我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀問題及對(duì)策淺析

張予涵，吳北河

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西南昌 330045）

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，當(dāng)前我國(guó)正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)境治理雖已取得初步成效，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的矛盾依然嚴(yán)峻，國(guó)家生態(tài)政策落實(shí)面臨著復(fù)雜情境。美國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)模式采用通過較小范圍的適度開發(fā)來實(shí)現(xiàn)較大范圍的有效保護(hù)，受到世界各國(guó)的推崇[1]。我國(guó)不斷探索自然資源合理開發(fā)利用的理想模式。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要建立國(guó)家公園制度，并要求對(duì)已有的各類自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組；2019年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，明確到2020年設(shè)立一批國(guó)家公園；“十四五”規(guī)劃中也提出“守住自然生態(tài)安全邊界”的新理念，標(biāo)志著新時(shí)代中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段。因此當(dāng)前形勢(shì)下，探究如何在保證自然生態(tài)可持續(xù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益具有重要意義。

1 中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀

國(guó)家公園體制是新時(shí)代為構(gòu)建綠色中國(guó)、生態(tài)中國(guó)實(shí)施的重要戰(zhàn)略。自2008年我國(guó)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園以來，我國(guó)一直在進(jìn)行國(guó)家公園模式的積極探索，作為保護(hù)地的一個(gè)類別，國(guó)家公園模式是一種處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用關(guān)系行之有效的管理模式。我國(guó)學(xué)者唐芳林將國(guó)家公園定義為：國(guó)家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)地，以保存和展示具有國(guó)家或國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀，兼有科學(xué)、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域[1]。

在探索國(guó)家公園模式的過程中，我國(guó)逐步形成了相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范了國(guó)家公園管理體制，在國(guó)家公園的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化效益的提升方面取得了顯著的效果。但由于我國(guó)目前仍處于國(guó)家公園建設(shè)的試點(diǎn)階段，理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都存在諸多不足，正式掛牌的國(guó)家公園雖已建立，但仍存在諸多問題，制約了國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展。

1.1 片面追求國(guó)家公園數(shù)量上的增長(zhǎng)，忽略了質(zhì)量的提升

自2008年國(guó)家批準(zhǔn)建立湯旺河國(guó)家公園以來，多地多個(gè)國(guó)家公園相繼掛牌成立，但其中部分國(guó)家公園在劃建時(shí)未經(jīng)全面的考察和論證，有些片面追求面積最大化，導(dǎo)致部分邊界與土地屬權(quán)不清；有些錯(cuò)誤地將保護(hù)價(jià)值較低的林地劃入，而具有重要保護(hù)價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)未被劃入，影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性。加上目前我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)體系尚不成熟，部分項(xiàng)目在謀劃中就存在申報(bào)重點(diǎn)不突出、建設(shè)方向不明確等不足，僅僅掛上了國(guó)家公園的牌子，卻仍局限于保護(hù)地的建設(shè)模式，未凸顯國(guó)家公園的特色，基礎(chǔ)設(shè)施等也未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 國(guó)家財(cái)政投入不足，地區(qū)間差異較大

現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家公園基本建設(shè)所需的資金并未被納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算中，由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范資金的投入，國(guó)家公園建設(shè)資金籌集的壓力幾乎都落到了地方政府身上。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，在廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政尚能支持建設(shè)所需的基本資金，但我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)多位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，地方政府財(cái)力有限，很難拿出大量資金投入到國(guó)家公園建設(shè)中。

1.3 管理運(yùn)行體制尚不健全，管理機(jī)構(gòu)效率低

機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理導(dǎo)致多頭管理、各管理機(jī)構(gòu)間職責(zé)不明確的問題是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園管理中面臨的主要問題，同時(shí)管理人員專業(yè)技能欠缺、綜合管理能力較弱，制約了國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展[2]。

以上問題均是由于國(guó)家公園建設(shè)中不同利益主體的利益訴求存在差異，導(dǎo)致各方關(guān)系難以協(xié)調(diào)而造成的。因此仍需采取相關(guān)措施以順利推進(jìn)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)工作，發(fā)揮國(guó)家公園在促進(jìn)自然環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的雙重效益，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距。

2 自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾

2.1 自然資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾

我國(guó)大多數(shù)國(guó)家公園試點(diǎn)單位位于中西部地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后但自然資源豐富，由于農(nóng)業(yè)收入較低，往往只能維持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的基本生活水平，因此很多社區(qū)居民利用自然條件優(yōu)勢(shì)來獲得額外經(jīng)濟(jì)收入，部分甚至依靠采集一些自然生長(zhǎng)的藥材或植物來出售為生。我國(guó)國(guó)家公園具有的較高的科研、生態(tài)價(jià)值，要求必須對(duì)公園范圍內(nèi)的自然生物資源、地質(zhì)生態(tài)資源等進(jìn)行全方位的保護(hù)，用以滿足各項(xiàng)研究的需求[3]。因此，在國(guó)家公園現(xiàn)行的管理?xiàng)l例中，對(duì)各項(xiàng)資源的保護(hù)被置于核心位置，進(jìn)而忽視了這些資源對(duì)周邊社區(qū)居民生產(chǎn)和生活的重要作用，甚至制約了當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源的開發(fā)利用，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。自然資源很大程度上依賴于當(dāng)?shù)鼐用裼幸庾R(shí)的保護(hù)，一味地強(qiáng)調(diào)保護(hù)、禁止當(dāng)?shù)鼐用耖_發(fā)利用，很可能適得其反，未達(dá)到保護(hù)效果的同時(shí)也阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2 國(guó)家公園保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾

近年來，我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行了諸多探索，逐步探索出適合我國(guó)國(guó)家公園的分區(qū)管理模式，將保護(hù)功能和利用功能劃分為不同的區(qū)塊進(jìn)行管理。但有些國(guó)家公園在設(shè)立之初，項(xiàng)目謀劃存在缺陷，前期可行性分析不足，將居民區(qū)粗略劃分到緩沖區(qū)或?qū)嶒?yàn)區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致國(guó)家公園保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾不斷激化。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)保護(hù)區(qū)社區(qū)居民的行為給予了諸多約束，卻未切實(shí)消除國(guó)家公園建設(shè)對(duì)其生產(chǎn)生活的不利影響。以云南野象谷為例，野象谷保護(hù)區(qū)每年都會(huì)出現(xiàn)多起野象踐踏農(nóng)田、摧毀莊稼等情況，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法雖然規(guī)定了當(dāng)?shù)卣畬?duì)此類事件的補(bǔ)償責(zé)任，但往往很難落實(shí)，損失了社區(qū)居民的利益，加劇了他們的不滿。部分國(guó)家公園將一些農(nóng)村劃歸到保護(hù)范圍內(nèi)，出于對(duì)生態(tài)保護(hù)的考慮，阻礙了社區(qū)居民修建公路、完善水電設(shè)施等，日常生活質(zhì)量得不到提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，難以保障社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)利益。此外，國(guó)家公園建設(shè)之初，當(dāng)?shù)卣趯?duì)國(guó)家公園建設(shè)用地進(jìn)行征收的過程中，采取過低的征收費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，直接對(duì)農(nóng)民的生計(jì)造成了損害[4]，在基本生活都難以滿足的情況下，社區(qū)群眾難以投入精力于生態(tài)保護(hù)，環(huán)境保護(hù)的積極性極低。

2.3 生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)間的矛盾

我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)中實(shí)行屬地管轄、綜合管理和分級(jí)管理相結(jié)合的方式[5]，在屬地管轄模式中，中央對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立進(jìn)行批復(fù)，確定總體規(guī)劃，具體的運(yùn)營(yíng)由各地自主開展，由此造成了國(guó)家希望更好地發(fā)揮國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)效益，而各地方由于財(cái)政壓力較大，傾向于更多地發(fā)揮國(guó)家公園社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益的現(xiàn)狀。同時(shí)，我國(guó)國(guó)家公園實(shí)行管理局和基層行政機(jī)關(guān)共管的形式，不同管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不同，可能存在目標(biāo)沖突的問題。國(guó)家公園管理局著重于自然環(huán)境保護(hù)，基層行政機(jī)關(guān)則更多考慮在保護(hù)自然生態(tài)的前提下，如何利用國(guó)家公園的優(yōu)勢(shì)改善當(dāng)?shù)鼐用裆顥l件。多頭管理使得保護(hù)和發(fā)展的目標(biāo)難以協(xié)調(diào)，中央和地方銜接不順，偏離了管理機(jī)構(gòu)最初設(shè)立的目的，管理效率低。

3 緩和自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的有效措施

3.1 完善國(guó)家公園建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)階段存在的諸多突出矛盾與我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善、國(guó)家給予補(bǔ)償不足直接相關(guān)[6]，而現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償政策有助于提高受償者的參與意愿，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有積極影響[7-8]。因此，為解決這些矛盾，促進(jìn)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展，必須重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善。生態(tài)補(bǔ)償為以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的一種制度安排[9]，即對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者的財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制[1]。國(guó)家公園的設(shè)立限制了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)自然資源的開發(fā)利用，阻礙了其經(jīng)濟(jì)利益的獲得，遵循“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，各級(jí)政府在享受國(guó)家公園帶來的社會(huì)效益、文化效益等的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于各地實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民采取差異化的補(bǔ)償措施。首先，中央財(cái)政要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金補(bǔ)貼力度，建立多渠道的生態(tài)補(bǔ)償籌資機(jī)制。我國(guó)各地國(guó)家公園建設(shè)所需資金主要依靠地方政府的供給，且除廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外，很少有省份將國(guó)家公園建設(shè)所需資金納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)，這一支出對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份來說是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，因此，迫切需要中央財(cái)政給予支持。在政府承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償主要責(zé)任的同時(shí)，可以通過引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本參與來拓寬資金來源，保證生態(tài)補(bǔ)償資金的穩(wěn)定性。其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)的地區(qū)，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索其他補(bǔ)償形式。例如，對(duì)于被征用土地的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民，可以在就業(yè)上給予一些優(yōu)惠政策，比如在國(guó)家公園的崗位安排中優(yōu)先選擇可以勝任的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民；也可以為他們提供一些技能培訓(xùn)，拓寬其就業(yè)渠道，解決其基本的生計(jì)問題。

3.2 建立國(guó)家公園建設(shè)區(qū)社區(qū)共管機(jī)制

社區(qū)共管是一種強(qiáng)調(diào)參與的管理模式，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)的重要途徑[10]，通過社區(qū)居民與國(guó)家公園管理人員共同實(shí)施管理，可以有效協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)國(guó)家公園良性運(yùn)轉(zhuǎn)。1）需對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行思想教育，使他們認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)的必要性。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)地區(qū)普遍位置偏僻、交通閉塞，周圍社區(qū)居民大多文化水平偏低，在他們的觀念中，“靠山吃山”理所應(yīng)當(dāng)，常常無視自然生態(tài)效益，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益放在第一位，偷獵、違規(guī)采伐的現(xiàn)象屢禁不止[11]。地方政府要承擔(dān)起宣傳教育的主要責(zé)任，通過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)環(huán)境保護(hù)社團(tuán)的合作，積極宣傳社區(qū)共管的思想，取得社區(qū)居民對(duì)這種發(fā)展模式的認(rèn)可，爭(zhēng)取其對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的支持。2）要完善社區(qū)共管的激勵(lì)機(jī)制，不僅包括物質(zhì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也要采取一定的精神激勵(lì)措施[12]。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)最能激發(fā)社區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，可以通過增設(shè)一些就業(yè)崗位、給予社區(qū)居民技術(shù)援助、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等形式滿足社區(qū)居民的生產(chǎn)需要。3）在制定國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)相關(guān)決策前，可以邀請(qǐng)社區(qū)居民代表共同參與、協(xié)商，鼓勵(lì)他們表達(dá)自己的訴求，這樣不僅有利于發(fā)揮社區(qū)居民對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境更為熟悉的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性，而且有利于增強(qiáng)社區(qū)居民的主人翁意識(shí)，提高其參與社區(qū)共管的積極性，推動(dòng)決策的實(shí)施。

3.3 統(tǒng)籌完善國(guó)家公園建設(shè)的法律體系

我國(guó)建立國(guó)家公園的根本目的為在對(duì)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但目前不同利益主體的多元化訴求仍未得到相關(guān)法律法規(guī)的有效協(xié)調(diào)，從而制約了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1）應(yīng)統(tǒng)籌考慮國(guó)家公園建設(shè)的綜合立法，樹立整體立法的觀念。我國(guó)國(guó)家公園具有綜合生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等屬性于一體的特點(diǎn)，這就決定了國(guó)家公園建設(shè)的立法者必須從整體化的角度來看待生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，多元化的利益訴求不可避免地會(huì)造成資源利用的沖突，因此必須建立綜合調(diào)控的法律體系，以及考慮自然資源保護(hù)中限制、禁止措施的正當(dāng)性和合理性，以法律法規(guī)的形式保障滿足各方的正當(dāng)利益，破解由于各方利益差異造成“立法難”的問題，依法推進(jìn)自然資源保護(hù)與開發(fā)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2）要加快推進(jìn)國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)的法制建設(shè)進(jìn)程。在我國(guó)已進(jìn)行的國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)實(shí)踐中，暴露出中央與地方事權(quán)、中央管理部門與地方管理部門事權(quán)劃分不清、協(xié)作不靈的現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)政府間管理脫節(jié)、政府與市場(chǎng)、社會(huì)未形成管理合力的問題。解決這些問題需依賴于國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)相關(guān)法律制度的建立，加強(qiáng)各管理部門之間的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)事權(quán)責(zé)任劃分做出科學(xué)性的制度安排。3）要對(duì)國(guó)家公園現(xiàn)行管理?xiàng)l例進(jìn)行修改完善，實(shí)現(xiàn)從“多頭管理”向“多元治理”的轉(zhuǎn)變。主要包括以下內(nèi)容：①依法在各個(gè)國(guó)家公園設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)園內(nèi)管理和監(jiān)督工作，明確管理機(jī)構(gòu)間的屬權(quán)關(guān)系，繼續(xù)推動(dòng)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，將政府管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)分離開來，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的提升[13]；②突破原有的自然保護(hù)法管理模式，有針對(duì)性地進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)存的各種環(huán)境保護(hù)法中，已對(duì)保護(hù)區(qū)居民的行為模式做出了諸多規(guī)定，現(xiàn)階段更應(yīng)著眼于對(duì)保護(hù)區(qū)居民利益的保護(hù)，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際制定保護(hù)區(qū)資源與農(nóng)業(yè)適度開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)，并使之落到實(shí)處，緩解自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾，形成“共建、共享、共贏”的新格局[14]。

4 結(jié)語

我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)在不斷完善中，盡管在生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、法律體系完善等方面仍存在不足，但其仍是當(dāng)下兼顧自然資源保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系的合理模式。對(duì)于國(guó)家公園的建設(shè)，首先要確定的是保護(hù)優(yōu)先原則，摒棄絕對(duì)保護(hù)和絕對(duì)開發(fā)的觀念；其次，對(duì)于國(guó)家公園保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)也需要給予足夠關(guān)注，解決國(guó)家公園建設(shè)與周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。