山西省科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理研究

吳娟娟 孟小彥 山西中凱資產(chǎn)評估有限公司

引言

在“放管服”改革背景下，山西省政府逐步增加財(cái)政科技投入，逐步下放財(cái)政資金的管理權(quán)限，以保證科技創(chuàng)新準(zhǔn)確落實(shí)到位。山西省政府制定了全省科技項(xiàng)目具體管理辦法，2021年山西省政府辦公廳頒布《山西省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法》（晉政辦發(fā)〔2021〕42號），對科技項(xiàng)目分類、運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制都進(jìn)行了具體規(guī)范，并于2022年頒布了《關(guān)于改革完善省級財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)施意見》（晉政辦發(fā)〔2022〕16號），對省級財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理提出新的規(guī)范要求和績效管理監(jiān)督檢查規(guī)定。

為進(jìn)一步加強(qiáng)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用及預(yù)算績效管理，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性和效益性，本文立足省級科技計(jì)劃項(xiàng)目，探索建立山西省省級科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，更加明確對科技項(xiàng)目人員的導(dǎo)向作用，使科技資金支出的決策者的目標(biāo)更加清晰，作出有效決策。

一、研究背景和意義

科技進(jìn)步關(guān)系著國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，需要重大的經(jīng)濟(jì)投入，全社會的科技投入決定了國家對科技發(fā)展的支持力度。2016以來，全國科研投入總額連續(xù)3年超過萬億元，連續(xù)6年保持兩位數(shù)增長，有力支撐了地方探索各具特色的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路。

近年來，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)存在預(yù)算與決算差額較大、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、故意侵占科研資金等問題，使得科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理成為科研項(xiàng)目管理中的關(guān)鍵點(diǎn)，充分體現(xiàn)了在科研項(xiàng)目管理中貫徹執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的重要性、必要性。

基于上述研究背景，本文從科研項(xiàng)目立項(xiàng)、事中監(jiān)控、事后評價(jià)三個(gè)階段，探究科學(xué)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理方案，構(gòu)建科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價(jià)體系，尋找可以進(jìn)一步完善的具體措施，為保證科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的有效利用提供可借鑒的建議。

二、科研項(xiàng)目績效管理現(xiàn)狀分析

目前，科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理手段較為單一，基本上采用績效評價(jià)的手段來對其進(jìn)行管控。山西省大范圍的開展預(yù)算績效管理時(shí)間較晚，尚未建立適合本省的科技項(xiàng)目的預(yù)算績效管理機(jī)制。

同時(shí)，山西省尚未形成科研項(xiàng)目專項(xiàng)績效評價(jià)規(guī)范管理辦法，科研項(xiàng)目績效評價(jià)只是作為政府部門支出或者政府資金項(xiàng)目績效評價(jià)的一個(gè)組成部分?？蒲谐袚?dān)單位對于預(yù)算績效管理流于形式，績效評價(jià)結(jié)果未得到有效利用，科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理的促進(jìn)作用尚不明顯。

三、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理方案

科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理內(nèi)容主要有五個(gè)方面，包括事前評價(jià)、績效目標(biāo)填列、中期監(jiān)控、事后評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。

（一）事前績效評估

本文從重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目兩個(gè)方面，分別給出不同的參考指標(biāo)體系。

1.重大政策事前績效評估指標(biāo)體系

政策事前績效評估主要分析評價(jià)、重點(diǎn)論證政策設(shè)立必要性、政策實(shí)施可行性、政策目標(biāo)合理性、資金投入合理性、實(shí)施方案可行性和籌資合規(guī)性等，其個(gè)性指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)這些特點(diǎn)要求。

2.重點(diǎn)項(xiàng)目事前績效評估指標(biāo)體系

重點(diǎn)項(xiàng)目事前績效評估主要以項(xiàng)目安排合理性和預(yù)算編制合理性等內(nèi)容為主，因此在個(gè)性指標(biāo)體系設(shè)置上要包含項(xiàng)目的必要性、項(xiàng)目的可行性、資金預(yù)算合理性、項(xiàng)目管理水平、項(xiàng)目績效目標(biāo)等內(nèi)容。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)應(yīng)分析項(xiàng)目重點(diǎn)工作任務(wù)、需要解決的主要問題和相關(guān)財(cái)政支出的政策意圖，包括總?cè)蝿?wù)、總產(chǎn)出、總效益等。

1.績效目標(biāo)編制要求

績效目標(biāo)編制的要求有以下四點(diǎn)：（1）績效目標(biāo)要有明確的指向，應(yīng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要求并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)；（2）績效目標(biāo)要細(xì)化量化，產(chǎn)出指標(biāo)細(xì)化時(shí)從產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效4個(gè)方面考慮，效益指標(biāo)細(xì)化時(shí)從經(jīng)濟(jì)效益、社會、生態(tài)影響、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行，同時(shí)表述要量化，不能量化的采用定性表述，一般定性表述可用分級分檔的表示；（3）績效目標(biāo)要合理可行，科學(xué)合理的績效目標(biāo)是通過調(diào)查研究，經(jīng)過科學(xué)論證，符合一定的客觀實(shí)際，并且在既定的時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)；（4）績效目標(biāo)要有匹配性。目標(biāo)制定要結(jié)合計(jì)劃任務(wù)數(shù)、投資額或資金量，不超過預(yù)算安排金額。

2.績效目標(biāo)內(nèi)容

不同的編制主體績效目標(biāo)內(nèi)容也各不相同，科技項(xiàng)目主管部門績效目標(biāo)編制應(yīng)考慮專項(xiàng)實(shí)施的期限，分別編制實(shí)施期內(nèi)的中長期目標(biāo)與年度目標(biāo)，績效目標(biāo)編制的內(nèi)容有項(xiàng)目的總體目標(biāo)和具體的績效指標(biāo)兩個(gè)部分，其中，績效指標(biāo)中的一級指標(biāo)包括產(chǎn)出、效益、滿意度。產(chǎn)出指標(biāo)從產(chǎn)出的數(shù)量、產(chǎn)出的質(zhì)量、產(chǎn)出的時(shí)效和產(chǎn)出成本4個(gè)方面反映，效益指標(biāo)通常包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)影響等，滿意度指標(biāo)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置專項(xiàng)實(shí)施受益對象的滿意度指標(biāo)。

科技計(jì)劃項(xiàng)目績效目標(biāo)編制時(shí)，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要填寫《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效目標(biāo)申報(bào)表》，其中包含科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)信息、項(xiàng)目總目標(biāo)，績效指標(biāo)等信息，績效指標(biāo)包括產(chǎn)出、成本、效益、滿意度4類一級指標(biāo)，原則上每一項(xiàng)目均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。

（三）績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控是在財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用過程中，對科技計(jì)劃項(xiàng)目和科技專項(xiàng)兩個(gè)層次的資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”。

1.科技專項(xiàng)績效運(yùn)行監(jiān)控

省科技廳根據(jù)實(shí)際工作，以科技專項(xiàng)目標(biāo)完成情況為重點(diǎn)，收集預(yù)算執(zhí)行信息，對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析研究，填寫績效運(yùn)行監(jiān)控情況表和績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告，按規(guī)定時(shí)間報(bào)送省財(cái)政廳審核。省科技廳根據(jù)績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果和省財(cái)政廳審核意見，對績效運(yùn)行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)組織整改?？萍紝ｍ?xiàng)績效運(yùn)行監(jiān)控頻率每年進(jìn)行1次，監(jiān)控內(nèi)容包括科技專項(xiàng)預(yù)計(jì)產(chǎn)出和效果的完成進(jìn)度及趨勢，以及科技專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況，并填寫績效運(yùn)行監(jiān)控表。

2.科技項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目實(shí)施期間，按規(guī)定時(shí)間填報(bào)項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控表，包括績效目標(biāo)（含階段目標(biāo)）完成情況、項(xiàng)目實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)等，并研判目標(biāo)完成可能性，從管理制度、科研經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目人員、硬件條件等方面分析偏差原因等。

科研項(xiàng)目的預(yù)算績效的監(jiān)控頻率分為定期監(jiān)控和隨機(jī)監(jiān)控2種形式進(jìn)行。定期監(jiān)控按照科技項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書中設(shè)置的關(guān)鍵進(jìn)度節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目進(jìn)行的關(guān)鍵進(jìn)度節(jié)點(diǎn)填報(bào)績效運(yùn)行監(jiān)控表，表中需要涵蓋的內(nèi)容有項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)完成情況和科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況。

隨機(jī)監(jiān)控根據(jù)省科技廳科技項(xiàng)目日常管理需要，擇期進(jìn)行監(jiān)控，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提報(bào)績效運(yùn)行監(jiān)控表。

績效監(jiān)控結(jié)果應(yīng)作為以后年度科研經(jīng)費(fèi)撥付時(shí)獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)的重要依據(jù)。

（四）績效評價(jià)管理

根據(jù)績效目標(biāo)編制主體不同，財(cái)政科技資金預(yù)算績效評價(jià)對象分為科技專項(xiàng)和財(cái)政科技項(xiàng)目，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，省科技管理部門組織對科技專項(xiàng)和財(cái)政科技項(xiàng)目開展績效評價(jià)。

1.科技計(jì)劃專項(xiàng)績效評價(jià)管理

科技專項(xiàng)的評價(jià)由省科技廳組織開展，并根據(jù)專項(xiàng)特點(diǎn)對其實(shí)施分類評價(jià)，評價(jià)的主要內(nèi)容是科技專項(xiàng)的目標(biāo)定位是否準(zhǔn)確清晰、是否完成了既定目標(biāo)、組織管理是夠科學(xué)，實(shí)施是否規(guī)范，實(shí)施效果和影響等，評價(jià)中還要發(fā)現(xiàn)存在的問題，分析原因，僅為提出可靠建議。指標(biāo)體系設(shè)置了三個(gè)一級指標(biāo)，分別為專項(xiàng)投入、專項(xiàng)管理、專項(xiàng)產(chǎn)出和專項(xiàng)效益，其中，專項(xiàng)投入、專項(xiàng)管理為共性指標(biāo)，專項(xiàng)產(chǎn)出和專項(xiàng)效益根據(jù)不同科技專項(xiàng)計(jì)劃分別設(shè)置。

（1）山西省科技重大專項(xiàng)計(jì)劃績效評價(jià)管理

山西省科技重大專項(xiàng)計(jì)劃，是指匯聚全球科技創(chuàng)新資源，主要對接國家戰(zhàn)略需求，重點(diǎn)解決面向世界科技前沿、面向全省經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向人民生命健康的重大科學(xué)問題和“卡脖子”技術(shù)、重大科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的科技創(chuàng)新活動。

科技重大專項(xiàng)計(jì)劃的績效評價(jià)重點(diǎn)是評價(jià)其在重大新產(chǎn)品研制、產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和重大科技成果轉(zhuǎn)化等方面的進(jìn)展和效果，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)壯大、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)培育的貢獻(xiàn)和影響。

（2）山西省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃績效評價(jià)管理

山西省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，是指重點(diǎn)解決面向全省經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向人民生命健康的科學(xué)問題和關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的科技創(chuàng)新活動。

山西省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的績效評價(jià)重點(diǎn)在于評價(jià)其布局和任務(wù)部署的合理性，組織管理機(jī)制的有效性，對促進(jìn)從應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)到成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化示范的作用，對推動形成新技術(shù)、新工藝、新材料、新產(chǎn)品、新裝備、新品種、新業(yè)態(tài)、新模式的支撐和引領(lǐng)作用。

（3）山西省基礎(chǔ)研究計(jì)劃績效評價(jià)管理

山西省基礎(chǔ)研究計(jì)劃，是指解決基礎(chǔ)性、理論性和應(yīng)用基礎(chǔ)性科學(xué)問題，提升原始創(chuàng)新能力的科技創(chuàng)新活動。包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展類和自由探索類。

山西省基礎(chǔ)研究計(jì)劃的績效評價(jià)重點(diǎn)是評價(jià)其支持基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索的目標(biāo)導(dǎo)向，是否對全省創(chuàng)新體系建設(shè)有支撐作用，是否促進(jìn)了原始創(chuàng)新、相關(guān)學(xué)科的發(fā)展、全省人才隊(duì)伍的壯大與培養(yǎng)。

（4）山西省創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)支撐專項(xiàng)績效評價(jià)管理

山西省創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)支撐專項(xiàng)，是指按照一流創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)需求重點(diǎn)開展的科技創(chuàng)新活動，包括9個(gè)子專項(xiàng)。

山西省創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)支撐專項(xiàng)的績效評價(jià)重點(diǎn)是評價(jià)專項(xiàng)資金財(cái)政資金的撬動作用，是否帶來了社會資金、金融資本，從而帶動技術(shù)創(chuàng)新的作用，以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益，評價(jià)專項(xiàng)資金是否促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化；科技人才專項(xiàng)評價(jià)人才培育的整體布局，是否引領(lǐng)和帶動了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)、引進(jìn)，評價(jià)人才服務(wù)的質(zhì)量和滿意度，是否與相關(guān)計(jì)劃（專項(xiàng)）和重大任務(wù)的相結(jié)合?？萍计脚_專項(xiàng)評價(jià)側(cè)重于平臺的功能定位是否與全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)、平臺的布局是否合理，是否能與相關(guān)平臺整合，以及平臺的能力，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大需求提供支撐保障和為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新提供公共科技服務(wù)的作用。

2.科技計(jì)劃項(xiàng)目績效評價(jià)管理

科技項(xiàng)目績效評價(jià)一般和項(xiàng)目支出績效評價(jià)類似，但是要體現(xiàn)科技項(xiàng)目的獨(dú)特性。評價(jià)內(nèi)容包括：

決策方面。包括項(xiàng)目立項(xiàng)、績效目標(biāo)、資金投入等。項(xiàng)目立項(xiàng)主要評價(jià)立項(xiàng)依據(jù)充分性、立項(xiàng)程序規(guī)范性；績效目標(biāo)主要評價(jià)績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性；資金投入主要評價(jià)預(yù)算編制科學(xué)性、資金分配合理性。

過程方面。包括資金管理、組織實(shí)施等方面。資金管理主要評價(jià)資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率、資金使用合規(guī)性；組織實(shí)施主要評價(jià)管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性。

產(chǎn)出方面。包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等方面。具體為實(shí)際完成率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、完成及時(shí)性、成本節(jié)約率等。

效益方面。包括項(xiàng)目效益，具體為實(shí)施效益和滿意度等方面。

（五）績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

科技管理部門在調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排時(shí)的重要依據(jù)就是績效評價(jià)結(jié)果，利用評價(jià)結(jié)果有利于合理的分配科技資金，提升項(xiàng)目管理水平和經(jīng)費(fèi)使用效益，改善項(xiàng)目實(shí)施。

績效評價(jià)結(jié)果采取評分和評級相結(jié)合的方式，按百分制分級分類管理?？偡衷O(shè)置為100分，等級劃分為四檔：優(yōu)：90（含）—100；良：80（含）—90；中：60（含）—80；差：60分以下。

在科技資金使用管理中，被省級及以上相關(guān)部門審計(jì)、專項(xiàng)檢查、財(cái)政督查等發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問題的，當(dāng)年度績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)按“差”處理。

1.科技計(jì)劃專項(xiàng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績效評價(jià)結(jié)果需要與科技管理部門年度預(yù)算安排、科技項(xiàng)目的管理、科技政策的完善、項(xiàng)目調(diào)整相結(jié)合，構(gòu)建起優(yōu)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

2.科技項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

科技管理部門撥付后補(bǔ)助資金、結(jié)余資金留用與項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果掛鉤。后補(bǔ)助項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)的加大支持力度；績效評價(jià)結(jié)果為良的，按照核定的財(cái)政補(bǔ)助預(yù)算撥付后補(bǔ)助資金；績效評價(jià)結(jié)果為中和差的，調(diào)減或不再撥付后補(bǔ)助資金。前資助項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果為中（含）以上的，項(xiàng)目承擔(dān)單位可留用項(xiàng)目結(jié)余資金；績效評價(jià)結(jié)果為差的，由省財(cái)政收回項(xiàng)目結(jié)余資金。

結(jié)語

本文從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理全過程角度出發(fā)，對不同類型科研項(xiàng)目，建立差異化的績效評價(jià)指標(biāo)體系，最終形成山西省省級科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目的分類評價(jià)，并制定科學(xué)合理的有指導(dǎo)意義的績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用制度，將績效評價(jià)結(jié)果作為科技項(xiàng)目管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以便于項(xiàng)目的適時(shí)調(diào)整、后續(xù)資金支持和預(yù)算安排。