鄉(xiāng)村治理新格局下黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理機制研究

蘭彥堃 徐 喆

（作者單位：1.黑龍江省農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)與發(fā)展研究中心；2.黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院）

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）財務(wù)治理作為推進基層治理的關(guān)鍵切入點，為新時期的鄉(xiāng)村善治提供了新的研究方向。黑龍江省作為比國家要求提前兩年完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的省份，應(yīng)兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟屬性、社會屬性、政治屬性，積極構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)治理機制清單。

一、建立黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理機制的現(xiàn)實考量

（一）助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要引擎

作為國有制經(jīng)濟基本實現(xiàn)形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和重要的生產(chǎn)資料提供者，關(guān)系農(nóng)村發(fā)展與改革全局[1]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理只有主動融入國家改革發(fā)展大局，深入貫徹落實新發(fā)展理念和新發(fā)展格局戰(zhàn)略構(gòu)想，推進治理建設(shè)進程，優(yōu)化其在理順新型股份經(jīng)濟財務(wù)關(guān)系、加強對資源性資產(chǎn)的價值管理、籌集規(guī)范新型股份經(jīng)濟資本等方面的方式方法，才能發(fā)展新型集體經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

（二）深化產(chǎn)權(quán)制度改革后期發(fā)力的具體抓手

脫貧攻堅與產(chǎn)權(quán)改革階段性任務(wù)的完成，促使農(nóng)村集體資本的積累快速增加。各級政府、行業(yè)經(jīng)管部門、集體經(jīng)濟帶頭人等作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理的利益相關(guān)者及委托代理者，更應(yīng)該在發(fā)現(xiàn)“三資”財務(wù)治理問題的基礎(chǔ)上，從權(quán)力維度著手，做好產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)工作的謀篇布局，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理運行機制，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理實現(xiàn)形式，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值、收益分配公平公正，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展的良性循環(huán)。

（三）實現(xiàn)農(nóng)村會計職能轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要

鄉(xiāng)村治理格局下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理實踐指向治理目標(biāo)精準化、過程監(jiān)督有效化，將推動會計職能對內(nèi)拓展，實現(xiàn)會計職能從傳統(tǒng)的確認、計量、記錄、報告向運營規(guī)劃、價值管理、決策支持等治理職能方面逐步轉(zhuǎn)型，為基層會計行業(yè)實現(xiàn)會計職能的更新迭代、農(nóng)村會計事業(yè)蓬勃發(fā)展提供重要保障[2]。

（四）成就鄉(xiāng)村數(shù)字治理“本固枝榮”的有效路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理是農(nóng)村集體經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的基礎(chǔ)性工作，更是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織數(shù)字治理實務(wù)的關(guān)鍵。新時期要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理數(shù)字化為載體，厘清轉(zhuǎn)型思路，推動“三資”監(jiān)管理念轉(zhuǎn)型升級，打造數(shù)字化財務(wù)治理的監(jiān)督中介功能、信息化基礎(chǔ)建設(shè)的載體功能、管好集體資源與運營優(yōu)化的培育功能、夯實財務(wù)數(shù)據(jù)安全的保障功能，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督信息化、運行陽光化、效率最大化，從而使基層財務(wù)數(shù)據(jù)精準服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，更好地釋放國家治理體系建設(shè)的協(xié)同功能。

二、黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理的問題

（一）資金管理不規(guī)范

2021 年黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“貨幣資金”占資產(chǎn)總額比17.72%，長短期投資數(shù)據(jù)較少。2021 年省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“應(yīng)收款項”占資產(chǎn)總額比26.18%，較多地占用了集體經(jīng)濟組織的可用流動資金，有的債權(quán)超過10 年甚至更長時間，因征收難度增加而成為呆賬、死賬，而集體經(jīng)濟組織極有可能因自身經(jīng)營活動的運轉(zhuǎn)而向外部尋求資金需要量，導(dǎo)致運營成本和財務(wù)成本增加，使集體利益受損?！敖?jīng)營收入”占總收入比僅為12.11%，“其他收入”占總收入比19.51%，但“其他收入”不具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，甚至還會出現(xiàn)“今年有、明年無”的現(xiàn)象[3]。經(jīng)營收入和其他收入雖占據(jù)總收入一定比例，但集體經(jīng)濟組織持續(xù)增收能力還需增強。

（二）資產(chǎn)臺賬管理不細致

后續(xù)計量不謹慎、盤點核查不徹底，導(dǎo)致“三資”專項整治清查時出現(xiàn)“有賬無物”“有物無賬”的局面。有的集體經(jīng)濟組織新增資產(chǎn)卡片應(yīng)建卻不建，經(jīng)營性資產(chǎn)折舊應(yīng)提卻不提，在建工程完工應(yīng)轉(zhuǎn)卻不轉(zhuǎn)，報廢損毀資產(chǎn)應(yīng)清卻不清，造成部分資產(chǎn)賬實不符，底數(shù)不清。部分經(jīng)營性資產(chǎn)在發(fā)包與出租過程中缺乏規(guī)范的操作程序，沒有公開招標(biāo)，也沒有準確評估資產(chǎn)價值、流程不明、內(nèi)容不全，極易產(chǎn)生資產(chǎn)糾紛，影響集體經(jīng)濟組織權(quán)益。

（三）資源發(fā)包操作違規(guī)

部分集體經(jīng)濟組織管理人員、村干部等利用職務(wù)便利，未經(jīng)集體同意，擅自發(fā)包集體資源、違規(guī)出租出讓，對于欠繳的承包費追收不及時，損害集體利益。有的合同檔案無專人監(jiān)管歸檔，部分簽訂的合同欠缺規(guī)定議事程序，合同期限過長，發(fā)包價格偏低，價格顯失公平，沒有約定發(fā)包價格隨市場變動的條款，合同到期后沒有補充協(xié)議，變更、轉(zhuǎn)包、解除合同隨意。集體建設(shè)性用地出租出借收入雖較2020 年有所上漲，但利用率還有提升空間。

（四）治理隊伍指導(dǎo)力量不足

2021 年農(nóng)村集體經(jīng)濟隊伍實有人數(shù)總量雖然較2020年有所增長，但是實際縣鄉(xiāng)在編的專業(yè)技術(shù)職稱人員卻呈現(xiàn)下降趨勢。現(xiàn)有人員中職稱結(jié)構(gòu)不優(yōu)，缺乏既懂農(nóng)經(jīng)財務(wù)管理又懂土地政策的綜合性人才，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部財務(wù)人員素質(zhì)偏低。受農(nóng)村整體教育水平的制約，集體成員主人翁意識不強。

（五）財務(wù)公開效果不理想

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財監(jiān)管缺位，基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化執(zhí)行存在偏差，財務(wù)公開流于形式，避重就輕，知曉率低。有的停留于在宣傳欄張貼公告，但公告極容易因天氣因素或人為因素而損壞，有的即便是公開，也選擇公開財務(wù)報表，受財務(wù)專業(yè)性制約，并非所有成員都能理解公示內(nèi)容?，F(xiàn)有財務(wù)人員尚未意識到電算化的意義及重要性，對使用電算化的積極性不高。

三、建立黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理機制的建議

（一）完善財務(wù)治理組織運行機制

一是各級政府及農(nóng)經(jīng)管理相關(guān)部門應(yīng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進一步細化完善村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展章程，理出操作辦法，建立內(nèi)控機構(gòu)，定出運營規(guī)則。二是明確集體經(jīng)濟組織作為集體資產(chǎn)的所有者地位，理順集體“三資”各類出資者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅持產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，推進基層自治組織與集體經(jīng)濟組織政經(jīng)分離的改革，明確集體經(jīng)濟組織“三資”治理的功能定位。同時，省內(nèi)應(yīng)建立健全以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會為主體，村務(wù)監(jiān)督委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等共同參與的內(nèi)部“三資”財務(wù)治理體系，確保在治理機構(gòu)和隊伍建設(shè)上責(zé)有人負、履職順暢、運轉(zhuǎn)高效。三是財政部門應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定長效的財政投入機制，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以績效成果優(yōu)先為原則，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立稅務(wù)部門與集體經(jīng)濟組織之間的交流溝通渠道，以精準服務(wù)切實維護集體經(jīng)濟組織成員利益，推動政府公共服務(wù)向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織延伸。

（二）完善“三資”要素治理機制

一是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部要厘清職責(zé)分工，明確開支審批權(quán)限，規(guī)范建章立制，建立規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、成本最低、期限適當(dāng)?shù)幕I資規(guī)劃制度，合理確定籌資結(jié)構(gòu)，在資本成本、預(yù)期效益、籌資風(fēng)險之間進行綜合權(quán)衡，比較資本金利潤率，力求籌資風(fēng)險達到最低。二是分類建檔登記，確保資產(chǎn)有效運轉(zhuǎn)，完善資產(chǎn)核算辦法，明確資產(chǎn)形成、使用、報廢、清理期間的核算流程[4]。細化審批登記制度，按照清查登記、申報、建檔、公示的程序做好資產(chǎn)臺賬，穩(wěn)慎推進資產(chǎn)價值重估，對生物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)要納入賬內(nèi)核算，依規(guī)進行攤銷。三是加強債務(wù)管理，增強償債化債能力，堅持防止新債增加和化解存量債務(wù)相結(jié)合的原則。根據(jù)各類債務(wù)的特點、成因，確定相應(yīng)的債務(wù)化解措施，摸清債務(wù)底數(shù)。四是深化產(chǎn)改動能，激發(fā)資源整合活力，健全資源公開協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)制度，資源評估結(jié)果要經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員的全體村民會議或村民代表會議確認，招標(biāo)投標(biāo)方案、招標(biāo)公告、招標(biāo)合同和相關(guān)資料應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）招投標(biāo)中心和農(nóng)業(yè)主管部門備案。五是補齊流程短板，嚴格把關(guān)合同管理，加強合同法治宣傳教育，通過主題宣講統(tǒng)籌推進學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實，樹立合同法律理念，增進學(xué)習(xí)實效。六是確保持續(xù)發(fā)展，民主決策收益分配，加快集體經(jīng)濟組織成員身份認定，盡快完成全國資產(chǎn)管理平臺跨區(qū)域集體成員身份查重的核實進度，明確收益分配的主體資格，實現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督[5]。

（三）完善引育結(jié)合的人才治理機制

黑龍江省應(yīng)結(jié)合村級集體經(jīng)濟組織換屆，拓寬用人渠道，堅持把政治素質(zhì)過硬、群眾威信高、帶富能力強的優(yōu)秀人才選進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事會或監(jiān)事會，配好集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)班子，努力形成年齡知識結(jié)構(gòu)優(yōu)化的班子布局，實現(xiàn)財務(wù)治理“頭雁”的最優(yōu)搭配?？h鄉(xiāng)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理部門要做好“三資”財務(wù)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，確保人員穩(wěn)定、監(jiān)管有效。把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”財務(wù)治理列入鄉(xiāng)村振興考核的重點，作為各級黨組織書記考核評議的重要內(nèi)容，與年度考評、評獎優(yōu)先掛鉤。

（四）完善多元審計的監(jiān)督治理機制

一是在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，建立包含村黨支部、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會在內(nèi)的多主體監(jiān)督機制，提高自治監(jiān)督主體的法治地位，拓寬群眾訴求渠道，增強民主自治能力，有效激發(fā)成員參與鄉(xiāng)村治理的熱情，不斷增強凝聚力和戰(zhàn)斗力，實現(xiàn)農(nóng)村集體自治管理和長效發(fā)展。二是完善財務(wù)公開機制，建立成員微信群、鄉(xiāng)村公眾號監(jiān)督平臺，推進“三資”及時公開，加強群眾對成員權(quán)利的有效監(jiān)督，形成群眾監(jiān)督、村民委員會監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督和上級部門監(jiān)督的全程實施、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。三是深化提級監(jiān)督和以案促改機制，建立“三資”財務(wù)提級清理審計聯(lián)席會議機制和工作調(diào)度制度，不定期召開聯(lián)席會議，總結(jié)通報村集體“三資”提級清理審計、專項監(jiān)督等工作情況，研究解決工作中的困難，針對問題加強與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合，督促審計、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門認真履行監(jiān)管責(zé)任，加強對村集體“三資”管理的監(jiān)督，規(guī)范運行“小微權(quán)力”。

（五）完善數(shù)智應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)治理機制

一是發(fā)揮數(shù)智化治理下財務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用賦能作用，建立財務(wù)數(shù)據(jù)信息庫，推動審批入網(wǎng)，確保資金支付全程留痕；建立合同追溯資源庫，推動合同入檔，填補經(jīng)營性收入監(jiān)管空白；建立責(zé)任追溯綜合的信息監(jiān)管網(wǎng)，推動資源入庫，堵塞賬外監(jiān)管漏洞。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算等信息化技術(shù)，推進財務(wù)電算一體化設(shè)計，促進農(nóng)村集體資產(chǎn)可視化，實現(xiàn)“一張圖管到底”。打破信息壁壘，開放面對不同治理主體的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)專用端口，推行線上線下對接，拓展數(shù)字治理的服務(wù)功能，開發(fā)集“三資”產(chǎn)權(quán)登記、財務(wù)管理、合同管理、移動審核、公眾監(jiān)督功能于一體的應(yīng)用界面，實現(xiàn)信息跑腿，監(jiān)管升級。二是整合關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，形成數(shù)據(jù)提取準確、流程管控明晰的信息治理機制。促進政策改革統(tǒng)計年報、資產(chǎn)清查平臺、合作指導(dǎo)數(shù)據(jù)平臺、鄉(xiāng)村振興數(shù)據(jù)平臺及統(tǒng)計管理部門的互聯(lián)互通。三是拓展流動平臺，打造權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的法人級別的產(chǎn)權(quán)市場布局。建立省、市、現(xiàn)、鄉(xiāng)、村互聯(lián)互通的產(chǎn)權(quán)線上平臺，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓集體經(jīng)濟組織“沉睡的資產(chǎn)”變成“流動的資本”，進一步促進集體資產(chǎn)、資源流轉(zhuǎn)信息公開透明，有效防止集體資產(chǎn)資源流失。

四、結(jié)語

黑龍江省應(yīng)著眼“十四五”時期“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）發(fā)展大局，以“加快提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)治理能力”為主線，以“加強組織基礎(chǔ)、要素激活、人才培養(yǎng)、監(jiān)督反饋、數(shù)治建設(shè)”為支撐，以“法制規(guī)劃、自治激發(fā)、數(shù)治有效”為牽引，以“財務(wù)治理體制機制改革創(chuàng)新”為動力，從規(guī)范管理、強化監(jiān)督、多元服務(wù)的角度，逐步形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、經(jīng)營高效、管理民主、監(jiān)督到位的“三資”財務(wù)治理運行機制，進一步激發(fā)產(chǎn)權(quán)效能，增強集體成員的獲得感與幸福感，譜寫好鄉(xiāng)村善治的新篇章。