面向城市經(jīng)營(yíng)的城建投資公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式研究

方毅勇 肇慶市城建投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司

城建投資公司又名城市建設(shè)投資公司，其最早誕生于90年代，職能主要是對(duì)城市建設(shè)資金進(jìn)行籌集，并經(jīng)營(yíng)管理城市建設(shè)資產(chǎn)以及諸多項(xiàng)目。待城投公司出現(xiàn)后，城市發(fā)展期間的諸多問(wèn)題均得到有效解決，最為突出地表現(xiàn)為城市建設(shè)資金籌集難度顯著降低，從而使得政府建設(shè)資金事權(quán)、財(cái)權(quán)管理中的問(wèn)題得到有效解決。在城投公司誕生前，城建資金多源自于財(cái)政支出，渠道極為單一，而當(dāng)下其籌資渠道極為豐富。因此，發(fā)展至今，我國(guó)大部分大中型城市均有城投公司的身影，但是依然有大部分城投公司在發(fā)展期間不盡如人意。因此，積極探索自身存在問(wèn)題，并采取有效措施予以解決，為當(dāng)下城市建設(shè)發(fā)展中首先需要解決的問(wèn)題。

一、有關(guān)城市經(jīng)營(yíng)認(rèn)知層面存在的誤區(qū)

（一）城市經(jīng)營(yíng)權(quán)為政府行為

城市經(jīng)營(yíng)作為行為的一種，各級(jí)政府要在符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的條件下，滿(mǎn)足城市發(fā)展、建設(shè)的客觀(guān)需要，將自身從以往壟斷而又心有余力不足，或不應(yīng)參加的一些經(jīng)營(yíng)投資領(lǐng)域中退出來(lái)，交由市場(chǎng)自行去分配、經(jīng)營(yíng)，在一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)城市建設(shè)所用體制均為政府負(fù)責(zé)城市建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、合作等方面工作，在城市建設(shè)期間，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等制約、影響，政府不僅是決策者，同時(shí)也是經(jīng)營(yíng)者、協(xié)調(diào)者、管理者，在此種單一制度下，政府行政領(lǐng)導(dǎo)自然而言演變?yōu)槌鞘薪?jīng)營(yíng)的直接決策、經(jīng)營(yíng)與管理者。此種運(yùn)作模式會(huì)產(chǎn)生運(yùn)行機(jī)制比城市發(fā)展要求嚴(yán)重滯后的結(jié)果，其會(huì)對(duì)城市建設(shè)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生嚴(yán)重影響。隨著城市經(jīng)營(yíng)理念的提出以及城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，其對(duì)城市建設(shè)提出更高要求，賦予政府更多職責(zé)，要求政府將精力投入到法律、政策、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等宏觀(guān)層面中，從制度層面著手，構(gòu)建公正公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而使城市經(jīng)營(yíng)從以往的單一政府總攬?bào)w制演變?yōu)檎?、市?chǎng)協(xié)同管理。

（二）城市經(jīng)營(yíng)目的即解決城市建設(shè)資金需要

城市經(jīng)營(yíng)作為理念的一種，其為一種觀(guān)念、體制層面的轉(zhuǎn)變及創(chuàng)新。以往在城市經(jīng)營(yíng)問(wèn)題討論期間，多會(huì)聽(tīng)到一些城市在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比例多高而政府未出一分錢(qián)，或僅投入一點(diǎn)錢(qián)，再如某地方政府在用地開(kāi)發(fā)中大做文章，下多大功夫、賣(mài)出多少錢(qián)，或在某條橋、街的冠名權(quán)上賺取多少錢(qián)等。這些運(yùn)作行為給人帶來(lái)的印象仿佛是城市經(jīng)營(yíng)的所有內(nèi)涵，雖然這些都是各級(jí)地方政府在城市經(jīng)營(yíng)期間所獲得的喜人成就，但若僅把城市經(jīng)營(yíng)看作簡(jiǎn)單地解決城市建設(shè)期間資金不足問(wèn)題，其顯然過(guò)于片面，其僅為城市經(jīng)營(yíng)具體思路所取得的一種效果[1]。

二、我國(guó)城建投資公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展期間存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部職能劃分不清晰

我國(guó)當(dāng)下各地區(qū)的城投公司的工作目標(biāo)多采取向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款的形式將城市建設(shè)資金短缺的問(wèn)題予以解決，因此其欠缺獨(dú)立性。第一，現(xiàn)在市場(chǎng)中絕大多數(shù)的城投公司受政府影響，以政府要求為依據(jù)展開(kāi)具體工作，政府不僅利用行政管理權(quán)干預(yù)城投公司的日常經(jīng)營(yíng)，而且又具備國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，此種情形造成城投公司的決策管理者無(wú)法依據(jù)自身見(jiàn)解展開(kāi)具體工作，公司對(duì)于借貸資金僅有出納權(quán)，無(wú)法依據(jù)自身意愿予以使用，只可由政府相關(guān)管理部門(mén)統(tǒng)籌分配。另外，在政府部門(mén)中，因其流程較為繁瑣，部門(mén)眾多，從而使其辦事效率較低，城投公司通常需接受諸多審批才可開(kāi)展具體工作。第二，城投公司一般遵從政府要求向銀行借貸，而實(shí)質(zhì)則為銀行要求市政府為城投公司擔(dān)保，此種行為必然會(huì)造成政府參與到城市建設(shè)融資中。近幾年，因各地區(qū)城投公司持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面的投入，從而使其均具備極高的負(fù)債率，長(zhǎng)期如此，其將無(wú)法對(duì)企業(yè)發(fā)展需求予以滿(mǎn)足，對(duì)企業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重的阻礙作用。

（二）市場(chǎng)定位不明

從當(dāng)下各地區(qū)城投公司具體發(fā)展?fàn)顩r層面分析，絕大多數(shù)公司組建形式主要為國(guó)有獨(dú)資的形式，而在此種組建、經(jīng)營(yíng)模式下，政府財(cái)政撥款為公司注冊(cè)的資本，此種情形會(huì)致使城投公司引發(fā)產(chǎn)權(quán)不明的問(wèn)題，造成政府、企業(yè)間聯(lián)系過(guò)于密切，從而易引起內(nèi)部矛盾，還有可能會(huì)造成公司經(jīng)營(yíng)權(quán)、占有權(quán)產(chǎn)生糾紛。此種情形會(huì)對(duì)城投公司于激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的發(fā)展及其效用的發(fā)揮產(chǎn)生嚴(yán)重影響[2]。

（三）融資渠道單一

因我國(guó)大多數(shù)城投公司資金運(yùn)營(yíng)權(quán)未得到有效落實(shí)，從而使得城投公司融資管理不健全，對(duì)外融資多為銀行貸款。并且從城投公司負(fù)債層面分析，其負(fù)債率的高低并不是由企業(yè)自身所存在的償債能力來(lái)決定的，而是依據(jù)政府在城市建設(shè)中所需要的資金需求決定的，此種情形使得城投公司的負(fù)債率往往較高，加之其欠缺健全的常態(tài)機(jī)制，進(jìn)而為城投公司的穩(wěn)定、良性發(fā)展造成一定威脅。

（四）政策環(huán)境滯后

政策、外部體制間不匹配、城投設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題不清晰、設(shè)施服務(wù)產(chǎn)品價(jià)值、價(jià)格區(qū)間脫離、投資管理權(quán)責(zé)不明、政企不分等因素均會(huì)對(duì)城投公司的多元投融資運(yùn)作產(chǎn)生嚴(yán)重影響[3]。

三、城建投資公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)所生產(chǎn)的消費(fèi)物品，以消費(fèi)、效用、供應(yīng)性質(zhì)特征為依據(jù)，可劃為三種類(lèi)型，分別為公共物品、私人物品以及準(zhǔn)公共物品。以其供應(yīng)方式及特征的差異作為理論基礎(chǔ)，對(duì)不同城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行區(qū)分，采用不同的運(yùn)作模式、投資手段、融資渠道等，不僅可使政府在投資中的單一主導(dǎo)地位得到改變，又可使政府資金的導(dǎo)向性、帶動(dòng)性作用得以充分發(fā)揮。換而言之，將城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以項(xiàng)目屬性對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作投資歸屬權(quán)進(jìn)行分配，非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理主體由政府負(fù)責(zé)，以政府的投資經(jīng)營(yíng)模式展開(kāi)管理工作，資金來(lái)自政府的財(cái)政支出，權(quán)益也劃歸于政府；而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則由的投資主體無(wú)明顯限制，可以為國(guó)企，也可以為民營(yíng)、外資企業(yè)，其建設(shè)、融資營(yíng)運(yùn)均由投資方?jīng)Q定，并且相關(guān)權(quán)益也劃歸于投資方，其運(yùn)營(yíng)模式為：

（一）優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保證城投公司持續(xù)融資能力

第一，對(duì)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，保障城投公司穩(wěn)定的融資能力。各地區(qū)城投公司特別是發(fā)展多年的公司普遍存在負(fù)債率高、債務(wù)沉重等問(wèn)題，因此，政府應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)城投公司的扶持，加大良性資本的注入，幫助企業(yè)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使其可真正的邁入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律為依據(jù)，逐步構(gòu)建起有效的投資回收機(jī)制與債務(wù)償還機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)融資－建設(shè)－資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與政府補(bǔ)償間的良性循環(huán)，進(jìn)而保障資城投公司的良性、穩(wěn)定發(fā)展。通過(guò)于漫長(zhǎng)歷史發(fā)展中形成的城投公司融資建設(shè)中的固定資產(chǎn)和城建國(guó)有資產(chǎn)依據(jù)性質(zhì)分批劃撥于投資公司內(nèi)，依據(jù)排除不良資產(chǎn)、吸納良性資產(chǎn)的原則，將負(fù)債率高、長(zhǎng)期虧損的不良資產(chǎn)予以剝離，從而使城投公司的負(fù)債水平得以降低，增強(qiáng)公司的融資信譽(yù)，使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以彰顯，同時(shí)承諾公司要對(duì)下轄子公司、各建設(shè)管理單位、項(xiàng)目公司間的效益關(guān)系予以仔細(xì)梳理，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利間的統(tǒng)一，通過(guò)資本運(yùn)作保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值，為城投公司真正肩負(fù)起城市建設(shè)資金籌措以及國(guó)有資產(chǎn)管理職能發(fā)揮打下良好基礎(chǔ)[4]。

（二）利用籌融資載體作用，明確自身于城市建設(shè)中的地位

我國(guó)為發(fā)展中國(guó)家，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后與城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展間的矛盾愈發(fā)突出，持續(xù)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市居民提供全新的設(shè)施服務(wù)，從而使城市居民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展中的需要得到滿(mǎn)足，成為各級(jí)政府日常調(diào)控規(guī)劃的重點(diǎn)工作。在當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的時(shí)期，單純憑借財(cái)政支出以及信貸資金難以滿(mǎn)足城市建設(shè)需求。因此，將城投公司籌融資的整體作用予以充分發(fā)揮就顯得極為重要。城投公司可以基礎(chǔ)設(shè)施所具備的準(zhǔn)公共物品性、投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)上層面的壟斷性、回收周期長(zhǎng)等特征，通過(guò)發(fā)行股票、盤(pán)活存量資產(chǎn)、建設(shè)債券、豐富融資等方式為城市建設(shè)籌集大量資金，在公司運(yùn)營(yíng)發(fā)展期間，應(yīng)集中精力利用項(xiàng)目借貸、投資等方式，承擔(dān)起城市建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資的職責(zé)，逐步確立自身于城市經(jīng)營(yíng)中的地位，為自身發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)[5]。

（三）強(qiáng)化與政府間合作，為城投公司發(fā)展創(chuàng)造有利條件

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大，諸多項(xiàng)目存在較強(qiáng)的公益性，在賦予城投公司獨(dú)有的投融資主體地位后，政府在其他方面中還要為其提供一定支持，如擔(dān)保貸款、貼息貸款、稅收優(yōu)惠、劃撥必要土地等，設(shè)立城市建設(shè)資金，由政府予以籌資，資金交由城投公司使用。在資金運(yùn)用期間，政府要與城投公司簽訂相應(yīng)的使用合同，并要對(duì)權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系予以明晰，允許城投公司參加城市資源的運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)。第一，以城市設(shè)施建設(shè)為依據(jù)參加土地經(jīng)營(yíng)，主要是土地整理、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)，參與城市地上、地下資源、空間的運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)，包含人防設(shè)施廣告收入、橋梁、停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施的商品冠名、城市地下通信管道開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等。第二，由政府授權(quán)承諾公司從事污水處理、軌道交通、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，允許城投公司在城市建設(shè)的同時(shí)展開(kāi)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并為其提供一定的稅收優(yōu)惠。如在建設(shè)城市道路項(xiàng)目中，可給予城投公司道路兩側(cè)土地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，或展開(kāi)房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)、土地轉(zhuǎn)讓收益等，其所取得收益彌補(bǔ)到道路建設(shè)中的資金投入。

（四）利用資產(chǎn)重組等形式，適時(shí)組建城建投資經(jīng)營(yíng)集團(tuán)公司

經(jīng)長(zhǎng)期的運(yùn)作積累，政府及相關(guān)從業(yè)者已然認(rèn)識(shí)到城投公司所采取的單一的銀行貸款模式，對(duì)于推動(dòng)城市建設(shè)、促進(jìn)自身發(fā)展層面來(lái)說(shuō)，其無(wú)疑均為階段性、短暫的，企業(yè)最終難以為繼。以產(chǎn)權(quán)作為紐帶，對(duì)城建項(xiàng)目中管理建設(shè)、經(jīng)營(yíng)單位間的關(guān)系予以梳理，真正作為投資主體，代表國(guó)資委對(duì)授權(quán)范圍中的城建資產(chǎn)展開(kāi)重大決策資產(chǎn)回收、經(jīng)營(yíng)者選擇等構(gòu)建一體化的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，其為公司長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的根本所在。隨各級(jí)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的持續(xù)改革，抓住城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理體制改革以及機(jī)制轉(zhuǎn)換的有利時(shí)機(jī)，以城投公司為主，促進(jìn)企業(yè)集團(tuán)化發(fā)展，將其作為專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)法人，并且該提議已被提到議程中，并且其也成為各地城投公司未來(lái)的主要發(fā)展方向，具體運(yùn)作形式為：第一，對(duì)國(guó)有企業(yè)的存量資產(chǎn)進(jìn)行重組：公司運(yùn)用其對(duì)所屬?lài)?guó)有企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以企業(yè)資產(chǎn)作為對(duì)象，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)其產(chǎn)權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，使資產(chǎn)于更好的結(jié)構(gòu)范圍中實(shí)現(xiàn)重組，獲取更高的經(jīng)濟(jì)收益，克服小而全、效率低、成本高、重復(fù)建設(shè)等缺陷。運(yùn)作模式有合并、兼并、股權(quán)合作、租賃等。第二，積極創(chuàng)建國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理新機(jī)制，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)，與下轄企業(yè)簽訂委托經(jīng)營(yíng)責(zé)任書(shū)等，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)責(zé)任缺位現(xiàn)象轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值及其安全性予以保障。第三，將城市基礎(chǔ)設(shè)施一定年限的運(yùn)用權(quán)力予以出讓?zhuān)瑢⑺诔鞘芯邆涮卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)的市政公共設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、道路等經(jīng)營(yíng)管理年限予以出讓?zhuān)淮涡允杖≥^長(zhǎng)年限的經(jīng)營(yíng)使用費(fèi)，通過(guò)激活存量資產(chǎn)，可推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展，豐富城市建設(shè)資金籌集渠道[6]。

四、結(jié)論

總而言之，在城市化進(jìn)程推進(jìn)期間，城投公司的產(chǎn)生是必然結(jié)果。城投公司的產(chǎn)生為城市化建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，不僅降低城市建設(shè)資金籌集難度，并且使城市建設(shè)資金籌資渠道、運(yùn)營(yíng)機(jī)制得到有效拓寬，對(duì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)建設(shè)以及建設(shè)資金的分配存在良好的促進(jìn)作用。而政府利用通過(guò)城投公司的運(yùn)營(yíng)不僅可增加城投資資金使用收益，并且也有助于城市建設(shè)能力的提升。因此，只有持續(xù)借鑒和保持學(xué)習(xí)，我國(guó)城投公司才可良性、穩(wěn)定發(fā)展，加快城市化建設(shè)進(jìn)程。