食品安全領(lǐng)域免罰清單制度的反思與重構(gòu)

林軻亮 莫晨宇 楊 海

(廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530004)

免罰清單是各地行政執(zhí)法部門基于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要，以規(guī)范性文件形式出臺(tái)的對(duì)免予處罰的輕微違法行為進(jìn)行列舉規(guī)定的清單文本[1]。隨著《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)修訂完成，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》，明確要求各地區(qū)、各部門根據(jù)實(shí)際制定發(fā)布多個(gè)領(lǐng)域的包容免罰清單，于是各地迎來了一波制定免罰清單熱潮。由于食品安全問題直接關(guān)系到人民群眾身體健康與社會(huì)穩(wěn)定，食品安全相關(guān)立法執(zhí)法活動(dòng)向來以嚴(yán)格著稱，法學(xué)界對(duì)食品安全領(lǐng)域的研究也多傾向于討論如何遏制食品安全領(lǐng)域違法犯罪問題。因此制定食品安全領(lǐng)域免罰清單無疑需要在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與維護(hù)食品安全之間取得平衡。然而，各地出臺(tái)的食品安全領(lǐng)域免罰清單呈現(xiàn)出“應(yīng)付化”和“形式化”趨勢(shì)，這樣的趨勢(shì)既不利于實(shí)現(xiàn)免罰清單優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)設(shè)目的，長(zhǎng)期觀之，也不利于保障食品安全。為此，亟須對(duì)現(xiàn)有的食品安全領(lǐng)域免罰清單制度進(jìn)行反思與重構(gòu)。

1 食品安全領(lǐng)域免罰清單制度的文本考察

1.1 免罰清單的制定目的

各地行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并不會(huì)專門制定單獨(dú)的食品安全領(lǐng)域免罰清單，而是將價(jià)格監(jiān)管、廣告監(jiān)管、食品安全、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)管理等多個(gè)領(lǐng)域免罰事項(xiàng)匯總制定“大清單”，在“大清單”中形成類似“總則”“分則”的結(jié)構(gòu)。“總則”部分對(duì)免罰清單的制定目的、指導(dǎo)精神、適用原則等進(jìn)行規(guī)定，“分則”部分則列舉不同領(lǐng)域的免罰清單。食品安全領(lǐng)域的免罰清單規(guī)定在“分則”當(dāng)中，與其他領(lǐng)域免罰清單適用同樣的總則規(guī)則，因此其制定目的與其他領(lǐng)域并無明顯不同。

當(dāng)前制定免罰清單的目的主要基于經(jīng)濟(jì)因素考慮，在清單文本中表現(xiàn)為“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”“激發(fā)市場(chǎng)活力”“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等表述。如《安徽省市場(chǎng)監(jiān)督管理輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》中提出：“為貫徹落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和我省實(shí)施辦法，打造‘四最’營(yíng)商環(huán)境，探索實(shí)施包容審慎監(jiān)管，逐步建立市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為容錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展制定本清單”?！都质∈袌?chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單(第二批)》中也提出：“為貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作部署，深入推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法工作……制定本清單?！背私?jīng)濟(jì)因素外，部分地區(qū)出臺(tái)免罰清單也會(huì)考慮通過免罰清單提升執(zhí)法效能、貫徹《行政處罰法》等非經(jīng)濟(jì)因素，如《浙江省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰和減輕行政處罰實(shí)施辦法》中規(guī)定：“為認(rèn)真貫徹執(zhí)行新修訂《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)……制定本清單?！?/p>

雖然制定食品安全領(lǐng)域免罰清單目的與制定其他領(lǐng)域免罰清單目的具有一致性，但鑒于食品安全領(lǐng)域特殊性，部分地區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也會(huì)強(qiáng)調(diào)免罰清單不能觸及食品安全底線。如《河北省市場(chǎng)監(jiān)督管理領(lǐng)域首次輕微違法行為免罰清單》中規(guī)定“在包容審慎監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守執(zhí)法監(jiān)管底線。對(duì)食品、藥品、特種設(shè)備、重要工業(yè)產(chǎn)品等領(lǐng)域嚴(yán)重危害公共安全和人身財(cái)產(chǎn)安全的違法行為，堅(jiān)決依法予以查處?！薄端拇ㄊ∈袌?chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“首違不罰”清單適用規(guī)則(試行)》中也規(guī)定“觸犯食品、特種設(shè)備、重要工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全底線，可能危及生命健康、公眾安全的不適用該規(guī)則?！?/p>

免罰清單的制定雖說是多重因素共同作用的結(jié)果，但從文本上看，其主要目的還是更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)因素的考量。而由于食品安全領(lǐng)域的特殊性，免罰清單在食品安全領(lǐng)域的實(shí)踐也有其特殊的目的，即要保障基本的食品安全。由于具體內(nèi)容規(guī)定的不完備，現(xiàn)有食品安全領(lǐng)域免罰清單不足以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的。

1.2 免罰清單的制定依據(jù)

目前食品安全領(lǐng)域免罰清單的制定，主要依據(jù)為《行政處罰法》第三十三條與食品安全領(lǐng)域的相關(guān)立法?！缎姓幜P法》第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰；當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。”該條是本次《行政處罰法》修訂的重點(diǎn)，也是各地制定免罰清單的重要依據(jù)。

(1)如《江西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單(2.0版)》直接依據(jù)《行政處罰法》第三十三條第二款、《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)第五十三條、第一百三十六條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)”的違法行為在滿足一定條件下可以免予處罰。

(2)也有清單雖未標(biāo)注其依據(jù)《行政處罰法》第三十三條規(guī)定制定，但在其清單文本中出現(xiàn)與《行政處罰法》第三十三條一致的內(nèi)容。如《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》第五條規(guī)定與《行政處罰法》第三十三條第一款和第二款文本上完全一致。

(3)由于免罰清單實(shí)現(xiàn)其目的依賴于對(duì)各類免罰行為具體化和明確化，而《行政處罰法》第三十三條雖然規(guī)定了免予處罰的適用條件，但其構(gòu)成要件語(yǔ)義較為抽象，在實(shí)踐中缺乏可操作性，因此《行政處罰法》第三十三條一般不單獨(dú)作為某項(xiàng)具體免罰行為的制定依據(jù)，而是作為原則性規(guī)定結(jié)合其他食品安全領(lǐng)域的法律規(guī)范共同作為制定依據(jù)。

地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定免罰清單所依據(jù)的食品安全領(lǐng)域立法則十分廣泛，法律、行政法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)均被作為制定依據(jù)使用。如《山西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域包容免罰清單(試行)》包括法律《中華人民共和國(guó)食品安全法》、地方性法規(guī)《山西省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局出臺(tái)的部門規(guī)章《食品生產(chǎn)許可管理辦法》。無獨(dú)有偶，上海市出臺(tái)的《上海市市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》制定依據(jù)來源也十分廣泛，包括法律《食品安全法》、地方性法規(guī)《上海市食品安全條例》、地方政府規(guī)章《上海市集體用餐配送監(jiān)督管理辦法》。除此之外，《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》與《食品安全法實(shí)施條例》等全國(guó)性食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)也被全國(guó)大部分地方行政執(zhí)法部門作為免罰清單的適用依據(jù)使用。

1.3 免罰清單的免罰事項(xiàng)

各地的免罰清單中最為常見的免罰事項(xiàng)主要包括五類：① 食品包裝存在瑕疵；② 未按規(guī)定申請(qǐng)備案或報(bào)告手續(xù)；③ 未按規(guī)定申請(qǐng)變更或注銷手續(xù)；④ 未按規(guī)定管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；⑤ 未按規(guī)定公示或檢驗(yàn)。以上是各地免罰清單中最具有普遍性的免罰事項(xiàng)，可以看出，雖然清單涉及到食品安全領(lǐng)域較為廣泛，但主要與備案、報(bào)告、變更、注銷、檢驗(yàn)、公示等行政管理手續(xù)相關(guān)，除了第一類食品包裝瑕疵以外，并未涉及食品的衛(wèi)生、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)等食品自身的安全問題。

除上述的五類免罰事項(xiàng)外，各地規(guī)定的其他免罰事項(xiàng)大體包括以下三類：① 網(wǎng)絡(luò)食品安全領(lǐng)域免罰事項(xiàng)，如在山西省制定的包容免罰清單中，列舉了九類與網(wǎng)絡(luò)食品安全相關(guān)的免罰行為，如網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)未設(shè)置專門食品安全管理機(jī)構(gòu)、未按要求進(jìn)行培訓(xùn)、未配置數(shù)據(jù)備份等技術(shù)條件、未建立入網(wǎng)食品登記自查制度、未建立入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案、未履行備案義務(wù)等等。浙江、遼寧、內(nèi)蒙古、廣東珠海等地的清單也有針對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易領(lǐng)域的類似規(guī)定。② 針對(duì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”進(jìn)行規(guī)定，主要是對(duì)一些食品小作坊、小攤販、小餐飲店、小食雜店的部分經(jīng)營(yíng)管理行為予以免罰，但基本都是與備案、報(bào)告以及一些相關(guān)證件的擺放等行政管理手續(xù)有關(guān)，并不觸及食品自身的安全問題。③ 其他類型，少部分地區(qū)將預(yù)包裝食品的標(biāo)簽存在瑕疵，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、食鹽銷售、學(xué)校食堂管理不符合規(guī)定列為免罰事項(xiàng)，但基本也是與備案、報(bào)告、變更、注銷、檢驗(yàn)、公示等行政管理手續(xù)相關(guān)。

可能是出于食品安全領(lǐng)域的特殊性考慮，各地對(duì)食品安全領(lǐng)域的免罰事項(xiàng)規(guī)定較少，且內(nèi)容多為一些備案、注銷、公示等行政管理手續(xù)問題，幾乎不涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題。從實(shí)踐執(zhí)法來看，在國(guó)家對(duì)食品安全實(shí)施嚴(yán)厲處罰要求的背景下，食品安全監(jiān)督管理部門往往慎用“減輕從輕處罰”的條款，更多的現(xiàn)象是過度使用從重處罰的條款[2]。在食品安全領(lǐng)域免罰事項(xiàng)的設(shè)置上，也可以看出食品安全監(jiān)管部門的慎重，只有少數(shù)不涉及食品自身的安全問題的違法行為被納入免罰清單。

1.4 免罰清單的免罰條件

各地在設(shè)置免罰清單的免罰條件上有所差異?？傮w而言，食品安全領(lǐng)域免罰清單的免罰條件具體包括以下幾類：① “違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的”，即《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的“輕微不罰”條款，由于“輕微不罰”條款早在《行政處罰法》修訂前就已被確立為一種免罰情形，因此全國(guó)各地的免罰清單中幾乎無一例外都規(guī)定了該類免罰條件；② “初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的”，即《行政處罰法》第三十三條第二款新增的“首違不罰”條款，因此各地開始嘗試將其作為免罰清單的免罰條件；③ 及時(shí)改正或在責(zé)令期限內(nèi)改正，由于大部分免罰清單的制定所依據(jù)的上位法直接規(guī)定了在責(zé)令期限內(nèi)改正的可以免予行政處罰，因此多數(shù)免罰事項(xiàng)均適用該免罰條件，如常見的五類免罰事項(xiàng)，以及根據(jù)各地地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章制定的免罰事項(xiàng)；④ 在上述條件基礎(chǔ)上進(jìn)行的細(xì)化規(guī)定，一種是形式上的細(xì)化，如上海市出臺(tái)的《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》在責(zé)令期限內(nèi)改正的情況下，還會(huì)強(qiáng)調(diào)違法行為輕微，沒有造成危害后果，其細(xì)化規(guī)定本質(zhì)上屬于提示性規(guī)定，并沒有就何種行為屬于輕微危害后果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以具體說明。另一種是實(shí)質(zhì)上的細(xì)化，如《北京市市場(chǎng)監(jiān)管輕微違法行為容錯(cuò)糾錯(cuò)清單(試行)》中涉及食品標(biāo)簽問題的免罰事項(xiàng)會(huì)要求食品經(jīng)營(yíng)者同一自然年度內(nèi)被行政處罰不超過3次，并履行了進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票義務(wù)，且對(duì)標(biāo)簽內(nèi)容進(jìn)行了審查。

總體而言，食品安全領(lǐng)域免罰清單的免罰條件并未反映出食品安全領(lǐng)域的特殊性，其免罰條件的設(shè)置與其他領(lǐng)域免罰清單并無明顯區(qū)別，對(duì)《行政處罰法》第三十三條的運(yùn)用也停留在表面，僅有少部分地區(qū)對(duì)免罰條件進(jìn)行了實(shí)質(zhì)上的細(xì)化規(guī)定。

2 食品安全領(lǐng)域免罰清單的反思

食品安全領(lǐng)域免罰清單雖以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為主要目的，然而，從免罰清單的制定內(nèi)容來看，很多只是簡(jiǎn)單重申現(xiàn)行立法，其免罰事項(xiàng)大多僅涉及注銷、備案等非實(shí)質(zhì)性食品安全問題，導(dǎo)致免罰清單的制定落入了空泛化、形式化的陷阱之中。這不僅和免罰清單的定位模糊有關(guān)，也反映出了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)保守與矛盾的心態(tài)，即執(zhí)法機(jī)關(guān)意欲通過制定清單的方式來優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，但又擔(dān)心此舉會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”影響到食品安全，這種保守與矛盾心態(tài)筆者稱之為“消極的平衡觀”。

2.1 內(nèi)容多為對(duì)現(xiàn)行立法的重申

食品安全領(lǐng)域的免罰清單，大多只是純粹重申現(xiàn)行立法規(guī)定，最常見的五類免罰事項(xiàng)表現(xiàn)得最為突出。如《關(guān)于印發(fā)山西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域包容免罰清單(試行)》中規(guī)定了“食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵的”可以免罰，其免罰條件為“在責(zé)令改正期限內(nèi)改正，存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的”。該規(guī)定與《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十五條第二款規(guī)定并無二致。無獨(dú)有偶，《西藏自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》中規(guī)定“食品生產(chǎn)者、食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的顯著位置懸掛或者擺放食品生產(chǎn)許可證、食品經(jīng)營(yíng)許可證正本的”可以免罰，其免罰條件為“主動(dòng)改正或者在責(zé)令改正期限內(nèi)改正”，這與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十一條第二款及《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二十六條第二款規(guī)定并無區(qū)別。除此以外，在食品衛(wèi)生、采購(gòu)進(jìn)貨、經(jīng)營(yíng)許可、備案等涉及食品安全的輕微違法行為上，各地的免罰清單基本都是照抄照搬現(xiàn)行立法規(guī)定，并沒有增添實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。

單純地重申現(xiàn)行立法規(guī)定是“消極的平衡觀”最為突出的表現(xiàn)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，免罰清單簡(jiǎn)單重申現(xiàn)行立法既可以在形式上制定免罰清單，以回應(yīng)社會(huì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和應(yīng)付地方考核的需求；同時(shí)，照搬照抄現(xiàn)有立法，嚴(yán)格遵循“依法行政”，也無疑是避免食品安全風(fēng)險(xiǎn)最為有效的途徑之一。但免罰清單若只是單純重申現(xiàn)行立法，不對(duì)免予行政處罰的違法行為及情節(jié)具體化，則無法為執(zhí)法人員提供明確的執(zhí)法工作指引，也容易產(chǎn)生選擇性執(zhí)法、暗箱操作等問題，因而難以發(fā)揮免罰清單提升執(zhí)法效能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的作用。

2.2 免罰清單定位模糊

目前對(duì)免罰清單的定位尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，主要有3種觀點(diǎn)：

(1)法律匯編活動(dòng)。一方面，從制定內(nèi)容和形式來看，免罰清單的內(nèi)容大部分與現(xiàn)行立法一致，并以表格或文本的形式，將常見的食品安全領(lǐng)域可以免予行政處罰的條款予以整合，以方便執(zhí)法人員與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者查閱。另一方面，從免罰清單的效力來看，由于大部分免罰清單的制定主體為地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局或司法廳，規(guī)范層級(jí)較低，因此很多地方明確規(guī)定免罰清單可以作為行政處罰裁量說理的內(nèi)容，但不得直接作為行政處罰的法律依據(jù)。如《天津市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域免罰清單的通知》規(guī)定：“實(shí)施《免罰清單》應(yīng)注意，《免罰清單》可以作為行政處罰裁量說理的內(nèi)容，不得直接作為行政處罰的法律依據(jù)。”山西、江西、廣西、重慶、河北等地的免罰清單中都有類似規(guī)定。在免罰清單不作為行政處罰的直接依據(jù)情況下，免罰清單不能對(duì)行政機(jī)關(guān)形成較強(qiáng)的約束力。在該定位下，免罰清單的制定與編纂一本“執(zhí)法手冊(cè)”或“普法宣傳手冊(cè)”并無區(qū)別。

(2)行政立法活動(dòng)。部分地區(qū)免罰清單不僅僅匯編現(xiàn)行立法規(guī)定，還對(duì)這些立法規(guī)定作出了細(xì)化規(guī)定，主要表現(xiàn)為對(duì)免罰條件的細(xì)化。例如《四川省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“首違不罰”清單》，對(duì)“食品經(jīng)營(yíng)許可證有效期屆滿未延續(xù)的”違法行為，其免罰條件細(xì)化為“違法行為持續(xù)時(shí)間不足1個(gè)月”“貨值金額3 000元以下”“未造成消費(fèi)者人身?yè)p害及財(cái)產(chǎn)損失”等5個(gè)具體的條件。從內(nèi)容上看該條款無疑是一種“地方立法”對(duì)上位法操作性的細(xì)化。但由于大部分免罰清單的制定主體僅享有制定規(guī)范性文件之權(quán)，規(guī)范性文件并不屬于《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)所規(guī)定的立法形式。有學(xué)者[1]也指出，根據(jù)《立法法》規(guī)定，法律的補(bǔ)充說明和細(xì)化是賦予行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的，但諸多地方政府制定的免罰清單卻作了這樣的細(xì)化工作，顯然缺乏《立法法》上的依據(jù)，因而有突破立法體制的嫌疑。

(3)行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐。根據(jù)《行政處罰法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！边@是中國(guó)立法對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。盡管學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)尚未達(dá)成共識(shí)，但普遍認(rèn)為，是一種以預(yù)先設(shè)定的規(guī)則控制行政裁量行為的技術(shù)[3]。首先，裁量基準(zhǔn)大多以“規(guī)范性文件”為載體[4]，從免罰清單制定的主體和形式來看，免罰清單確實(shí)是以行政規(guī)范性文件存在的；其次，制定裁量基準(zhǔn)的目的在于規(guī)范行政裁量權(quán)，免罰清單亦具備該功能；最后，裁量基準(zhǔn)的前提是要有行政裁量空間。如前所述，免罰清單與《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的不予處罰制度是緊密相連的，而不予處罰制度的構(gòu)成要件由于語(yǔ)義的模糊性，加上不同執(zhí)法人員理解能力的差別，給行政機(jī)關(guān)留下了巨大的裁量空間。因此，有學(xué)者[5]認(rèn)為免罰清單是有權(quán)行政機(jī)關(guān)在法律預(yù)留的行政裁量范圍內(nèi)制定，依據(jù)自身的職權(quán)、為規(guī)制自我執(zhí)法而制定的一種準(zhǔn)則，是一種極度具體的行政裁量基準(zhǔn)。亦有學(xué)者[6]認(rèn)為各級(jí)的行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同行政處罰領(lǐng)域制定出臺(tái)的“免罰清單”體現(xiàn)出了“首違不罰”條款的裁量基準(zhǔn)。

制定食品安全領(lǐng)域免罰清單的主體多為地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，其本身并不享有立法權(quán)，將免罰清單定位為行政立法無疑會(huì)與現(xiàn)行法律體系沖突，而將其作為法律匯編工作則無法有效實(shí)現(xiàn)其目的。將免罰清單定位為一種行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐似乎更具可行性，然而規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)并非免罰清單制定的目的，且免罰清單往往只有罰與不罰的區(qū)別，將其定位為一種行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐并不適宜。

2.3 免罰清單回避食品安全實(shí)質(zhì)問題

各地食品安全領(lǐng)域免罰清單對(duì)食品安全領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)問題表現(xiàn)出了回避態(tài)度，既未從維護(hù)食品安全角度出發(fā)，設(shè)置免罰清單所不應(yīng)突破的食品安全底線，亦未從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境角度出發(fā)規(guī)定具體免罰事項(xiàng)。各地的免罰清單中關(guān)于食品安全領(lǐng)域免罰事項(xiàng)的規(guī)定基本都是與一些行政手續(xù)有關(guān)，如未按規(guī)定備案、報(bào)告、變更、注銷、公示，或者未按規(guī)定在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的顯著位置懸掛或者擺放食品經(jīng)營(yíng)許可證的等等，而很少涉及食品添加劑、食品營(yíng)養(yǎng)成分、食品質(zhì)量、食品檢驗(yàn)方法等真正觸及到食品自身安全的內(nèi)容。雖然少數(shù)地區(qū)的免罰清單中涉及食品自身安全標(biāo)準(zhǔn)的問題，但其規(guī)定也是模棱兩可。如《安徽省市場(chǎng)監(jiān)督管理輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單(2021年)》中規(guī)定：“違反《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第七十條，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為不符合有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程要求的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，情節(jié)輕微，責(zé)令改正及時(shí)改正的?！币彩呛?jiǎn)單將《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》與《行政處罰法》拼接，并未予以細(xì)化。而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，食品的采集、加工、貯存、裝運(yùn)、陳列、銷售等環(huán)節(jié)對(duì)食品安全和企業(yè)生產(chǎn)成本的影響要遠(yuǎn)高于辦理備案、報(bào)告、變更、注銷、公示等行政手續(xù)，但免罰清單所列舉的免罰事項(xiàng)幾乎不涉及這些問題。

回避食品安全實(shí)質(zhì)問題無疑也是“消極平衡觀”的表現(xiàn)，回避食品安全實(shí)質(zhì)問題的同時(shí)也在回避風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，加之食品安全領(lǐng)域免罰清單內(nèi)容包含大量重申現(xiàn)有法律規(guī)定內(nèi)容，使得食品安全領(lǐng)域免罰清單成為了僅具有形式意義上的免罰清單。

3 食品安全領(lǐng)域免罰清單的重構(gòu)

總體上看，在“消極的平衡觀”影響下，食品安全領(lǐng)域免罰清單并不能有效達(dá)到其預(yù)期目的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在制定食品安全領(lǐng)域免罰清單時(shí)過度考慮了免罰清單給食品安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)，然而，制定食品安全領(lǐng)域免罰清單與維護(hù)食品安全并非完全的對(duì)立關(guān)系，在執(zhí)法資源有限的情況下，對(duì)輕微無實(shí)際危害性的違法行為免罰，能使得有限的執(zhí)法資源得以集中處理具有實(shí)質(zhì)危害性的違法行為，從而達(dá)到維護(hù)食品安全效果，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與維護(hù)食品安全的良性互動(dòng)。而且免罰并不等同于放任違法行為，即便適用免罰清單，行政機(jī)關(guān)仍會(huì)責(zé)令經(jīng)營(yíng)者改正其違法行為，還會(huì)通過批評(píng)教育、指導(dǎo)約談等柔性手段提升食品經(jīng)營(yíng)者守法意識(shí)。因此，應(yīng)從改變行政執(zhí)法機(jī)關(guān)消極回避的保守傾向入手，對(duì)現(xiàn)有食品安全領(lǐng)域免罰清單制度進(jìn)行重構(gòu)，以一種更加積極主動(dòng)的姿態(tài)去平衡優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與維護(hù)食品安全的關(guān)系，筆者稱之為“積極的平衡觀”。

3.1 以細(xì)化規(guī)定代替重申法律

食品安全領(lǐng)域免罰清單中含有大量重申現(xiàn)行立法的內(nèi)容，未對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中影響食品安全的各種要素以及各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，造成了免罰清單形式化，導(dǎo)致免罰清單實(shí)際效果存疑。為扭轉(zhuǎn)該局面，可以在兩個(gè)方面對(duì)食品安全領(lǐng)域免罰清單進(jìn)行實(shí)質(zhì)性細(xì)化。

(1)對(duì)免罰條件進(jìn)行細(xì)化。《行政處罰法》第三十三條規(guī)定了“輕微不罰”“首違不罰”“無過錯(cuò)不罰”3種免于處罰的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有食品安全領(lǐng)域免罰清單對(duì)大部分免罰條件的規(guī)定過于籠統(tǒng)，并不能有效指導(dǎo)一線執(zhí)法人員判斷違法行為及危害后果是否輕微。具體而言，對(duì)生產(chǎn)不合規(guī)食用農(nóng)產(chǎn)品行為，可以參考《北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理輕微違法行為容錯(cuò)糾錯(cuò)清單》規(guī)定，以能否有效剔除不可食用部分為界限確定免罰條件；在許可、備案、食品標(biāo)簽、注銷等方面，可以從食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、從事某類食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的必要環(huán)境、食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否為經(jīng)營(yíng)者的主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等因素考慮，細(xì)化免罰條件；對(duì)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為，應(yīng)考慮經(jīng)營(yíng)者是否具有主觀故意、不達(dá)標(biāo)食品對(duì)人體的危害程度、食品銷售規(guī)模等因素，確定其情節(jié)是否輕微，危害后果是否嚴(yán)重等等。

(2)對(duì)食品安全免罰清單適用范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)充。具體而言，一是將免罰的行政處罰種類擴(kuò)展至罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等對(duì)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān)的行政處罰。在各地的免罰清單中，很多免罰事項(xiàng)的法律后果是屬于先責(zé)令改正或是警告的行為，先責(zé)令改正本身就不具有免罰的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而警告其實(shí)對(duì)大部分的市場(chǎng)主體而言也不會(huì)給其帶來多大負(fù)擔(dān)。因此，有必要將免罰的行政處罰種類擴(kuò)寬至罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等領(lǐng)域，以真正促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。二是圍繞《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等食品安全領(lǐng)域的特別法，對(duì)涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中影響食品安全的各種要素以及各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，諸如各種衛(wèi)生規(guī)范、檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)、食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等等，充分考慮每個(gè)行為的不同特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)踐執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來設(shè)置更加具體的免罰條件。這個(gè)過程要優(yōu)先考慮將行政處罰容易導(dǎo)致過罰失當(dāng)以及多發(fā)性易發(fā)性的違法行為納入免罰清單，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的包容審慎監(jiān)管。

3.2 免罰清單應(yīng)當(dāng)成為行政執(zhí)法的直接依據(jù)

如前文所述，不少地區(qū)出臺(tái)的免罰清單規(guī)定免罰清單可以作為行政處罰裁量說理的內(nèi)容，但不得直接作為行政處罰的法律依據(jù)。然而這種做法不妥當(dāng)，由于定位的模糊使得行政機(jī)關(guān)不敢大膽將免罰清單作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)，阻礙了免罰清單制度的完善以及其目的的實(shí)現(xiàn)。

免罰清單是為實(shí)現(xiàn)特定行政執(zhí)法目的制定的行政規(guī)范性文件，制定免罰清單與制定其他規(guī)范性文件并無本質(zhì)區(qū)別，建立免罰清單制度實(shí)際上屬于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種方式，屬于抽象行政行為，而非立法行為。從食品安全領(lǐng)域免罰清單的制定依據(jù)可以看出，食品安全領(lǐng)域免罰清單并不是為了解釋或細(xì)化某部法規(guī)，而是盡可能地利用現(xiàn)行立法為其合法性進(jìn)行背書。只不過在這個(gè)過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或多或少對(duì)現(xiàn)行立法加入了自己的理解，對(duì)上位法作出了一定的細(xì)化，這符合規(guī)范性文件追求針對(duì)性和可操作性的特點(diǎn)，其本身也是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政目的。免罰清單的制定依賴于地方食品安全監(jiān)管部門根據(jù)各地實(shí)際制定，鑒于行政活動(dòng)的復(fù)雜性，行政執(zhí)法需要保持一定的靈活性，將其上升為立法并不適宜，因而將免罰清單的設(shè)置定位為行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)范性文件來實(shí)現(xiàn)特定行政目的的行政活動(dòng)更為合理。

制定規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，具有與其他行政行為相同的確定力、拘束力和執(zhí)行力[7]，其制發(fā)主體在實(shí)行相關(guān)行政執(zhí)行活動(dòng)時(shí)理應(yīng)受其約束，免罰清單具備成為行政執(zhí)法直接依據(jù)的可能。出于以下因素考慮，免罰清單應(yīng)成為行政執(zhí)法的直接依據(jù)。

(1)僅將免罰清單作為裁量說理的內(nèi)容，有規(guī)避《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條之嫌，使得在行政訴訟中司法機(jī)關(guān)無法對(duì)免罰清單進(jìn)行附帶性審查，易使免罰清單缺乏有效監(jiān)督，將免罰清單作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)可在一定程度上推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以積極的態(tài)度制定免罰清單。

(2)將免罰清單作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)并不違反處罰法定原則，處罰法定原則目的在于防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力增添行政處罰，以保障行政相對(duì)人合法權(quán)利，而免罰清單實(shí)際上是在一定程度上構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的限制，并在一定程度上利好于行政相對(duì)人。

(3)僅將免罰清單作為裁量說理的內(nèi)容在另一方面也意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)可以選擇性適用清單，若不將免罰清單作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)并要求執(zhí)法機(jī)關(guān)必須執(zhí)行，對(duì)于行政相對(duì)人而言，則無法對(duì)自己的行為是否會(huì)遭受行政處罰進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，間接導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)控制成本增加，而企業(yè)經(jīng)濟(jì)控制成本直接關(guān)系到企業(yè)的利潤(rùn)[8]，最終將導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)下降，使得優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境目的落空。

3.3 建立負(fù)面清單保障食品安全

不可否認(rèn)，食品安全領(lǐng)域堅(jiān)持“零容忍”的高壓態(tài)勢(shì)，可以保證執(zhí)法的威嚴(yán)與力度，但可能導(dǎo)致市場(chǎng)主體避免遭受行政處罰而過度限制自身權(quán)利。經(jīng)營(yíng)成本的提高有可能會(huì)加大經(jīng)營(yíng)者的逆反和抵觸心理，增加違法的可能性，這反而不利于保障食品安全。為了維護(hù)食品安全選擇只建立具有形式意義上的免罰清單并非一種理想的做法?，F(xiàn)有食品安全領(lǐng)域免罰清單僅從正面規(guī)定某類免罰事項(xiàng)滿足某種免罰條件可以免予行政處罰，即只制定正面清單。僅制定正面清單并不意味著清單以外的違法行為均不可免罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍保留有自由裁量之余地，每增加一類免罰事項(xiàng)意味著免罰領(lǐng)域的膨脹，都可能導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)增加，這也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取“消極的平衡觀”的重要因素。而負(fù)面清單則是在反面規(guī)定某類違法行為不可免予行政處罰，起到收縮免罰領(lǐng)域的作用，可以對(duì)正面清單進(jìn)行必要的補(bǔ)充與限制，以降低免罰清單給食品安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)食品安全目的。通過負(fù)面清單可以有效平衡好保障基本食品安全與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之間的關(guān)系，以糾正食品安全領(lǐng)域免罰清單形式化傾向，將“消極的平衡觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的平衡觀”。制定負(fù)面清單需注意以下因素。

(1)負(fù)面清單應(yīng)著眼于控制食品安全違法行為總收益。食品安全事件產(chǎn)生的主要原因在于食品安全違法行為的總收益大于風(fēng)險(xiǎn)成本，以及違法行為人對(duì)食品安全違法行為成本的較低預(yù)期和對(duì)食品安全違法行為危害的較低預(yù)期[9]。免罰清單無疑會(huì)使得企業(yè)的某類違法行為的風(fēng)險(xiǎn)成本接近于零，一定程度上變相會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)從事該類違法活動(dòng)。但由于食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者包含大量小微企業(yè)與個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，其從事某些違法行為僅是因?yàn)樽陨矸芍R(shí)的不足或?qū)Ψ傻睦斫庥兴钤斐傻?，而非出于獲取違法收益的考慮實(shí)施了違法行為，實(shí)施此類違法行為往往不會(huì)給經(jīng)營(yíng)者帶來直接收益，不屬于負(fù)面清單控制范疇。因此，有必要對(duì)違法行為予以劃分，在有關(guān)食品衛(wèi)生、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)成分、食品添加劑等直接關(guān)乎食品自身安全的，并與企業(yè)生產(chǎn)成本較為密切的領(lǐng)域設(shè)置負(fù)面清單，使企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)成本回歸正常值，以控制食品安全違法行為總收益。

(2)以食品安全關(guān)鍵控制點(diǎn)為基準(zhǔn)設(shè)置負(fù)面清單。目前，絕大多數(shù)食品生產(chǎn)企業(yè)都引入了HACCP管理體系(即危害分析關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng))用以控制食品安全危害，其真實(shí)有效實(shí)施依賴企業(yè)積極主動(dòng)地參與、配合[10]。該體系發(fā)揮作用需要進(jìn)行危害分析并明確控制要點(diǎn)，確定相關(guān)限值，通常情況下，食品生產(chǎn)安全中的關(guān)鍵限值指標(biāo)內(nèi)容包括但不限于時(shí)間、溫度、pH 值、物理參數(shù)等[11]。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以借鑒HACCP的基本原則，建立各地食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，將食品經(jīng)營(yíng)者是否在關(guān)鍵控制點(diǎn)履行了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控義務(wù)作為判斷其違法行為輕微與否的主要依據(jù)，圍繞關(guān)鍵限值與關(guān)鍵控制點(diǎn)制定針對(duì)性的負(fù)面清單，對(duì)發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵控制點(diǎn)處于失控狀態(tài)而未采取糾正措施的行為不得免予處罰。

(3)注意負(fù)面清單的靈活性。其一，要注意負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整，一方面對(duì)于嚴(yán)重影響食品安全、危害群眾身體健康的行為，要及時(shí)納入進(jìn)來，對(duì)此不能適用免罰；另一方面對(duì)于進(jìn)入負(fù)面清單的行為，在實(shí)踐中若發(fā)現(xiàn)其對(duì)食品安全的影響并不是很大，則應(yīng)該及時(shí)將其剔除出負(fù)面清單。其二，對(duì)進(jìn)入負(fù)面清單的違法行為，也并非絕對(duì)不可以免罰，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等因素，在具體案件中，還要考慮市場(chǎng)主體的性質(zhì)、企業(yè)的發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境等等。設(shè)置負(fù)面清單可以考慮設(shè)定升格條款，對(duì)進(jìn)入負(fù)面清單的行為給予免罰后，行為人再犯的，在原裁量基準(zhǔn)從重并加重處罰。當(dāng)然，對(duì)負(fù)面清單的行為免罰應(yīng)當(dāng)是極個(gè)別例外情況，對(duì)負(fù)面清單規(guī)定的違法行為進(jìn)行免罰需在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置極其嚴(yán)格的報(bào)批程序以限制負(fù)面清單濫用。