農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和措施研究

□耿 曉，張 茜

（中共河北省委黨校/河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

振興鄉(xiāng)村是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最終目標(biāo)。土地是農(nóng)民的命脈，是我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支柱，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三方關(guān)系的擔(dān)保方是政府，土地承包方是主體，土地經(jīng)營權(quán)是客體，流轉(zhuǎn)方式豐富多樣，流轉(zhuǎn)原則是平等自愿協(xié)商。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三方關(guān)系是流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)過程中結(jié)合其他生產(chǎn)要素，獲取最大化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤的重要方式與途徑。

1 土地流轉(zhuǎn)定義

在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬與農(nóng)用地性質(zhì)不發(fā)生變化的前提下，從承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者的過程就是土地流轉(zhuǎn)，其中農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是本質(zhì)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限于其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，具有不完全性。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營制度的革新，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的最優(yōu)配置，以城帶鄉(xiāng)，進(jìn)一步改革傳統(tǒng)落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大大提高農(nóng)業(yè)效益和綜合競(jìng)爭(zhēng)力[1]。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

2.1 增加農(nóng)民收入

農(nóng)作物是農(nóng)民解決溫飽問題的重要物質(zhì)，但受到自然條件、土地面積、種植技術(shù)等要素影響，一些區(qū)域的農(nóng)作物產(chǎn)量較低，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)致富目的。在多元化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下，大多數(shù)農(nóng)民看到商機(jī)，自發(fā)組織集中土地，統(tǒng)一種植農(nóng)作物，同時(shí)聘請(qǐng)技術(shù)專家傳授先進(jìn)種植技術(shù)，借助科學(xué)技術(shù)綜合分析土壤酸堿度與肥力狀況，改良土壤，優(yōu)選種子資源，為提高產(chǎn)量提供保障。實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策有利于推動(dòng)農(nóng)村合作經(jīng)營組織現(xiàn)代化，保證高效利用農(nóng)村土地，大大增加農(nóng)民收入[2]。

2.2 轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力

農(nóng)業(yè)機(jī)械化可提高農(nóng)作物產(chǎn)量，解放勞動(dòng)力，增加土地產(chǎn)出價(jià)值。農(nóng)業(yè)機(jī)械化經(jīng)過多年的發(fā)展在我國已經(jīng)初具規(guī)模，拔秧機(jī)、播種機(jī)、收割機(jī)等農(nóng)用機(jī)械操作流程簡(jiǎn)單、故障發(fā)生率較低，已經(jīng)逐漸走進(jìn)千家萬戶。過去需要多人種植的土地，現(xiàn)在僅需一人即可應(yīng)用農(nóng)業(yè)機(jī)械完成，致使農(nóng)村產(chǎn)生剩余勞動(dòng)力，一些農(nóng)民進(jìn)城打工，利用掌握的新技術(shù)和新技能在農(nóng)閑時(shí)提高收入水平。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)模化的種植目的，剩余勞動(dòng)力再就業(yè)可帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步。

2.3 提高土地利用率

過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限于村民間的土地經(jīng)營承包，一些村民自家土地遠(yuǎn)離承包土地，不方便運(yùn)輸種子和化肥，使得種植成本提高，農(nóng)作物凈收入下降。實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策后，土地向市場(chǎng)開放，吸引更多投資者，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)家借助大量承包土地弱化各村民間的土地界限，統(tǒng)一開展規(guī)劃工作，提高土地利用率，使有限的土地資源最大程度發(fā)揮作用和價(jià)值[3]。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

我國是農(nóng)業(yè)大國，國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)。新時(shí)代的重要課題是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。在發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義十分重大，主要原因是土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，只有健全與完善土地承包權(quán)體系，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

我國農(nóng)村土地制度的主要內(nèi)容是建立合理化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)村土地要素合理流動(dòng)提供保證，合理配置土地資源，提高土地開發(fā)利用率，大力發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。對(duì)于農(nóng)民而言，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)益的主要問題，傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包體系缺少穩(wěn)定性，必須依據(jù)新土地管理法，將穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)民的土地長(zhǎng)期使用權(quán)，以法律為依據(jù)，保證土地使用權(quán)在農(nóng)民手中科學(xué)流轉(zhuǎn)，避免不完整的土地承包權(quán)體系引發(fā)糾紛問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展[4]。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為重大工程之一，其價(jià)值依據(jù)是農(nóng)村地區(qū)基于農(nóng)民的土地改革發(fā)展。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有決定性影響。從宏觀方面看，實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)控我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，可提高我國綜合實(shí)力，建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國，是走中國特色社會(huì)主義道路的必經(jīng)之路。從微觀方面看，其是促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑，可為農(nóng)民收入提供保障，提高土地利用率。因此，應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)方面分析和探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值依據(jù)[5]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展有利于增加農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的廣度與深度，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值，大幅度提高農(nóng)業(yè)整體效益。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題

4.1 土地流轉(zhuǎn)程序流程不完善

現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)程序與手續(xù)不規(guī)范是我國土地流轉(zhuǎn)程序不完善的重要體現(xiàn)。具體操作過程中，一些區(qū)域的對(duì)外土地流轉(zhuǎn)協(xié)議由鄉(xiāng)村組織越權(quán)代簽，合同主體與國家相關(guān)規(guī)定不符，這是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要原因之一。很多農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，只有口頭協(xié)議，省略書面合同簽訂環(huán)節(jié)，隨意性較大。部分農(nóng)民雖然具有書面流轉(zhuǎn)合同，但條款缺乏完整性，沒有鑒證與公證，無法保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，不利于土地流轉(zhuǎn)工作順利開展[6]。

4.2 缺少土地流轉(zhuǎn)資金

受農(nóng)業(yè)耕作周期長(zhǎng)等要素影響，農(nóng)民無法將大筆資金積累起來用于農(nóng)業(yè)投資，包括采購種子、租賃土地等。若不能穩(wěn)妥解決經(jīng)濟(jì)問題，則無法促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的重要問題之一是缺少流動(dòng)資金，解決方式多為求助親友、依靠政府等，但是大多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平較低，加之天氣等要素會(huì)限制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民喪失償還能力，加重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生民間糾紛等問題。

4.3 市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)損害農(nóng)民利益

土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過程從最初一對(duì)一租賃變?yōu)橐粚?duì)多租賃模式，主要表現(xiàn)為承包大戶租賃大面積土地實(shí)施農(nóng)事耕作。土地流轉(zhuǎn)模式的變化促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化，保障了大戶利益，但直接損害了農(nóng)民利益，從而陷入循環(huán)模式。除此之外，農(nóng)民承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)收入微薄，大大降低了農(nóng)民的積極性和熱情，制約了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展[7]。

4.4 農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善

第一，未加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，不具備書面協(xié)議，雙方權(quán)利和義務(wù)不清晰、不平等。

第二，缺少負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地的中介組織，信息較落后，農(nóng)民無法知曉相關(guān)信息，不利于加快土地流轉(zhuǎn)速度、擴(kuò)大規(guī)模、增加效益。

第三，農(nóng)村社會(huì)化經(jīng)營水平較低，國家未將充足資金投入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的收益不理想，進(jìn)而減少土地流轉(zhuǎn)需求，阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和壯大。

第四，在土地政策影響下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)政策，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益持續(xù)降低，加之人工成本大幅度上漲，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)企業(yè)發(fā)展困難，大部分流轉(zhuǎn)企業(yè)前期資金投入過大，短期內(nèi)無法獲取收益，虧損較大，打擊了其流轉(zhuǎn)積極性。

5 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)措施

5.1 加強(qiáng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序過程

針對(duì)不完善的土地流轉(zhuǎn)程序問題，政府要加強(qiáng)管理與排查，實(shí)現(xiàn)規(guī)范流程的目的。提高對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)人員的要求，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，規(guī)范登記和備案。增加人們流轉(zhuǎn)土地的安全感，不斷擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，幫助政府全面了解土地流轉(zhuǎn)真實(shí)狀況，制定可行性強(qiáng)的政策措施。有效管控土地流轉(zhuǎn)檔案合同，其是土地流轉(zhuǎn)的原始文字憑據(jù)，需穩(wěn)妥管理。各區(qū)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)審查、鑒證與指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容[8]。

5.2 小額信貸實(shí)施方式的改善

農(nóng)民過于沉重的經(jīng)濟(jì)壓力會(huì)制約小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然銀行出臺(tái)了小額貸款政策，幫助農(nóng)民減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺少抵押物，很難得到小額貸款。同時(shí)，農(nóng)民不具備交付抵押的經(jīng)濟(jì)能力，在資金制約下，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

銀行降低小額貸款發(fā)放難度，讓更多農(nóng)民有能力貸款，可以有效降低農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，利于農(nóng)民租賃土地，購買優(yōu)質(zhì)種子和化肥開展耕種工作，進(jìn)而為農(nóng)產(chǎn)品的高質(zhì)提供保證，提高小農(nóng)經(jīng)濟(jì)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和進(jìn)步。

5.3 構(gòu)建福利保障制度

現(xiàn)階段，我國建立了相對(duì)完善的福利體系，但對(duì)需要資助的失地農(nóng)民有所忽視。單獨(dú)幫助失地農(nóng)民有利于緩解其生存壓力。例如，提高失地農(nóng)民最低保證金數(shù)額，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極援助失地農(nóng)民，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)揮就業(yè)平臺(tái)的作用，鼓勵(lì)失地農(nóng)民通過自己的勞動(dòng)獲取生活費(fèi)。借助增加失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，給予農(nóng)民失業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，減輕農(nóng)民的生活壓力，降低政府對(duì)失地農(nóng)民資助和管理的財(cái)政壓力。

5.4 強(qiáng)化農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)

想要強(qiáng)化農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，最大程度發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源作用，各級(jí)政府需全力以赴開展土地調(diào)查登記工作，完善各種產(chǎn)權(quán)登記制度，確保土地價(jià)格評(píng)估制度的合理性，從實(shí)際情況出發(fā)，借助第三方中介組織，構(gòu)建更加精準(zhǔn)科學(xué)的全新土地價(jià)格評(píng)估制度。

建立預(yù)警新機(jī)制，合理約束政府干預(yù)，最大程度發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，建立一套完整的服務(wù)體系，提高服務(wù)水平。加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，加強(qiáng)引導(dǎo)與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變，有效引導(dǎo)群眾，使其主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地，最終形成一種自覺行為[9]。

5.5 構(gòu)建農(nóng)村配套土地流轉(zhuǎn)制度

想要迅速轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，應(yīng)構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)村配套土地流轉(zhuǎn)制度。建立健全社會(huì)保障體系，與農(nóng)村實(shí)際狀況相結(jié)合，進(jìn)一步完善養(yǎng)老、醫(yī)保、低保等制度，提高相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，借助健全的社會(huì)保障體系解決農(nóng)民的后顧之憂，確保其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。加快發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，依托逐漸興起的城鎮(zhèn)化、第三產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度。在國家大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的背景下，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，促使大量農(nóng)民進(jìn)入城市，為城市建設(shè)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

迅速變革戶籍等內(nèi)容，打破制度制約，改革傳統(tǒng)的戶籍管理制度，允許戶口遷移與流動(dòng)，消除農(nóng)業(yè)與非農(nóng)區(qū)別，保證務(wù)工農(nóng)民享受同等權(quán)利。立足于具體狀況，尋找適合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的新方法。我國農(nóng)村面積廣大，自然條件存在差異，加之城鄉(xiāng)發(fā)展極其不平衡，導(dǎo)致不同農(nóng)村發(fā)展各不相同。應(yīng)從實(shí)際狀況出發(fā)，制定適合實(shí)際的政策措施，實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)、抵押和上市等目的。

5.6 加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

當(dāng)前，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平較低。相關(guān)部門需提高對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展的重視度，提升農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度，加快建設(shè)農(nóng)村保障體系。盡管近幾年國家將大量資金投入農(nóng)村保障體系建設(shè)中，逐年提高殘疾、低保等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和待遇，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、失地農(nóng)民保護(hù)等制度，有效解決農(nóng)民顧慮，但是仍存在不足之處，例如不能根除土地流轉(zhuǎn)問題。傳統(tǒng)思想觀念對(duì)部分農(nóng)民的影響深遠(yuǎn)，相關(guān)部門要加強(qiáng)宣傳，確保全面解放農(nóng)民思想。

國家需要出臺(tái)農(nóng)業(yè)社會(huì)化建設(shè)的優(yōu)惠政策，給予稅收優(yōu)惠和減免等，鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)服務(wù)組織和中介組織等建設(shè)，將多種信息提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)后、銷售以及管理等環(huán)節(jié)，切實(shí)做到全方位、多角度提供服務(wù)[10]。

5.7 完善國家農(nóng)業(yè)資金補(bǔ)貼制度

農(nóng)業(yè)土地具有特殊性，在很大程度上受到環(huán)境要素影響。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要投入大量資金，否則會(huì)降低抵御自然災(zāi)害的能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府要從政策上資助種糧大戶和流轉(zhuǎn)企業(yè)，頒布相關(guān)政策，提供充足的資金。同時(shí)，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，立足于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)備農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式革新，改變生產(chǎn)狀況，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)質(zhì)變[11]。

從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼角度看，要更新已有補(bǔ)貼方式，實(shí)行種地與耕地補(bǔ)貼。將各種資金補(bǔ)助提供給種糧大戶和土地流轉(zhuǎn)企業(yè)，保障其科學(xué)合理地開展經(jīng)營工作，最大程度發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)示范價(jià)值，強(qiáng)化引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與經(jīng)營流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化、集團(tuán)化經(jīng)營目標(biāo)，幫助農(nóng)民徹底解放思想，使其為城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)力量，促使我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展提供支持和幫助[12]。

6 結(jié)束語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)至關(guān)重要，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵措施，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、均衡調(diào)配農(nóng)業(yè)資源的有效方式。相關(guān)部門必須提高對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重視程度，全面了解并掌握問題發(fā)生的原因，從實(shí)際情況出發(fā)，制定具有針對(duì)性的措施，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展提供保障。