huì)成為真正代表農(nóng)民利益的組織[10]。通過(guò)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與村民自治制度，防止政府或村干部越俎代庖，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，提高農(nóng)民的組織化程度。實(shí)踐表明，在利益博弈中，組織代表參與權(quán)利的爭(zhēng)取遠(yuǎn)比個(gè)人有效率和益處。因此，在農(nóng)地旅游化利用中，應(yīng)將農(nóng)民組織起來(lái)，以集體的力量參與博弈。再次，構(gòu)建政府與旅游開(kāi)發(fā)商行為的約束機(jī)制。明確政府和旅游開(kāi)發(fā)商在農(nóng)地旅游化利用中的角色與職責(zé)，以法治方式約束政府公權(quán)力行使，以法治與德治相結(jié)合的方式規(guī)制旅游開(kāi)發(fā)商行為。