提高地方人大司法監(jiān)督實效的路徑研究

徐曉靜 李金枝 姜飛燕

唐山學(xué)院文法學(xué)院，河北 唐山 063000

地方各級人民代表大會及其常委會有司法監(jiān)督權(quán)，并且主要由地方各級人大常委會來行使?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）是地方各級人大常委會進行司法監(jiān)督的重要法律根據(jù)。根據(jù)《監(jiān)督法》第六條的規(guī)定，地方各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告。根據(jù)2022 年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十條的規(guī)定，地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有司法監(jiān)督權(quán)，并有權(quán)聯(lián)系本級人民代表大會代表受理對被監(jiān)督人員和機關(guān)的申訴和意見；黨中央于2021 年印發(fā)的《關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》指出，各級人大及其常委會要把憲法、法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，實行有效監(jiān)督。加強對司法工作的監(jiān)督，推動解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題。［1］

一、提高地方人大司法監(jiān)督實效的重要性

司法監(jiān)督是地方人大監(jiān)督工作的重要組成部分，司法監(jiān)督是憲法賦予地方人大的重要職能。地方人大作為權(quán)力機關(guān)只有最大限度地做好司法監(jiān)督工作，需要做到不僅有監(jiān)督行為，而且有非常好的實際效果，才符合法律的要求。

（一）提高司法監(jiān)督實效有利于司法改革的深入推進

提高人大司法監(jiān)督實效，對于促進司法公正、督促司法從業(yè)人員提升司法水平將起到積極的作用。目前我國為推進司法公正，各級司法機關(guān)正在推進司法改革。多種司法改革的推進需要獨立于司法機關(guān)的外部組織的監(jiān)督。審判、執(zhí)行各方面改革措施的實施情況，以及是不是很好地實現(xiàn)了司法公正，都需要作為權(quán)力機關(guān)的地方人大進行有效的監(jiān)督。為保障地方人大依法行使監(jiān)督職權(quán)，《監(jiān)督法》規(guī)定了司法監(jiān)督的形式和程序。本文重在研究如何在司法改革基礎(chǔ)上通過各種監(jiān)督手段，提高地方人大司法監(jiān)督的實際效果。

（二）提高司法監(jiān)督實效有利于維護人民群眾利益

根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，地方各級人民代表大會、地方各級人民代表大會常務(wù)委員會堅持以人民為中心，為人民服務(wù)。為提高司法監(jiān)督實效，地方人大要以人民群眾關(guān)心的問題為重點，合理制定監(jiān)督議題和監(jiān)督方案。地方人大必須加強和改進司法監(jiān)督工作，以滿足公眾對司法公正的期待和需求。

地方人大司法監(jiān)督工作是實現(xiàn)司法公正，確保人民群眾合法權(quán)益得到有效維護的重要保障，地方各級人大的司法監(jiān)督，通過各機關(guān)的聯(lián)動合作能夠達到更好維護人民群眾合法利益的作用。一般而言，為保障司法獨立，人大的司法監(jiān)督應(yīng)著眼于宏觀領(lǐng)域，不得過問具體案件。但是人大作為獨立于司法機關(guān)的重要外部監(jiān)督機構(gòu)，對人民群眾反映的一些類型化問題和有重大社會影響的案件也要積極行使監(jiān)督權(quán)。重視在司法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的違紀違法線索，不斷完善人大司法監(jiān)督工作與檢察監(jiān)督、法院內(nèi)部監(jiān)督的銜接機制。檢察院作為監(jiān)督機關(guān)，對具體案件有法定的調(diào)查、處理權(quán)限和程序。人大常委會信訪部門，經(jīng)常會遇到檢察院監(jiān)督職責(zé)內(nèi)的事項。通過人大的信息梳理，可以傳遞給檢察機關(guān)進行檢察監(jiān)督。這是二者進行聯(lián)通的很好契機。地方人大要注重大數(shù)據(jù)整理，不僅要聽取司法機關(guān)的匯報，還要從百姓口中去掌握、了解司法現(xiàn)狀。形成地方各級人大監(jiān)督和檢察機關(guān)監(jiān)督、法院內(nèi)部監(jiān)督的合力，提高監(jiān)督實效。

二、地方人大司法監(jiān)督工作存在的問題

各級地方人大，依法履行司法監(jiān)督職責(zé)，對司法監(jiān)督工作進行了各種實踐。在取得了一些成效的同時，仍需要進一步提高促進司法公正的實際效果。地方人大司法監(jiān)督中一些監(jiān)督工作缺乏深度，實際效果不大。

（一）地方人大司法監(jiān)督方式剛性不足

人大對司法機關(guān)和司法活動的監(jiān)督具有法定性。根據(jù)《監(jiān)督法》，各級人大常委會依法監(jiān)督的方式有七種，具體到進行司法監(jiān)督常用的方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案檢查、詢問與質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。

地方人大司法監(jiān)督工作中最為常用的是聽取專項工作報告、專題調(diào)研視察、執(zhí)法檢查。這些監(jiān)督方式，主要是彈性監(jiān)督方式，剛性不足。在人大司法監(jiān)督工作中存在著程序性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少；一般監(jiān)督多，跟蹤監(jiān)督少等問題。［2］雖然《監(jiān)督法》授權(quán)人大行使剛性權(quán)力，但由于調(diào)查職權(quán)的限制，一般情況下不輕易直接啟動撤職案。詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查的監(jiān)督方式也很少使用。各種監(jiān)督手段還需充分利用。要著力加強對司法專項工作的監(jiān)督等常用監(jiān)督方式的深度，積極行使不常用的幾種剛性手段。

（二）司法監(jiān)督信息化系統(tǒng)建設(shè)落后

地方人大司法監(jiān)督工作的信息化系統(tǒng)和應(yīng)用平臺建設(shè)不能滿足監(jiān)督需求。雖然一些地方人大有司法監(jiān)督信息化系統(tǒng)建設(shè)的意識，并開發(fā)了一些平臺和模塊，但仍存在著信息更新不及時、平臺運行不穩(wěn)定、實際效果有待提高的現(xiàn)象。法院、檢察院的信息化平臺主動建設(shè)人大司法監(jiān)督模塊，接受監(jiān)督的不多。有的只是在平臺上提供人大代表提出意見、建議的聯(lián)絡(luò)機制入口。

（三）司法監(jiān)督人員專業(yè)水平有待提高

對“兩院”的司法監(jiān)督專業(yè)性要求很高，如果是外行監(jiān)督內(nèi)行，必然不能體現(xiàn)人大監(jiān)督的權(quán)威性，起不到很好的監(jiān)督效果。為提高監(jiān)督實效，監(jiān)督者除了具有法學(xué)專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，還需具備司法從業(yè)經(jīng)驗，深度了解各種法律職業(yè)的工作內(nèi)容。地方人大司法監(jiān)督人員專業(yè)水平不足、專業(yè)化程度不夠也是阻礙人大司法監(jiān)督實效的重要因素。人大代表中具有法律專業(yè)背景的人數(shù)并不多，人大常委會從事司法監(jiān)督工作的主要部門監(jiān)察和司法委員會編制內(nèi)工作人員的人數(shù)有限，有充分法律從業(yè)經(jīng)驗的也不多。這就使得地方人大的司法監(jiān)督從人員上缺乏應(yīng)有的工作力量。

三、提高地方人大司法監(jiān)督實效的路徑

（一）用實各種監(jiān)督手段

1.充分掌握審議專項工作報告的支撐數(shù)據(jù)

《監(jiān)督法》對監(jiān)督事項的提出沒有具體的規(guī)定。聽取工作報告和專題詢問，一般表現(xiàn)為地方人大對司法機關(guān)的專項報告進行被動審查。通過法院、檢察院的報告能夠了解一些情況，但是，報告什么內(nèi)容才能聽取什么內(nèi)容，十分被動。此種監(jiān)督方式往往看不到報告之外的一些事實。報告一般會避重就輕、擺成績講困難而規(guī)避問題，不容易發(fā)現(xiàn)真正的問題。

對此，建議地方人大要掌握主動權(quán)，根據(jù)自己取得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和對社會的調(diào)查問卷滿意度，作為對報告進行審議的基礎(chǔ)。在專項工作報告審議中對假大虛空的報告進行相應(yīng)處理。

2.深入開展調(diào)研和執(zhí)法檢查

地方人大的調(diào)研和執(zhí)法檢查，主要通過聽匯報、座談、現(xiàn)場走訪等方式開展。時間短、內(nèi)容多，只能從表面上宏觀了解，不能夠更深入地掌握被監(jiān)督機關(guān)司法工作的具體情況。在此基礎(chǔ)上所提的建議，不能做到全面、客觀、權(quán)威，對于改進工作，起不到多大實質(zhì)性推動作用。因為具體性和針對性不強，監(jiān)督也難以得到良好效果。

對此，建議開展立體化類案評查。對個案的監(jiān)督，在法律層面有審判監(jiān)督程序，通過法院、檢察院來完成，人大沒有具體監(jiān)督權(quán)。如何在司法獨立與地方人大監(jiān)督之間建立起有效的方式和手段，是我們需要探討和實踐的。本文認為，相比單方對司法機關(guān)調(diào)研，調(diào)整調(diào)研對象，也許會取得更好的效果。對司法活動的對象進行調(diào)研，關(guān)注某一類案件的律師和當(dāng)事人，結(jié)合司法機關(guān)的審理資料，對某類案件的司法活動進行多角度立體化、綜合評判。

3.適當(dāng)增強地方人大對撤職案提出和審議的主動性

根據(jù)《地方組織法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，地方各級人大常委會有權(quán)撤銷由其決定、任命的國家機關(guān)工作人員。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，與法院、檢察院一樣，縣級以上地方各級人大常委會主任會議或常委會組成人員五分之一以上有權(quán)提出撤職案。但由于人大不容易掌握法官、檢察官的履職情況，撤職案的提出者基本上是法院、檢察院在主導(dǎo)。撤職案提出權(quán)，對人大而言，基本上是象征意義。［3］撤職案的審議往往在紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查之后作為一種程序過程。

關(guān)于撤職案的提出和審議的建議：由于撤職案影響巨大，地方人大在司法監(jiān)督中確實應(yīng)當(dāng)謹慎。但是這一監(jiān)督形式正是體現(xiàn)人大司法監(jiān)督剛性的關(guān)鍵所在，不能使之流于形式。人大要在充分調(diào)研、溝通的基礎(chǔ)上發(fā)揮主動的作用，尤其是在撤職案的提出上。

4.有效開展“兩官”任前了解和履職評議

建議地方人大抓牢司法人事任免監(jiān)督，避免任免工作形式化。創(chuàng)新人事監(jiān)督機制。嚴把任前審核、任中評議和任后監(jiān)督三個關(guān)口。

地方人大在任前了解中，了解渠道包括法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)評價、同事評價、個人述職。有時擬任職人數(shù)太多，人大監(jiān)督部門還沒有來得及把了解對象的名字記住，更不用說深入了解。在任前了解中，缺乏當(dāng)事人的廣泛參與，雖然有幾名律師代表和當(dāng)事人代表的參與，也是應(yīng)法院、檢察院的通知而來，客觀性不充足。在了解內(nèi)容上缺乏對擬任職人員長期司法工作狀態(tài)的觀察、評判。這使任前了解走程序的意味多于把關(guān)、篩選的作用。造成這種現(xiàn)象的原因是關(guān)于任前了解的程序和內(nèi)容沒有具體、詳細的規(guī)定。例如在當(dāng)事人參與方面，應(yīng)當(dāng)抽取每一位擬任職法官、檢察官辦理過的案件當(dāng)事人或律師，并對參與任前了解的人數(shù)、比例進行規(guī)定。參與名單由地方人大司法監(jiān)督部門抽選。這些具體操作層面的制度應(yīng)該建設(shè)起來。

法官、檢察官履職評議，是地方人大司法監(jiān)督工作的一種新方式。這一監(jiān)督方式能將人事監(jiān)督、法律監(jiān)督結(jié)合起來，具有很強的優(yōu)勢。進行跟蹤督評，通過較長時間的觀察、了解，達到履職評議實效的最大化。

5.完善地方人大代表和常委會監(jiān)督人員旁聽法院庭審制度

地方人大司法監(jiān)督要將旁聽庭審與卷宗抽評結(jié)合起來，進行深度評議。不能現(xiàn)場旁聽的可以通過觀看庭審直播代替。旁聽利于直觀評判，卷宗抽評有利于綜合評判。這兩種方式的結(jié)合能增強監(jiān)督的深度。

一般情況下，人大對個案監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督。但如果人大的監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，往往沒有實效。為了提高實效，可以完善人大旁聽監(jiān)督制度。目前地方人大監(jiān)督人員旁聽要求并不容易實現(xiàn)，暗訪更是困難重重。暗訪中，旁聽申請多數(shù)情況會被拒絕。對此，本文建議，要改進人大監(jiān)督人員旁聽法院庭審制度。對于案件類型，盡量減少旁聽經(jīng)濟案件所占的比重，以防止地方人大干預(yù)經(jīng)濟糾紛。通過對刑事案件的審判旁聽監(jiān)督既可以監(jiān)督法院也可同時監(jiān)督檢察院，一舉多得。當(dāng)然，旁聽庭審要在不違反法定保密制度的前提下。

（二）通過信息資源共享平臺提高地方人大的司法監(jiān)督實效

首先，創(chuàng)新地方人大司法監(jiān)督工作機制，建立和完善信息化技術(shù)監(jiān)督平臺和各種信息系統(tǒng)之間的連接。運用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)對司法機關(guān)主要辦案活動和司法人員主要履職情況進行全程監(jiān)督。實現(xiàn)人大司法監(jiān)督工作由被動到主動、由書面到畫面。

其次，適應(yīng)數(shù)字化時代發(fā)展要求，搭建人大與法院、檢察院共享信息平臺。主要利用法院、檢察院的信息化管理系統(tǒng)和信息資源，在必要限度范圍為人大提供平臺接口，實現(xiàn)信息資源共用共享和人大全面監(jiān)督、深度監(jiān)督。同時，地方人大司法監(jiān)督人員可通過在平臺上依法對地方各級法院公開開庭的庭審活動進行遠程、實況查看，還應(yīng)充分查看案卷材料，進行長期跟蹤監(jiān)督。

最后，利用司法監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)平臺和應(yīng)用系統(tǒng)，面向社會，針對特定問題，廣泛收集人大代表和社會公眾意見，使地方人大司法監(jiān)督社會參與度更大。通過人大監(jiān)督辦公網(wǎng)絡(luò)平臺，全流程、多角度展示監(jiān)督的過程和結(jié)果。［4］

（三）提高地方人大司法監(jiān)督人員的專業(yè)水平

司法活動具有很強的專業(yè)性，司法監(jiān)督人員也應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)能力，應(yīng)通過培訓(xùn)提高地方人大代表和人大常委會監(jiān)督人員的司法監(jiān)督水平。對于人大常委會從事的日常監(jiān)督，進行周密安排。

首先，可從法院、檢察院選調(diào)一批實踐經(jīng)驗豐富的法律專業(yè)人員充實到人大常委會專門委員會的工作隊伍；其次，從社會選聘有豐富司法從業(yè)經(jīng)驗的監(jiān)督專門委員會委員，提高地方人大司法監(jiān)督能力。逐步解決對司法不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、不善于監(jiān)督的老問題。［5］

綜上，各級地方人大應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下切實擔(dān)負起法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，在我國司法監(jiān)督體系中發(fā)揮自己的應(yīng)有作用。地方人大的司法監(jiān)督，有利于推進公正司法，但是地方人大在司法監(jiān)督的方式、監(jiān)督的技術(shù)手段、監(jiān)督能力上，還需進一步探索。寓支持于監(jiān)督之中，增強地方人大監(jiān)督剛性和實效。