江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)研究與應(yīng)用

陸培榕，張煥林，張麗媛，孫錫元

（1.揚(yáng)州大學(xué)水利科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225001；2.鹽城市水利勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 鹽城 224002；3.江蘇沃葉軟件有限公司，江蘇 鹽城 224000）

1 江蘇水行政處罰裁量基準(zhǔn)的研究背景

1.1 基本情況

江蘇省境內(nèi)包含長江、太湖、淮河和沂沭泗四大流域，地處長江、淮河、沂沭泗下游，屬于平原和低山丘陵區(qū)域，是我國唯一同時擁有大江、大河、大海、大湖和人工運(yùn)河的省份［1］。其地域水系特點(diǎn)：一方面過境水量多而時空不均，時常面臨外洪內(nèi)澇和海潮的威脅；另一方面水系縱橫交錯，江河湖海通過水工建筑物相互連通。水利建設(shè)、維護(hù)、管理和水行政執(zhí)法的工作量十分繁重，而堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推行，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，對做好水行政處罰工作提出了更高要求。

1.2 江蘇省原有的水行政處罰自由裁量參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

江蘇省是較早開展水行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)研究和制定的省份之一。江蘇省水利廳自2006年起組織相關(guān)執(zhí)法技術(shù)人員研究制定水行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，于2007年首次對20多部水法規(guī)規(guī)章設(shè)定的行政處罰制定了自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋水文、水資源、水工程管理、水土保持和水利工程建設(shè)等方面，2012年對《江蘇省水行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》和《江蘇省水行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了增補(bǔ)和修訂；其后，又補(bǔ)充了水域管理、河湖采砂、節(jié)約用水等方面的水行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)研究動因

上述參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施多年來，對江蘇省水行政處罰行為起到了有力的指導(dǎo)規(guī)范作用。其細(xì)則將水行政法律、法規(guī)的條款進(jìn)行了分割細(xì)化，分割在各個水法規(guī)中，但這樣不易比較，亦未將處罰標(biāo)準(zhǔn)按照水事違法行為進(jìn)行歸納。為規(guī)范水行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法的合法性、合理性以及高效性，提供不同類型案件法律依據(jù)、處罰依據(jù)、處罰裁量基準(zhǔn)，研究并利用智慧水利快捷、準(zhǔn)確地運(yùn)用到水行政執(zhí)法中去，這是江蘇省水行政執(zhí)法的創(chuàng)新。

2 江蘇水行政處罰裁量基準(zhǔn)的研究內(nèi)容

2.1 研究思路和方法

在水行政處罰實(shí)踐中，一部水法規(guī)同時適用多種水事違法行為或結(jié)果，例如國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》適用從違法取水、違法用水到計(jì)量設(shè)施等違法行為的處罰以及對拒繳、拖延繳納水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)處罰，直至吊銷取水許可證處罰，是對取用水全過程中各種違法行為的矯正。而同一水事違法行為或結(jié)果又可能適用不同的水法規(guī)的相關(guān)條款，例如在江蘇省境內(nèi)河道管理范圍內(nèi)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建房屋等建筑物，可能涉嫌違反《防洪法》、流域管理?xiàng)l例、《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》和《江蘇省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》等相關(guān)條款。同時，水事違法主體的主客觀因素、違法額度大小和違法情節(jié)的輕重程度以及社會危害程度之間有必然的聯(lián)系，這就需要以水法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行分析研判，這需要耗費(fèi)大量的精力。

協(xié)調(diào)學(xué)理論提供了理論依據(jù)和技術(shù)分析方法。在對現(xiàn)有水法規(guī)研究的基礎(chǔ)上，研究表明，按照河道管理、水資源管理、水利建設(shè)等八大類130余項(xiàng)種類進(jìn)行細(xì)化、系統(tǒng)梳理，將水事違法額度和結(jié)果危害程度等客觀因素結(jié)合調(diào)查筆錄主觀因素進(jìn)行綜合分析，同時，將違法情節(jié)劃分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重5個等級（部分4個等級），再將水法規(guī)處罰裁量額度細(xì)化到相應(yīng)等級，使水行政處罰實(shí)施更加精準(zhǔn)。

研究開發(fā)的《江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)智能判別系統(tǒng)》，構(gòu)成江蘇智慧水利的重要組成部分，將上述細(xì)化的相應(yīng)裁量基準(zhǔn)內(nèi)容輸入系統(tǒng)。輸入水事違法行為關(guān)聯(lián)詞就立即顯示相應(yīng)違法情節(jié)構(gòu)成要件、水法規(guī)處罰條款規(guī)定、違法程度、處罰裁量基準(zhǔn)的種類和額度可供選擇參考，同一水事違法行為涉及所有水法規(guī)的條款一目了然，更加便于比較、選擇和適用，執(zhí)法更加快捷方便［2-4］。

2.2 對處罰種類和額度的把握原則

2.2.1 不予處罰的情形

按照《江蘇省水行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）第6條規(guī)定，有6種情形之一的不予處罰。

（1）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；

（2）不滿14周歲的未成年人有違法行為的；

（3）精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或不能控制自己行為時有違法行為的；

（4）違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，涉及公民生命健康安全且有危害后果在5年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，法律規(guī)定的除外；

（5）違法行為人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；

（6）其他依法不予行政處罰的情形。

初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。依法不予行政處罰的，水行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。

2.2.2 從輕或減輕處罰

按照上述《辦法》第7條規(guī)定的6種情形，從輕處罰可根據(jù)消除危害配合程度減低等次處罰，直至按下限處罰。減輕處罰可以水法規(guī)設(shè)定的下限為基準(zhǔn)適法下調(diào)。

2.2.3 從重處罰

按照上述《辦法》第8條規(guī)定的9種主觀因素和情形，可以高于違法行為或結(jié)果的客觀額度所對應(yīng)的水行政處罰裁量基準(zhǔn)對應(yīng)等次，但不得高于水法規(guī)設(shè)定的處罰額度上限。

2.2.4 頂格處罰

吊銷取水許可證等處罰額度適用于違法程度達(dá)到“嚴(yán)重”及其以上程度；頂格處罰額度適用于“極其嚴(yán)重”程度；頂格以下還需要結(jié)合接受調(diào)查的配合程度和采取補(bǔ)救措施的程度確定。

2.2.5 多種違法情節(jié)的處罰

同時具有從輕、從重多個裁量情節(jié)的，采取同向相加、逆向相減的方法，最終確定水行政處罰的種類和額度。依法應(yīng)當(dāng)并處的，不得單項(xiàng)處罰。

2.2.6 重大處罰的集體討論原則

水行政處罰涉及《辦法》第11條規(guī)定的7種情形之一的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定并做好詳細(xì)會議記錄。

2.3 水行政處罰裁量權(quán)行使要求

江蘇省水行政處罰一般采用說理式執(zhí)法文書。對水事違法事實(shí)進(jìn)行詳細(xì)描述，并加以證據(jù)證明，形成證據(jù)鏈。引用法條的同時闡明相應(yīng)水法規(guī)條款具體規(guī)定。說明違法行為人申辯是否采納以及減輕、從輕、從重處罰的理由。重大水行政處罰還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審查。

3 研究成果及其應(yīng)用

江蘇省水行政處罰基準(zhǔn)研究成果不僅對已經(jīng)原有的水法規(guī)條款進(jìn)行了細(xì)化研究，而且對新實(shí)施的《中華人民共和國長江保護(hù)法》、國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)村水利管理?xiàng)l例》水法規(guī)處罰條款進(jìn)行了裁量基準(zhǔn)研究，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上得以施行。其軟件應(yīng)用系統(tǒng)研發(fā)開辟了依法治水的新途徑。

3.1 研究成果概述

3.1.1 江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)研究成果

新增加了《中華人民共和國長江保護(hù)法》、國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》和《江蘇省農(nóng)村水利管理?xiàng)l例》，對原有相關(guān)水法規(guī)修正、廢止等情形，進(jìn)行了必要的增減完善。

貫徹國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的精神，在地下水行政處罰、水土保持行政處罰和排水行政處罰等方面制定了更加嚴(yán)格的裁量基準(zhǔn)。

為了改善營商環(huán)境，實(shí)施包容審慎執(zhí)法，增加了對違法行為輕微未造成危害后果或者危害后果顯著輕微并及時采取有效補(bǔ)救措施、依法可不予處罰的細(xì)則內(nèi)容。

一般按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法和特別法優(yōu)于一般法的原則，使水法規(guī)條款適用選項(xiàng)做到了有據(jù)可依。

3.1.2 水行政處罰裁量基準(zhǔn)智能輔助判別軟件操作系統(tǒng)成果

“水行政處罰裁量基準(zhǔn)智能輔助判別軟件系統(tǒng)”主要開發(fā)了6大主要功能區(qū)：

（1）最新水法律法規(guī)查詢與下載功能；（2）增加了全國“水事典型案例”選編功能。目前有61例，以后還可以陸續(xù)增加；（3）裁量基準(zhǔn)操作系統(tǒng)。系統(tǒng)直接連接江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)研究成果匯總表的相關(guān)選項(xiàng)，按照違法行為、處罰依據(jù)、違法程度、構(gòu)成要件、處罰標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行對應(yīng)顯示，突破了以往的水法規(guī)對照方式；（4）水政監(jiān)察動態(tài)信息功能。水行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有違法行為，可以通過“水政監(jiān)察動態(tài)”功能，將執(zhí)法過程視頻、違法建筑等即拍即傳，記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法時間、執(zhí)法地點(diǎn)及執(zhí)法軌跡，形成有圖有真相的監(jiān)察記錄；（5）執(zhí)法文書格式指導(dǎo)功能。在水行政執(zhí)法過程中共形成的表格文書，系統(tǒng)按照案件的不同類型流程進(jìn)行分類，水行政執(zhí)法人員可調(diào)取、選用、抄送，最終系統(tǒng)自動形成一份份完整的案件卷宗，免去了執(zhí)法人員整理、歸檔、現(xiàn)場送達(dá)等繁重工作量；（6）執(zhí)法流程引導(dǎo)功能。系統(tǒng)自動將每個執(zhí)法過程整合成獨(dú)立的時間軸，減輕執(zhí)法人員整理資料和一一對應(yīng)的工作量，便于執(zhí)法人員分析每個案件的完成進(jìn)度，方便后期跟進(jìn)執(zhí)法。

3.2 系統(tǒng)操作說明

3.2.1 平臺內(nèi)容

下載“水行政處罰裁量基準(zhǔn)智能輔助判別軟件系統(tǒng)”。輸入賬號和密碼進(jìn)入首頁，主要包括法律匯編、案例選編、裁量基準(zhǔn)、水政監(jiān)察動態(tài)、執(zhí)法文書、執(zhí)法流程、公告通知、通訊錄、工具包、個人設(shè)置等10個界面。

3.2.2 平臺主要功能

（1）提供水法規(guī)鏈接。點(diǎn)擊“法規(guī)匯編”按鈕，系統(tǒng)直接跳轉(zhuǎn)到江蘇省水利廳“政策法規(guī)—法律法規(guī)”頁面，不需要另行登錄，執(zhí)法人員可直接查看最新的政策解讀、實(shí)施細(xì)則、法律條例，方便快捷，一鍵查詢。

（2）提供案例選編。點(diǎn)擊“案例選編”進(jìn)入《全國水事案例選編》頁面，可查看其中收集、整理、評析具有示范作用的典型案例，促進(jìn)水行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高水行政執(zhí)法人員的辦案能力和水平，解決水行政執(zhí)法工作人員在實(shí)際工作中如何正確查處案件的現(xiàn)實(shí)問題，讓執(zhí)法人員能夠隨時隨地、碎片化地進(jìn)行學(xué)習(xí)。

（3）提供裁量基準(zhǔn)操作說明。執(zhí)法人員可根據(jù)具體的違法行為，搜索查看到對應(yīng)的處罰依據(jù)、違法程度、構(gòu)成要件、處罰標(biāo)準(zhǔn)。直觀明了，減輕了執(zhí)法人員查閱的繁瑣工作量，提高執(zhí)法人員工作效率。同時，本系統(tǒng)根據(jù)舊法服從新法、上位法優(yōu)于下位法的原則，一般優(yōu)先采用上位法，但也有例外。如以下2例，本應(yīng)當(dāng)選用上位法，但需要分析下位法與上位法的具體表述不同之處：一是在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物，這一行為《中華人民共和國防洪法》第32條作了禁止性規(guī)定，第55條作了處罰規(guī)定，可以處5萬元以下罰款；《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第8條第4款作了禁止性規(guī)定，第30條第1款作了處罰規(guī)定，處以1萬元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重、造成重大損失的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。上述條例有一個“情節(jié)嚴(yán)重、造成重大損失的”的情形與《中華人民共和國防洪法》的表述不一樣，符合下位法條件的情形就應(yīng)當(dāng)適用下位法。二是在河道管理范圍內(nèi)從事工程設(shè)施建設(shè)活動，這一行為《中華人民共和國防洪法》第27條作了禁止性規(guī)定，第57條作了處罰規(guī)定，工程設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重影響防洪的，責(zé)令限期拆除，逾期不拆除的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)；影響行洪但尚可采取補(bǔ)救措施的，責(zé)令限期采取補(bǔ)救措施，可以處1萬元以上10萬元以下的罰款；《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第8條第6款也作了禁止性規(guī)定，第30條第1款作了處罰規(guī)定，處以1萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重、造成重大損失的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。《中華人民共和國防洪法》表述的關(guān)鍵詞是“建設(shè)項(xiàng)目投資額”，而上述條例表述的關(guān)鍵詞是“占河道設(shè)計(jì)洪水位斷面”或“占用面積”。

執(zhí)法人員可根據(jù)具體的違法行為，查看到對應(yīng)的處罰依據(jù)、違法程度、構(gòu)成要件、處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇具體適用水行政處罰裁量基準(zhǔn)。經(jīng)輸入關(guān)鍵詞后，顯示的內(nèi)容直觀明了，減輕了執(zhí)法人員查閱的繁瑣工作量，提高執(zhí)法人員工作效率。在點(diǎn)擊具體選項(xiàng)，則顯示更為細(xì)致的水行政處罰裁量基準(zhǔn)條目，十分快捷方便。

（4）提供水政監(jiān)察動態(tài)。水行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有違法行為，可以通過“水政監(jiān)察動態(tài)”功能，將執(zhí)法過程視頻、違法建筑等即拍即傳，記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法時間、執(zhí)法地點(diǎn)及執(zhí)法軌跡，形成有圖有真相的監(jiān)察記錄。

（5）提供執(zhí)法文書。在水行政執(zhí)法過程中共形成的所有表格文書，系統(tǒng)按照案件的不同類型流程進(jìn)行分類，水行政執(zhí)法人員可調(diào)取、選用、抄送，最終系統(tǒng)自動形成一份份完整的案件卷宗，免去了執(zhí)法人員整理、歸檔、現(xiàn)場送達(dá)等繁重工作量。

（6）提供執(zhí)法流程。系統(tǒng)自動將每個執(zhí)法過程整合成獨(dú)立的時間軸，減輕執(zhí)法人員整理資料和一一對應(yīng)的工作量，便于執(zhí)法人員分析每個案件的完成進(jìn)度，方便后期跟進(jìn)執(zhí)法。

3.2.3 平臺輔助功能

（1）公告通知。在電腦端點(diǎn)擊“發(fā)布信息”按鈕，選擇分類，填寫日期、標(biāo)題、正文信息，完成后點(diǎn)擊“發(fā)布信息”，列表顯示該條公告，選中公告提交審核，審核通過后即發(fā)布成功。APP端首頁即顯示。

（2）工具包。所有使用者都可以上傳、下載宣傳視頻、宣傳PPT等文檔，網(wǎng)絡(luò)方式訪問，不受空間、地點(diǎn)限制。

（3）通訊錄。通過電腦端建立水行政執(zhí)法人員信息，手機(jī)端自動同步，支持一鍵撥打、方便快捷。通過“搜索”輸入姓名或手機(jī)號碼查找相關(guān)人員聯(lián)系方式。

（4）個人設(shè)置。點(diǎn)擊“我的”，打開個人設(shè)置頁面，主要包括上傳頭像、個人信息、更改密碼、二維碼分享等功能。點(diǎn)擊“設(shè)置”按鈕，選擇“修改密碼”，更換初始密碼保證賬號安全。選擇“二維碼分享”，包括安卓版、IOS版的二維碼，方便其他未下載的人員快捷直接掃描二維碼進(jìn)行手機(jī)端安裝。

4 結(jié)語

江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)以最新水法規(guī)相應(yīng)條款為基礎(chǔ)進(jìn)行細(xì)化，形成操作性較強(qiáng)的水法規(guī)條款適用具體基準(zhǔn)，研究體現(xiàn)了以人為本和青山綠水的和諧理念，其成果更為簡便實(shí)用。江蘇省水行政處罰裁量基準(zhǔn)智能輔助判別系統(tǒng)拓展了原有人工操作思路，可以較大幅度地提升水行政執(zhí)法工作效能。

（1）將水行政執(zhí)法過程文件進(jìn)行數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化，形成有相互關(guān)聯(lián)關(guān)系的體系文件，便于基層執(zhí)法快捷能力的提升。

（2）建立水行政執(zhí)法過程的全流程管理平臺、實(shí)現(xiàn)全省水行政執(zhí)法檔案在線管理與存儲，提高了層級監(jiān)督和指導(dǎo)的時效性。

（3）將全省水行政執(zhí)法過程形成的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，提高全省水治理能力與治理體系的現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程科學(xué)化、協(xié)同化。

（4）提高省水利廳對市、縣（市、區(qū)）水行政執(zhí)法考核評價(jià)的科學(xué)性，將自上而下的指導(dǎo)和自下而上的執(zhí)法過程數(shù)據(jù)進(jìn)行聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)政務(wù)協(xié)同高效，為江蘇智慧水利增添新內(nèi)容。