吉林省糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定探討

劉東燁，劉思奇，馬冠男，谷金英

（吉林省農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，吉林長(zhǎng)春 130033）

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，近年來(lái)依托惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新，至2021 年我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十八聯(lián)豐”，糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，人均糧食占有量達(dá)到483 kg，滿(mǎn)足了我國(guó)對(duì)糧食的基本需求。但同時(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖擊，糧食保障也隨之面臨著更大的挑戰(zhàn)，須時(shí)刻保持高度警惕，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，保障耕地?cái)?shù)量。糧食是國(guó)之保障、民生之本，糧食問(wèn)題關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，須高度重視，多措并舉確保糧食穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)，中國(guó)要牢牢端住自己手中的“飯碗”。為夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，緩解農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地矛盾，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，國(guó)務(wù)院于2017年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕24 號(hào)），指導(dǎo)各地方謀劃建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩區(qū)”），旨在進(jìn)一步明確耕地屬性，同時(shí)要求各地方力爭(zhēng)做到“三年劃，五年建”，使國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平保持穩(wěn)定。

根據(jù)最新的國(guó)土變更調(diào)查成果，吉林省全省實(shí)有耕地面積746.67 萬(wàn)hm2、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積492.40 萬(wàn)hm2[1]，此次承擔(dān)“兩區(qū)”任務(wù)面積486.67 萬(wàn)hm2，占全國(guó)“兩區(qū)”劃定任務(wù)面積的7%左右，其中玉米生產(chǎn)功能區(qū)346.67 萬(wàn)hm2、水稻生產(chǎn)功能區(qū)86.67萬(wàn)hm2，大豆生產(chǎn)保護(hù)區(qū)53.33萬(wàn)hm2，占吉林省永久基本農(nóng)田面積的98.8%。截至目前，吉林省已劃定“兩區(qū)”494.36 萬(wàn)hm2，比國(guó)家下達(dá)指標(biāo)超額完成1.58%[2]。

1 吉林省發(fā)展“兩區(qū)”的主要優(yōu)勢(shì)

1.1 氣候條件優(yōu)越

吉林省位于中國(guó)東北地區(qū)的中部，介于東經(jīng)121°38'～131°19'、北緯40°50'～46°19'之間，屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候，夏季平均氣溫在23 ℃以上，冬季平均氣溫在-11 ℃以下，全年無(wú)霜期為135 d，年日照近3 000 h，年平均降水量為400～800 mm，80%集中在夏季，雨熱同季，干濕分明，氣溫年較差大、季節(jié)變化明顯，適宜農(nóng)作物的物質(zhì)生成和積累。

1.2 黑土地、水資源豐富

吉林省東西長(zhǎng)769.62 km，南北寬606.57 km，東南高、西北低，位于東北平原上，地勢(shì)比較平坦，擁有世界上最肥沃、最適合農(nóng)作物生長(zhǎng)的黑土地；擁有圖們江、鴨綠江、遼河、綏芬河和松花江五大水系和長(zhǎng)白山天池、松花湖、雁鳴湖、查干湖和月亮泡等湖泊，全省河流和湖泊水面26.55 萬(wàn)hm2，為農(nóng)作物生長(zhǎng)提供了豐富的水資源。

1.3 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)明顯

相較于其他大部分省份，吉林地區(qū)地廣人稀，土地肥沃、平坦，適合發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；８孛娣e廣大，人均占有耕地較高，為0.21 hm2，是全國(guó)平均水平的2.18 倍。糧食總產(chǎn)量連續(xù)兩年保持在375 億kg 以上，每667 m2糧食單產(chǎn)446.2 kg，兩項(xiàng)指標(biāo)都穩(wěn)居全國(guó)前五位。吉林省糧食人均商品量、人均調(diào)出量均為全國(guó)第一，年調(diào)出量全國(guó)前三，總產(chǎn)量全國(guó)第五，全國(guó)產(chǎn)糧大縣前十名中六個(gè)出自吉林，且前三名都在吉林。吉林省農(nóng)作物多為一年一熟，有機(jī)質(zhì)含量較高、商品性較好，在松遼平原有“大豆之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，平原腹地更是擁有世界三大黃金玉米帶之一的“中國(guó)黃金玉米帶”，玉米帶不僅是吉林省的寶貴財(cái)富，也是中國(guó)重要的戰(zhàn)略資源。

2 “兩區(qū)”劃定的重要意義

2.1 有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化

吉林省雖然是農(nóng)業(yè)大省，但過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還是以簡(jiǎn)單的人力、畜力為主。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也逐漸向機(jī)械化、集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。開(kāi)展“兩區(qū)”相關(guān)工作可以集中優(yōu)勢(shì)地塊大規(guī)模種植同一農(nóng)作物，有利于農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)和使用，降低農(nóng)機(jī)具各項(xiàng)成本，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)程；有利于根據(jù)種植物地塊建設(shè)相應(yīng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提升耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力；有利于出臺(tái)和落實(shí)具有針對(duì)性的扶持政策，發(fā)展新型綠色農(nóng)業(yè)模式。

2.2 有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地資源

耕地是最寶貴的資源，是保障糧食安全的基石。近年來(lái)，吉林省城鎮(zhèn)化率不斷提高，2010—2020 這十年間，吉林省常住人口城鎮(zhèn)化率由53.35%發(fā)展到62.64%，隨之帶來(lái)的用地矛盾也越來(lái)越凸顯。劃定“兩區(qū)”是保證吉林省耕地資源的重要舉措，是落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的有效途徑[3]，也是“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的迫切需求。有利于在1.20 億hm2耕地紅線(xiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局、保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地，有效防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，提高土壤肥力，保障糧食產(chǎn)量和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)吉林省農(nóng)業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。

2.3 有利于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益

從整體上看，吉林省農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然以粗放型為主，經(jīng)濟(jì)效益較低。建立“兩區(qū)”有利于發(fā)展適合當(dāng)?shù)胤N植的資源品種，提高作物抗性，提升耕地生產(chǎn)效率。降低農(nóng)肥、農(nóng)機(jī)因地塊分散而產(chǎn)生的資源消耗，減少農(nóng)業(yè)污染。還有利于農(nóng)業(yè)貸款、涉農(nóng)資金、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的整合使用和精準(zhǔn)投放，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的精準(zhǔn)制定和實(shí)施。

3 “兩區(qū)”劃定中存在的主要問(wèn)題

3.1 劃定面積存在動(dòng)態(tài)變化

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕24 號(hào)），要求“兩區(qū)”劃定條件應(yīng)滿(mǎn)足“水土資源條件較好，坡度在15°以下的永久基本農(nóng)田，相對(duì)集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于33.33 hm2。在實(shí)際劃定工作中發(fā)現(xiàn)，吉林省永久基本農(nóng)田內(nèi)水田面積達(dá)不到86.67萬(wàn)hm2；永久基本農(nóng)田中有部分15°以上、25°以下的坡耕地，扣除水田后坡度在15°以下的永久基本農(nóng)田不能夠滿(mǎn)足玉米生產(chǎn)功能區(qū)346.67 萬(wàn)hm2、大豆生產(chǎn)保護(hù)區(qū)53.33萬(wàn)hm2的劃定任務(wù)；近年來(lái)吉林省大豆種植面積多為26.67 萬(wàn)hm2左右，要?jiǎng)澏?3.33 萬(wàn)hm2大豆保護(hù)區(qū)存在一定困難，并且大豆種植往往采取大豆-玉米-玉米或大豆-玉米-大豆（馬鈴薯）的方式輪作，單一種植大豆多年容易造成減產(chǎn)甚至絕收。這就需要選擇在永久基本農(nóng)田外補(bǔ)充符合“兩區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)的地塊并根據(jù)實(shí)際種植情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.2 缺少資金投入

“兩區(qū)”工作從劃定階段開(kāi)始就需要大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，后期的“管”“護(hù)”等日常性工作更需要資金的持續(xù)投入?，F(xiàn)階段很多地方財(cái)政吃緊，能拿出用來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金有限，但農(nóng)業(yè)項(xiàng)目多，導(dǎo)致涉農(nóng)資金使用比較分散，缺乏整合協(xié)調(diào)?！皟蓞^(qū)”經(jīng)費(fèi)分配不足或未設(shè)立“兩區(qū)”專(zhuān)項(xiàng)資金，工作經(jīng)費(fèi)難以保障，這將成為“兩區(qū)”發(fā)展的主要障礙。

3.3 缺乏支持政策

目前從國(guó)家到地方對(duì)“兩區(qū)”的支持、優(yōu)惠政策較少，特別是針對(duì)“兩區(qū)”內(nèi)相應(yīng)作物的補(bǔ)貼、金融、保險(xiǎn)政策等，農(nóng)民更傾向于種植補(bǔ)貼力度較大糧食作物或收入較高的經(jīng)濟(jì)作物。如果不出臺(tái)相關(guān)的惠農(nóng)政策會(huì)打擊農(nóng)民參與“兩區(qū)”建設(shè)的積極性，目標(biāo)作物種植面積難以滿(mǎn)足和保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。

3.4 宣傳力度不夠

很多地方“兩區(qū)”宣傳工作做得不到位，僅僅是在田間地頭立一塊標(biāo)志牌，或是拉幾條橫幅，宣傳覆蓋范圍小、效果差，未起到廣而告之的作用。很多農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不知道“兩區(qū)”工作的開(kāi)展和存在，這不利于“兩區(qū)”成果的保護(hù)和日后開(kāi)展下一步工作。

3.5 缺乏農(nóng)業(yè)領(lǐng)域高精尖技術(shù)人才

“兩區(qū)”是新時(shí)代發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要平臺(tái)之一，劃定及后續(xù)的建設(shè)工作都需要掌握一定前沿農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的人才來(lái)完成，雖然吉林省內(nèi)有很多農(nóng)業(yè)高校和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，但農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)的力度不夠、針對(duì)性有所欠缺，對(duì)于農(nóng)業(yè)人才的引進(jìn)政策少、待遇低，人才缺失較為嚴(yán)重。

3.6 保護(hù)性方案、法規(guī)出臺(tái)緩慢

近年來(lái)，隨著耕地保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，為了保護(hù)黑土地資源的數(shù)量和質(zhì)量，維護(hù)生態(tài)平衡，吉林省先后出臺(tái)了《吉林省黑土地保護(hù)條例》、《關(guān)于全面加強(qiáng)黑土地保護(hù)的實(shí)施意見(jiàn)》（吉發(fā)〔2021〕10 號(hào)）、《吉林省黑土地保護(hù)總體規(guī)劃（2021—2025 年）》（吉政發(fā)〔2022〕8 號(hào)）等政策文件，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》，但國(guó)家和省級(jí)層面針對(duì)“兩區(qū)”出臺(tái)的保護(hù)性政策、法規(guī)和相關(guān)工作方案較少，這方面亟需加強(qiáng)。

4 “兩區(qū)”工作的建議意見(jiàn)

4.1 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)

各級(jí)地方要加大對(duì)“兩區(qū)”工作的宣傳力度，可通過(guò)入戶(hù)宣傳、廣播告知、“農(nóng)民豐收節(jié)”設(shè)立趣味節(jié)目等方式多層次、多渠道、持續(xù)性地向廣大農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體宣傳“兩區(qū)”工作的相關(guān)政策和理念[4]，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)一線(xiàn)工作者對(duì)“兩區(qū)”的認(rèn)識(shí)、認(rèn)可，引導(dǎo)其參與到“兩區(qū)”建設(shè)中，為之后全面開(kāi)展“兩區(qū)”工作奠定群眾基礎(chǔ)。

4.2 保護(hù)“兩區(qū)”地塊質(zhì)量和面積

在已劃定的“兩區(qū)”地塊內(nèi)大力開(kāi)展黑土地保護(hù)工作、優(yōu)先進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推廣秸稈還田、保護(hù)性耕作、深松整地等先進(jìn)耕種技術(shù)。改善施肥方式，減少化肥使用量，重施農(nóng)家肥和有機(jī)肥，推廣水肥一體化，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)模式。加強(qiáng)“兩區(qū)”地塊內(nèi)農(nóng)田、水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用效率、使用場(chǎng)景。實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，防止土地污染。適當(dāng)建立玉米-大豆輪作區(qū)，“兩區(qū)”動(dòng)態(tài)調(diào)整區(qū)等地塊片區(qū)，科學(xué)利用土壤和調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，確保目標(biāo)農(nóng)作物種植面積。

4.3 加強(qiáng)種質(zhì)資源創(chuàng)新

針對(duì)吉林省“兩區(qū)”玉米、水稻、大豆三大種植品種，收集、改良和創(chuàng)制一批適應(yīng)吉林省氣候生長(zhǎng)條件的種質(zhì)資源，培育出高產(chǎn)、質(zhì)優(yōu)、多抗、適應(yīng)機(jī)械化作業(yè)的品種。同時(shí)完善品種審定流程和制定保護(hù)政策，鼓勵(lì)種子科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)培育具有突破性的新品種，提高“兩區(qū)”農(nóng)產(chǎn)品整體品質(zhì)和產(chǎn)量。

4.4 建立“兩區(qū)”產(chǎn)品品牌

以玉米、水稻生產(chǎn)功能區(qū)和大豆生產(chǎn)保護(hù)區(qū)地塊為核心形成產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)一批現(xiàn)代種植加工示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園，提高“兩區(qū)”種植、加工、運(yùn)輸、旅游等全產(chǎn)業(yè)鏈融合能力，做優(yōu)做強(qiáng)“兩區(qū)”內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。打造綠色、無(wú)公害和具有地理標(biāo)志的農(nóng)產(chǎn)品，加強(qiáng)產(chǎn)品認(rèn)證體系，形成“吉林兩區(qū)”農(nóng)產(chǎn)品地方和產(chǎn)品品牌。建立“兩區(qū)”產(chǎn)品溯源體系，提高消費(fèi)者認(rèn)可度。多方位、多舉措共同提升“兩區(qū)”農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)價(jià)值，進(jìn)一步帶動(dòng)“兩區(qū)”范圍內(nèi)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，有效提高產(chǎn)品收益。

4.5 拓寬“兩區(qū)”資金來(lái)源

建議各地方涉農(nóng)資金使用方向優(yōu)先向“兩區(qū)”傾斜，積極落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，探索“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式。在政府資金投入的基礎(chǔ)上，探索通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、入股分紅等方式吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、種植大戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與“兩區(qū)”投資建設(shè)，減輕財(cái)政壓力[5]。充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用，設(shè)立“兩區(qū)”專(zhuān)項(xiàng)貸款，解決農(nóng)業(yè)方面貸款難、利息高等問(wèn)題，探索各類(lèi)金融幫扶制度支持“兩區(qū)”建設(shè)。

4.6 完善“兩區(qū)”專(zhuān)業(yè)人員團(tuán)隊(duì)建設(shè)

制定“兩區(qū)”人才培養(yǎng)計(jì)劃，針對(duì)“兩區(qū)”內(nèi)作物、病災(zāi)、農(nóng)機(jī)具等方面定向培養(yǎng)一批應(yīng)用型人才；提高“兩區(qū)”人才待遇，吸引農(nóng)業(yè)高校畢業(yè)生、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才參與“兩區(qū)”劃建。加大對(duì)農(nóng)戶(hù)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度，由農(nóng)業(yè)技術(shù)員、高校教師、農(nóng)業(yè)專(zhuān)家等人員組建“兩區(qū)”指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，定期開(kāi)展相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，針對(duì)兩區(qū)種植等相關(guān)問(wèn)題提供個(gè)性化、差異化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)[6]；開(kāi)通“兩區(qū)”專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)熱線(xiàn)，隨時(shí)解決“兩區(qū)”生產(chǎn)問(wèn)題。

4.7 加快“兩區(qū)”數(shù)字化建設(shè)

開(kāi)展“兩區(qū)”數(shù)字農(nóng)業(yè)工程建設(shè)，提高智能化、信息化農(nóng)業(yè)水平，加快物聯(lián)網(wǎng)、無(wú)人機(jī)、智能機(jī)器人等現(xiàn)代化設(shè)備在“兩區(qū)”生產(chǎn)中的應(yīng)用，提高生產(chǎn)效率；建設(shè)“兩區(qū)”數(shù)據(jù)云平臺(tái)，通過(guò)衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)跟蹤等方式實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理“兩區(qū)”地塊，顯示農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和作物長(zhǎng)勢(shì)信息，全程準(zhǔn)確化、精細(xì)化管理，預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)災(zāi)害，為農(nóng)戶(hù)、企業(yè)、管理部門(mén)提供信息支持。

4.8 制定“兩區(qū)”規(guī)范法規(guī)

推動(dòng)制定“兩區(qū)”使用、監(jiān)測(cè)、管理和保護(hù)方面的規(guī)范法規(guī)，土地使用者依章依規(guī)開(kāi)展“兩區(qū)”作業(yè)，監(jiān)管者依法依據(jù)進(jìn)行“兩區(qū)”地塊監(jiān)管、保護(hù)，確?！皟蓞^(qū)”內(nèi)耕地質(zhì)量和數(shù)量[7]，防止“兩區(qū)”內(nèi)地塊“非糧化”和“非農(nóng)化”。

4.9 完善“兩區(qū)”制度保障

加大對(duì)玉米、水稻、大豆的種植補(bǔ)貼力度，設(shè)立“兩區(qū)”專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼制度，提高農(nóng)民種植意愿。建立健全“兩區(qū)”部門(mén)協(xié)調(diào)制度，農(nóng)業(yè)、發(fā)改、自然資源、水利等政府部門(mén)要按各自職能分工，密切配合，農(nóng)戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體共同參與維護(hù)“兩區(qū)”內(nèi)土地、水利、道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，逐級(jí)落實(shí)管護(hù)責(zé)任。建立健全“兩區(qū)”評(píng)估考核和獎(jiǎng)懲、群眾監(jiān)督舉報(bào)等制度，完善兩區(qū)制度體系。