合作制公證處的公信力建設(shè)

孫鑫芳

浙江省杭州市東方公證處，浙江 杭州 310013

早在1946 年，中共領(lǐng)導下的解放區(qū)就引入了蘇聯(lián)的公證體系，建立了簡樸的無產(chǎn)階級工農(nóng)公證體系。隨著新中國成立，由市和縣級的人民法院主負責，我國進一步以蘇聯(lián)的公證制度為基礎(chǔ)，建立和完善了中國公證制度的雛形。隨著1951 年9 月《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》的頒布，公證工作逐漸規(guī)范化。到了2000 年7 月，為加快公證工作改革和發(fā)展，盡快建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公證制度，國務(wù)院批準司法部印發(fā)《關(guān)于深化公證工作改革的方案》。之后到了2005 年8 月，第十屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》），系統(tǒng)性全面性地總結(jié)了新中國成立以來公證改革發(fā)展的成效，并借鑒了歐美法學系的公證事業(yè)理論成果，確定了中國特色社會主義框架下的公證制度，明確了公證機構(gòu)、從業(yè)人員以及公證程序和法律責任。我國的公證事業(yè)也因此邁入新的發(fā)展時期。［1］

時至今日，我國的公證制度經(jīng)歷了近二十年的社會性發(fā)展，在社會保障、民生和市場經(jīng)濟多方領(lǐng)域密切參與，社會總體評價較正面，但是仍存在一些不足，公信力建設(shè)便是其中之一。

一、公證公信力的含義

（一）公證公信力的兩種定義

公證是一項國際通行的預(yù)防糾紛的法律制度，隸屬于程序法，即對非爭議、非訴訟等既存事項的真實性、合法性的證明活動，從而實現(xiàn)預(yù)防糾紛、保障各方主體的合法權(quán)益，為社會構(gòu)建信用環(huán)境?！肮帕Α敝肮保菄夜珯?quán)力之“公”，而是社會公眾之“公”，按照日本學者鳩山博士其論文《論不動產(chǎn)物權(quán)得失變更的公信主義與公示主義》所定義的，公信力是指民法上的公平公開誠信效力，既是公平正義之“公”、公共利益之“公”，亦指“使社會公眾信任的力量”。［2］

而在我國，黨的十八大之后進入社會主義法治建設(shè)的新時代，黨的二十大報告對我國的法治建設(shè)提出了新的要求。其中，作為法治建設(shè)底層驅(qū)動的公證領(lǐng)域，公證公信力的建設(shè)，主要維系在社會誠信與法治的聯(lián)結(jié)作用。正如習近平總書記多次強調(diào)的：“要進一步提高政法工作的親和力和公信力”。作為與底層人民群眾日常法務(wù)建設(shè)最為密切的公證事業(yè)，除了親和以外，公信力的建設(shè)對于締造締約精神，完善法治戰(zhàn)略在底層的落地，便顯得尤為重要。

（二）公證公信力的社會化定義

在中國特色社會主義法治建設(shè)的環(huán)境中，公證公信力的社會定義，主要體現(xiàn)在公證所面對的兩個對象層面上。公證的面向?qū)ο?，例如社會公民、企業(yè)組織、事業(yè)單位等，對于公證結(jié)果的認同和接受，構(gòu)成了公證公信力中的“誠信”。通過這些組織或個體對象的認同，公證在對于這些主體的公信力構(gòu)建過程中，同時也擔負著社會誠信體系搭建的社會責任，公證的公信力則代表著社會管理職能。公證在辦理的過程中，遵循的相關(guān)法律和執(zhí)法指導意見也逐步完善，例如2021 年1 月施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和2021 年7 月國家發(fā)改委、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步完善公證服務(wù)價格形成機制的指導意見》，公證部門實際上體現(xiàn)了上級司法機構(gòu)法治管理職能的民生領(lǐng)域延伸。公證前中后過程中的相關(guān)法制標準、規(guī)范與文書記錄，自下而上地從公證對象通過公證處和公證辦理人員傳遞到司法機構(gòu)。以此，通過雙向的循環(huán)，完成了社會法治化的環(huán)境生態(tài)閉環(huán)建設(shè)。

（三）公證公信力的市場經(jīng)濟現(xiàn)狀

進入市場經(jīng)濟以來，公證服務(wù)的需求量與日俱增，在市場經(jīng)濟中扮演著重要角色。公證公信力的建設(shè)對于市場經(jīng)濟的建設(shè)，有著法治上的指導意義。此外，公證業(yè)務(wù)的模式，本身也是市場經(jīng)濟的一部分。在市場經(jīng)濟尚未受到全球化的影響之前，公證業(yè)務(wù)多是政府法制部門引導下的職能行為。而隨著我國市場飛速發(fā)展，國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大變化，再加上全球化引入了西方歐美服務(wù)制公證體，市場信用環(huán)境尚不足以支持新時代的市場經(jīng)濟實際要求，于是公證轉(zhuǎn)而從政府職能的性質(zhì)向市場服務(wù)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變。但在轉(zhuǎn)型改革的過程中，公證本身出現(xiàn)了發(fā)展過快、擴張過猛、人員良莠不齊、職業(yè)道德缺失等種種問題，進而導致公證的公信力建設(shè)出現(xiàn)停滯乃至倒退的現(xiàn)象。為此，在公證領(lǐng)域，亟需從法治和行業(yè)規(guī)章上的規(guī)范合法化指導，重建并提升公證的公信力。

隨著《民法典》的施行，公證公信力建設(shè)要求更是提到了前所未有的社會高度。公證的公信力程度，決定著社會民生和公共管理事務(wù)的法治規(guī)范和標準化推進。

二、我國公證公信力缺失的原因

正如上節(jié)所說，我國公證公信力缺失的宏觀原因，是公證面向市場的快速擴張與公證領(lǐng)域的規(guī)范化標準化制度缺失。而更進一步地從我國的公證制度發(fā)展史來看，公證辦證數(shù)量和種類迅速攀升，為建立社會主義市場經(jīng)濟秩序發(fā)揮了不可替代的職能作用，然而，由于市場經(jīng)濟的逐利慣性，少數(shù)公證機構(gòu)及公證人員在追逐經(jīng)濟效益的同時忽視了公信力的建設(shè)，公證的公信力受到公眾的質(zhì)疑與懷疑，負面報道頻繁見諸媒體。筆者認為，公證公信力缺失的原因，主要有以下幾個方面：

（一）制度方面的原因

我國的公證制度尚未形成健全的體系和標準化的流程。雖然有《公證法》和《公證程序規(guī)則》對公證活動作出了概括性的規(guī)定，但對于具體到詳細的公證流程和法定公證事項，并沒有全面系統(tǒng)的準則要求。且在實際辦理過程中，公證員自由裁量權(quán)大，考慮到公證人員的工作飽和度，并沒有詳細的公證審核和后續(xù)改進機制。同時，公證機構(gòu)的自身定性不明確，行政機構(gòu)、事業(yè)單位、合作制，各種身份兼有，合作制公證處的收益直接與辦證數(shù)量成正比，少數(shù)公證員在經(jīng)濟利益誘惑下抵制不住，參與到與公證對象的公證欺騙中。此外，隨著公證市場化的快速擴張，公證機構(gòu)與日俱增且良莠不齊，極易形成惡性競爭，互相壓價競爭、降低標準、縮減公證流程等不規(guī)范不標準行為時有發(fā)生，使得社會公眾對公證的信賴度逐漸降低。

（二）公證人員配置及素質(zhì)問題

公證人員配置滿足不了日益增長的公證業(yè)務(wù)的需要。得益于法治社會全面深化改革，我國的公證需求呈井噴式增長，傳統(tǒng)民事、新型金融、保全證據(jù)、涉外業(yè)務(wù)、遠程視頻等為公證機構(gòu)增添了不少業(yè)務(wù)量。然而，與之相應(yīng)的公證人員的數(shù)量，增長卻是極為緩慢的，這導致大量公證員的日常工作飽和度激增，公證業(yè)務(wù)的數(shù)量和強度超過個人承受能力。大量增長的公證需求與捉襟見肘的公證人員，勢必會出現(xiàn)個別審查的疏漏，導致公證書失實。另外，公證業(yè)務(wù)涉及社會各個領(lǐng)域，縱向上涵蓋政府事業(yè)、商業(yè)行為和民生民用，橫向上囊括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、民生等各個行業(yè)，這需要公證員具備且精通各個領(lǐng)域的基本知識，而我國公證員的準入年齡為25 周歲，這一年齡相較于專業(yè)性極強的公證法律職業(yè)年齡還稍顯稚嫩，部分年輕公證員缺乏社會閱歷，盲目輕信，抓不住審查重點，導致公證審核深度不夠。

（三）社會誠信問題

我國《民法典》規(guī)定了誠實信用原則。然而對于失信和違規(guī)的懲罰機制不夠健全，信用缺失的行為也較為常見。公證實踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)申請人惡意偽造證據(jù)，損害他人合法利益，利用公證操作其違法目的，惡意騙取公證書。面對這些情況，公證機構(gòu)在辨明真?zhèn)魏?，最大的處罰和懲戒措施往往也只是拒絕辦理。導致相關(guān)信用缺失人員可以改頭換面，更換其他的公證處進一步進行嘗試。公證領(lǐng)域缺乏有效的懲罰機制，更沒有體系化的行業(yè)信用黑名單制度，公證的公信力便輕易地成為了惡意申請人的利用目標。

三、新形勢下公證公信力建設(shè)的出路

公證的重要性已逐漸被社會所認同和重視，公證在公共和個人權(quán)益的維護、公共秩序的保障等方面的作用越來越不可被替代。但隨著社會的不斷進步、法治觀念的深入人心，公證自身也要在行業(yè)觀念、制度等方面進行轉(zhuǎn)型和深化，以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求。這個過程面臨著不少困難，對合作制公證處來說更是挑戰(zhàn)重重，因此，我們必須深刻反思，做好準備，才能在新形勢下公證公信力建設(shè)的道路上一路前行，讓公證制度發(fā)揮應(yīng)有的制度優(yōu)勢。

（一）黨建引領(lǐng)，不忘公證初心

習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)指出：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。因此，合作制公證處的公信力建設(shè)，重中之重，必須牢牢以黨建引領(lǐng)，樹立社會主義核心價值觀，以社會主義法治理念為指導，深刻學習法治內(nèi)涵。公證人員要始終堅持黨對一切公證工作的領(lǐng)導，堅持實事求是、人民中心、知行合一，不忘公證初心，牢記使命，不斷創(chuàng)新公證事務(wù)，做到公證取信于民，取信于社會，為全面依法治國的總目標，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供公證保障。

（二）建立健全公證法律體系

我國目前公證工作所面臨的困境，很大程度歸結(jié)于我國公證法律體系的不完善。公證活動需要在健全、完善的法律體制下依法定的程序進行、開展，實現(xiàn)程序正義與實體正義。因此，我們必須加快建立健全公證法律體系，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、細則來配套《公證法》《公證程序規(guī)則》的實施，形成明確、統(tǒng)一的程序規(guī)則，限制公證員自由裁量權(quán)的濫用。而且必須將法定公證事項明確納入《公證法》，完善公證工作的預(yù)防、監(jiān)督、問責、賠償機制，同時，應(yīng)當結(jié)合地方自身的實際情況，重視地方公證的建章立制工作，制定符合本地特色的規(guī)章制度，最大程度上贏得公眾對公證機構(gòu)的信任。

（三）提高公證人員法律信仰和執(zhí)業(yè)能力

作為公證法律工作者必須信仰與敬畏法律，引導其遵守執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德，樹立法治觀念，加強其職業(yè)榮譽歸屬感。在更大格局的價值觀引導上，也要倡導全員將建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家作為我們忠貞不渝的奮斗目標。作為公證員，必須具有扎實的專業(yè)功底，熟練掌握和運用法律知識，對公證業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域要系統(tǒng)地掌握了解，不斷學習新的法律法規(guī)，不斷擴寬服務(wù)領(lǐng)域，推動公證事業(yè)的不斷發(fā)展。公證員在執(zhí)業(yè)過程中，必須客觀中立，將公信力作為自己的職業(yè)標桿，將公證審查制度貫穿于公證受理、審核、出證、復查等各環(huán)節(jié)，尊重事實和證據(jù)，做到依法執(zhí)業(yè)、公正執(zhí)業(yè)、誠信執(zhí)業(yè)，確保公證證明真實、合法、有效。

（四）強化公證監(jiān)管力度

公證的職能在于預(yù)防糾紛、減少訴訟，同時也在于維護社會的公平公正，保障各方主體的合法權(quán)益。只有社會公眾切實體會到公證帶來的正義感，才能有效提升公證的公信力，這就需要外界的監(jiān)管保障。目前，我國實行的是司法行政機關(guān)及公證協(xié)會共同進行監(jiān)管，這種“兩結(jié)合”的監(jiān)管方式，首先要明確各自監(jiān)管的范圍和職責，互相配合，提高監(jiān)管效率；其次監(jiān)管部門要把加強公證公信力建設(shè)作為公證監(jiān)管工作的主題，充分發(fā)揮規(guī)范、管理作用，制定和推進公證機構(gòu)總體布局規(guī)劃和執(zhí)業(yè)規(guī)范建設(shè)，規(guī)范收費標準和保險制度，完善公證信息平臺建設(shè)等，監(jiān)管部門要定期檢查、抽查公證卷宗，審查公證活動的合法性，定期開展公證隊伍的培訓學習、技能培訓、學術(shù)交流，提高公證人員執(zhí)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。

（五）改變傳統(tǒng)“以證易證”辦證模式

公證機構(gòu)的公信力是國家法律的權(quán)威和中立的結(jié)合，在這一點上，公證相較于法院、律所更有優(yōu)勢。在這種社會責任之下，公證機構(gòu)應(yīng)該努力打破傳統(tǒng)的“以證易證”辦證模式，以人為本，淡化商業(yè)色彩，想群眾之所想，急群眾之所急，憑借公證員的職業(yè)操守和專業(yè)知識，為人民群眾當事人提供全面的咨詢、建議，開拓公證辦證的思路，加強公證機構(gòu)公益性服務(wù)的理念，讓當事人了解公證法律服務(wù)的真實、有效、權(quán)威、優(yōu)質(zhì)，真切體會到公證服務(wù)的專業(yè)與價值。

四、結(jié)語

公證公信力建設(shè)不是一個空洞的話題，也不是一蹴而就的，而是一個系統(tǒng)的工程，需要全體公證人員不斷維護、循序漸進地積累。新形勢下，每一位公證從業(yè)人員必須深入踐行為人民服務(wù)的宗旨，不斷提高公證制度在國家法律體系和社會信用體系中的地位，用公證實現(xiàn)公正。