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    緊貼地方實際需求 促進政府專項債提質(zhì)增效

    2023-04-04 05:12:27歐陽華生周海良孫鐳
    中國經(jīng)貿(mào)導刊 2023年3期
    關鍵詞:資金建設

    歐陽華生 周海良 孫鐳

    為應對全球經(jīng)濟下行和疫情雙重沖擊,我國加大了政府投資力度,專項債規(guī)模逐年擴大,由2015年的0.956萬億元增加至2022年的4.038萬多億元。專項債已成為我國穩(wěn)投資、穩(wěn)預期、穩(wěn)增長的重要手段。

    一、當前政府專項債存在的突出問題

    為加強政府專項債管理,精準聚焦重點領域和重大項目,中央制定專項債投資領域禁止類項目清單,出臺了系列制度和措施,用于規(guī)范專項債發(fā)行、管理和使用,并加強了日常監(jiān)管,取得了明顯成效,但也存在一些突出問題。

    (一)虛增收益、不實包裝和打捆申報現(xiàn)象普遍

    調(diào)研發(fā)現(xiàn),在獲批的發(fā)債項目中,有的項目虛增項目收益,有的將與項目沒有直接關系的收益納入項目收益范圍進行統(tǒng)計,有的將已經(jīng)竣工完成的項目進行包裝后單獨申報……上述問題為后續(xù)專項債使用埋下了隱患,直接導致一些地區(qū)或項目的政府專項債資金執(zhí)行率不高、收益難以覆蓋專項債還本付息等問題產(chǎn)生。

    (二)債券發(fā)行、使用與項目建設進度不匹配

    調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地區(qū)的主管部門未落實對專項債實行全過程統(tǒng)一管理要求,存在專項債申報、使用和項目建設進度不匹配問題,如某建設項目申請發(fā)行了專項債券,應在2021年10月份開工,但直到2022年3月份,建設方案仍在修改,也未辦理土地使用證,沒有動工建設,債券資金也未使用,滋生債券利息近幾十萬元,嚴重影響了專項債作用發(fā)揮。

    (三)債券資金閑置及違規(guī)使用問題屢禁不止

    專項債使用范圍有明確的政策規(guī)定,但在實際中,資金閑置及改變資金用途等違規(guī)問題、擠占挪用、違規(guī)出借和超進度支付工程款問題也普遍存在。資金閑置及違規(guī)使用,大大削弱了專項債目標預期。

    (四)專項債項目和資金管理要求未落到實處

    一是申報前未開展事前績效評估。調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地區(qū)未按《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》要求,對專項債項目實行全生命的周期績效管理,未對申報項目開展事前績效評估,也沒有將事前績效評估作為項目入庫的必要條件;二是項目建設單位未實行專賬管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地區(qū)的項目建設單位將專項債資金與其他資金共用賬戶、混合使用;三是項目主體責任不明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地區(qū)專項債申報事先沒有向行業(yè)主管部門申報,導致行業(yè)主管部門不知情,也不愿意對這個項目進行監(jiān)管;四是有的地區(qū)新增債務未及時向人大匯報。項目和資金管理要求未落到實處,不利于加強對專項債監(jiān)管。

    (五)部分投資領域存在重復或過度投資現(xiàn)象

    調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地區(qū)在招商引資規(guī)模不大、已有園區(qū)過剩甚至出現(xiàn)“僵尸”園區(qū)情況下,仍借助專項債擴大園區(qū)建設規(guī)模,甚至新建各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)或所謂的特色園區(qū)。同時,有的地方政府不顧當?shù)刎斄η闆r,脫離地方實際需求,上馬“高大上”項目,或變相上馬形象工程或政績工程,這些建設項目體量大,土地拆遷等前期投入高,在專項債所占比重有限情況下,還需要項目主體進行市場融資,項目建設存在很大不確定性,容易出現(xiàn)“爛尾”或新增隱性債務,即使項目建成,也會由于缺少市場需求,導致資產(chǎn)閑置浪費。重復或過度投資,既浪費資源,也增加當?shù)刎斦摀蛐略鲭[性債務。

    二、政府專項債突出問題產(chǎn)生的原因探究

    (一)項目庫建設質(zhì)量不高,是導致有的地區(qū)投資項目效益低下的重要原因

    專項債要發(fā)揮作用,需要強有力的項目支撐。地方政府項目庫建設持續(xù)多年,但建設質(zhì)量不高,應急性特征明顯,項目庫的多數(shù)項目屬于初級產(chǎn)品,有些項目存在交叉重復,有些項目的條件及收益實際未達標,有些入庫項目甚至未開展預評估。究其原因,有些是因為地方政府將項目庫建設當差事應付,有些是因為政府部門缺乏深入研究未準確把握政策要求,還有的是因為項目庫建設需要花費大量的精力和財力等。項目庫建設流于形式以及入庫項目質(zhì)量不高,直接影響了項目申報及后期建設質(zhì)量,是當前一些地區(qū)專項債問題如項目建設推進緩慢、項目難自求平衡等導致投資項目效益低下的重要原因。

    (二)脫離實際追求政績,是誘發(fā)有的地區(qū)專項債申報與管理亂象的主要原因

    一方面,申報成功項目越多,對地方經(jīng)濟社會發(fā)展推動自然越大。為此,有的地區(qū)迎合政策要求,上馬了一些超出地方實際能力、脫離地方實際需求的項目;另一方面,在疫情和全球經(jīng)濟下行持續(xù)沖擊下,各地財政收入普遍下降,地方財政“捉襟見肘”,專項債正好為地方財政緩解困難提供了契機,申報成功項目越多,債券資金越多,地方財政周轉(zhuǎn)壓力減小。專項債政策實施中的政績導向,已經(jīng)通過考核機制加以固化,導致地方政府項目申報“重數(shù)量輕質(zhì)量”,是誘發(fā)一些地區(qū)不實申報、重復申報、上馬脫離地方實際需求項目等亂象的重要原因。

    (三)資金缺口加大,是導致基層政府專項債資金使用亂象頻發(fā)的根本原因

    從調(diào)研中了解到,越往基層,財政資金缺口越大,但經(jīng)常性支出所占比重大,且具有剛性,難以壓縮。因此,基層政府財政經(jīng)常性支出較資本性支出更具緊迫性,但這些經(jīng)常性支出領域不屬于專項債使用范圍。迫于支出壓力,有的基層政府或政府部門往往采取違規(guī)做法,導致有的地區(qū)專項債資金使用亂象頻發(fā),如通過包裝項目,將經(jīng)常性支出項目和資本性支出項目混裝,以獲取更多專項債資金,或采取擠占挪用、隨意調(diào)整用途等違規(guī)使用專項債資金,用于彌補經(jīng)常性支出不足,如用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等。

    (四)還款期限拉長且代發(fā)代還,是主體責任弱化、風險省級集聚的關鍵原因

    2019年中辦和國辦印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》明確合理提高長期專項債券期限比例,專項債期限拉長,此后,15年、20年、30年期等超長期限債券品種逐漸增加。從調(diào)研情況來看,這一政策的變化極大緩解了地方當前項目債務或財政償債壓力,也契合了項目周期需要,但也帶來一些新的問題,如期限拉長后,政府或政府部門償債意識淡化,現(xiàn)任政府只管借錢,償債是以后政府的事,建立償債機制更無從談起。同時,專項債由省級政府代發(fā),省級政府統(tǒng)一償還,也導致市縣級地方政府的主體責任意識弱化,債務風險向省級政府集聚。

    (五)投資項目缺乏統(tǒng)籌,是導致有的地區(qū)專項債重復和過度投資的重要原因

    我國專項債政策實施力度不斷加大,近幾年來,各地區(qū)為了完成中央批準下達的專項債發(fā)行額度,加快了發(fā)行和使用速度,但從實際情況看,有的地區(qū)省級政府統(tǒng)籌力度不夠或缺乏統(tǒng)籌,導致有的市縣盲目擴大產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設或競相上馬一些需求不大的社會事業(yè)項目等重復和過度建設現(xiàn)象,既浪費專項債資金,也造成了財政負擔,甚至新增隱性債務。

    三、促進我國政府專項債政策提質(zhì)增效的政策建議

    (一)以實際需求為導向夯實項目庫建設,強化投資項目省級統(tǒng)籌

    一是省級政府主管部門應加強對本地區(qū)項目庫建設的指導,建議出臺儲備項目質(zhì)量評價標準及相關規(guī)范管理制度,并對省市縣上報的儲備項目實行匿名復審制度,真正將項目質(zhì)量作為專項債申報發(fā)行的重要條件;二是各地應加強專項債政策研究,將本地實際需求與政策對接,找準項目,精心規(guī)劃,扎實做好項目預評估,鑒于項目前期工作開展需要經(jīng)費支持,建議允許其經(jīng)費從項目專項債發(fā)行金額按限額進行扣除并規(guī)定扣除上限,促進建成高質(zhì)量項目庫;三是整合各級財政和發(fā)改部門的項目申報審核信息系統(tǒng)。避免不必要的信息重復,壓縮申報時間,減輕基層人員的工作負擔,提高申報審核工作的整體效率。同時,該系統(tǒng)也可以進行功能拓展,為后續(xù)發(fā)行、使用、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)提供平臺支撐;四是加大投資項目省級統(tǒng)籌力度。在落實專項債投資領域禁止類項目清單基礎上,省級主管部門應結(jié)合本地區(qū)實際提前建設規(guī)劃,綜合考慮已建在建重大項目情況、財政承受能力及實際社會需求等因素統(tǒng)籌安排本地區(qū)專項債投資項目,通過競爭方式優(yōu)選高質(zhì)量投資項目,避免重復和過度建設,切實提高投資成效。

    (二)完善額度分配和項目審批依據(jù),優(yōu)先支持在建和續(xù)發(fā)項目

    一是完善債券信用評級。結(jié)合地方財力、償債能力和資金需求等因素,實施專用性強、區(qū)分度高的分類信用評級,作為限額分配和項目審批的主要依據(jù)。有利于更好地評估項目風險隱患和投資價值,進而為省級政府確定各地方政府的債務配額提供參考,保障市縣債務數(shù)額“用得上、用得好、還得起”,也有利于更好地管理地方政府債務,避免債務違約,提高財政可持續(xù)性;二是額度分配和項目審批充分考慮債務率和項目投資實際收益。額度分配和項目審批向債務率控制較好的地區(qū)傾斜,向投資項目總體實現(xiàn)自求平衡的地區(qū)傾斜,促進專項債使用良性循環(huán);三是繼續(xù)優(yōu)先支持在建和續(xù)發(fā)重大項目,提高專項債使用效率,增強效果及時性。

    (三)完善專項債使用期限,優(yōu)化計息日規(guī)定與本金償還方式

    一是按照各批次專項債券資金實際到位時間限定使用期限,允許債券資金跨年執(zhí)行。某些在建項目資金需求大,亟待專項債資金“及時雨”,但有些批次專項債券資金在年末才到位,且項目實際推動中會受到征地拆遷遺留問題、審批時間較長、設計需求變更問題、重大決策變更等客觀因素疊加影響,從而導致債券資金使用進度較慢。對于結(jié)轉(zhuǎn)超過2年的專項債,收回統(tǒng)籌安排用于同類別的在建項目,并實行備案制,從而更好地推動地方重大項目建設,確保債券資金發(fā)揮應有的效益和作用;二是優(yōu)化專項債的計息日。發(fā)行環(huán)節(jié)約定債券計息起始日期范圍,允許在一定期限內(nèi)(如半年)根據(jù)資金使用日期開始計息,切實減輕項目單位負擔;三是優(yōu)化專項債本金償還方式。鼓勵根據(jù)具體項目實際,采用提前還本、分期還本等靈活償還方式,平滑未來償債高峰。

    (四)依托預算一體化平臺進行“穿透式”監(jiān)管,加強部門協(xié)作

    一是利用全國預算一體化平臺建設契機,建議將包括專項債在內(nèi)的地方政府債務全部納入平臺,將專項債與預算執(zhí)行對接,對專項債項目的申請發(fā)行、資金管理、資金使用和項目績效進行全過程統(tǒng)一管理,真正實行“穿透式”監(jiān)管;二是加強專項債主管部門、項目主管部門和監(jiān)管部門之間協(xié)作,特別要充分發(fā)揮審計在專項債政策落實中的監(jiān)督和保障作用,建議部門間建立會商和協(xié)作機制,實現(xiàn)信息共享,共同推動當?shù)貙m梻椖靠焖俾涞匾娦?;三是要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門作用,嚴肅查處和問責違法違規(guī)問題,嚴肅專項債財經(jīng)紀律,建議對重大項目投資實行終身問責制,降低道德風險。

    (五)適時調(diào)整地方政府債務結(jié)構(gòu),適當降低地方專項債券比重

    我國專項債政策持續(xù)多年,且不斷加大力度,各地區(qū)專項債比重持續(xù)上升,遠高于一般債券比重,在逆調(diào)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。但也應該看到,一些地區(qū)專項債資金也存在閑置浪費現(xiàn)象,一些投資項目效益低下,而另一方面,地方政府尤其是基層政府依靠自有財力和上級轉(zhuǎn)移支付滿足本級支出困難大,需要更多債券資金支持。因此,建議調(diào)整地方政府債務結(jié)構(gòu),適當降低專項債比重,提高一般債比重,解決一些地方財政支出結(jié)構(gòu)和債務結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨勢性錯配問題,更好地滿足地方實際需要。

    〔本文系國家社科基金項目“共生治理視角下我國財政治理長效機制與路徑研究”(20BJY213)、南京審計大學粵港澳大灣區(qū)審計研究院(珠海)招標課題“珠海市政府如何有效利用政府專項債券研究”(2022HX009/004)研究成果〕

    (歐陽華生,南京審計大學經(jīng)濟學院。周海良,湖南省婁底市審計局。孫鐳,國家審計署駐重慶特派員辦事處)

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