英國住房協(xié)會和建筑協(xié)會在房地產(chǎn)市場的作用及對我國的啟示

李嘉　梁城城

黨的十九大報告指出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。我國的住房供給主體仍然由“市場—政府”二分構(gòu)成：在市場方面，是以開發(fā)企業(yè)為主體供應(yīng)商品房；在保障性住房方面，是以政府為主提供基本保障。非營利組織等第三部門尚未直接參與到保障性住房建設(shè)和運營領(lǐng)域中。

隨著我國房地產(chǎn)市場整體進入存量發(fā)展階段，市場結(jié)構(gòu)和主要矛盾發(fā)生深刻變化。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“大力發(fā)展保障性租賃住房”。這是黨中央、國務(wù)院基于對當前房地產(chǎn)市場和保障工作的深層次矛盾的準確把握，作出的重大決策部署。

截至2022年8月，全國已建設(shè)籌集保障性租賃住房256萬套間，能夠解決700萬新市民、青年人的住房問題。在整個“十四五”期間，40個重點城市計劃新增保障性租賃住房650萬套間。

但是，無論是過往的多類型保障性住房，還是未來重點發(fā)展的保障性租賃住房領(lǐng)域，政府主導(dǎo)模式面臨融資渠道有限、監(jiān)管機制不完善、準入和退出機制不嚴密、租金設(shè)定缺乏彈性等問題。這些問題不僅會降低保障性住房的分配效率，也對政府部門的管理能力提出了挑戰(zhàn)。面對這些問題，第三部門——非營利機構(gòu)的介入，或許會對以上保障性住房的“市場失靈”和“政府失靈”狀況形成補充。英國房地產(chǎn)市場發(fā)育較早，發(fā)展程度非常成熟，在社會保障住房供給方面，形成了非常完備的體系，并且第三部門——住房協(xié)會（Housing Association）和建筑協(xié)會（Building Societies）在保障性住房供給和整個房地產(chǎn)市場穩(wěn)定中都扮演了非常重要的角色。因此，本文嘗試概述英國住房協(xié)會和建筑協(xié)會的基本狀況，旨在為我國未來保障性住房供給和房地產(chǎn)市場穩(wěn)定提供借鑒。

一、英國住房協(xié)會：英國保障性住房運營的重要主體

（一）英國住房協(xié)會概況

英國住房協(xié)會是一種長期受到英國政府委托和支持，由志愿人員和專業(yè)員工一起運作的集儲蓄、貸款、建房、售房、租賃、維修與管理等業(yè)務(wù)于一身的非營利性的社會組織，它主要是向低收入家庭、年輕單身、離婚者、老年人和殘疾人提供住房。

1775年，英國成立了世界上第一個住房協(xié)會——克特利住房協(xié)會；1845年，英國成立了第一家永久性住房協(xié)會——都市公平住房協(xié)會；1874年，英國頒布了《住房協(xié)會法》明確了住房協(xié)會的法律地位；1974年英國頒布的《住房法》，將住房協(xié)會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新?lián)芸钪贫?，建立住房補貼體系，政府資助住房協(xié)會發(fā)展；1980年前后，為配合英國住房私有化和社會化，地方議會把大量公共租賃住房移交給住房協(xié)會管理，因此住房協(xié)會的機構(gòu)數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模也得到進一步發(fā)展；1985年《住房協(xié)會法》建立了完整的住房協(xié)會制度，是民間互助組織；進入21世紀，英國政府發(fā)布的一系列住房法規(guī)、改革措施等，如2017年的《住房白皮書》都大力鼓勵住房協(xié)會發(fā)展。根據(jù)英國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，自1974—2018年間，住房協(xié)會建設(shè)的房屋完工量從年度9000套上升到38350套，增加了3.3倍，占全英整個房屋完工量的17.9%，成為英國住房供應(yīng)重要主體。

（二）英國住房協(xié)會的特色

1、作為“第三方”的住房協(xié)會

住房協(xié)會是英國社會住房的主要建設(shè)機構(gòu)，同時也是住戶租金補貼和租房折扣的主要推行機構(gòu)，成為公共住房領(lǐng)域里除政府和私人之外重要的“第三方”。作為非盈利機構(gòu)，住房協(xié)會向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金，但作為私人合作性質(zhì)的機構(gòu)，要通過租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達到成本租金水平。在英國的住房供應(yīng)體系里，私人、企業(yè)或機構(gòu)房東持有的房源主要是滿足高收入者的住房需求；住房協(xié)會是社會住房出租的主要機構(gòu)，其房源主要面對的人群是中低收入者，且社會住房房租低于市場租金；還有一些面對“夾心層”的特殊項目，比如Rent-to-Buy項目，介于保障性和競爭性之間（如圖1）。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2021年，主要由住房協(xié)會提供的社會住房在整個社會住房存量中占24%左右，與私人租賃房源存量占比基本持平（26%）。

2、政府在財政資金和土地供應(yīng)方面對住房協(xié)會的大力支持

1874年，英國頒布了專門的《住房協(xié)會法》，明確了住房協(xié)會的法律地位。1974 年英國頒布《住房法》成為住房協(xié)會發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點，政府將住房協(xié)會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新?lián)芸钪贫龋酱_立了住房協(xié)會的主導(dǎo)地位。英國不僅在住房法規(guī)中有關(guān)于住房協(xié)會的內(nèi)容，而且在土地法、稅法、慈善法等其它法律中有對住房協(xié)會的相關(guān)內(nèi)容，從制度上保障住房協(xié)會的穩(wěn)定運行發(fā)展。

英國政府每年都向住房協(xié)會投入大量資金，隨著協(xié)會規(guī)模的不斷擴大和住房事務(wù)的不斷延伸，財政資金的投入量也日益增加。另外，英國政府對住房協(xié)會的土地支持方式多種多樣，如給予其土地優(yōu)先購買權(quán)，或是對其實行土地定向交易，較為普遍的做法是政府將儲備土地或自己購買的土地以優(yōu)惠價格出售給協(xié)會。如果協(xié)會的購地款不足，政府還會向其發(fā)放低息或無息貸款，甚至允許協(xié)會先建房，建成房屋后再支付購地款。住房協(xié)會的房屋建設(shè)可以享受最高水平的稅收減免甚至完全免稅。

3、對住房協(xié)會的監(jiān)管

政府設(shè)置專職機構(gòu)——社區(qū)住房局（Home and Community Agency，HCA）對住房協(xié)會進行監(jiān)管，它明確了住房協(xié)會需要遵守的內(nèi)容，還督促住房協(xié)會發(fā)現(xiàn)問題并積極解決，如果住房協(xié)會出現(xiàn)消極對待的情況，社區(qū)住房局有權(quán)對其進行制裁和干預(yù)。英國住房協(xié)會除了受政府監(jiān)督外，還組建有自己的聯(lián)合機構(gòu)：全國住房協(xié)會聯(lián)盟，進行自我監(jiān)督和制約，構(gòu)建了穩(wěn)定的行業(yè)互律體系。住房協(xié)會在內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置上都安排有獨立的監(jiān)事會或?qū)徲嬑瘑T會，對協(xié)會事務(wù)進行控制、評估、檢查、監(jiān)督。不僅于此，英國住房協(xié)會還接受社區(qū)居民、協(xié)會住房的住戶、媒體輿論的監(jiān)督。英國住房協(xié)會接受自我監(jiān)督、社會監(jiān)督、政府監(jiān)督等多方嚴格的監(jiān)督，使其致力于滿足許多中低收入者的住房愿望。

二、英國建筑協(xié)會：英國保障性住房融資的重要主體

英國住房協(xié)會是英國房地產(chǎn)業(yè)中重要的第三方組織或第三部門機構(gòu)，在社會住房或可支付性住房供應(yīng)中，起到了重要的作用。除此之外，在商品房和可支付性住房金融服務(wù)中起到重要作用的第三方組織是英國的建筑協(xié)會。英國建筑協(xié)會在18世紀演變?yōu)槿藗兺ㄟ^匯集儲蓄和抵押貸款來購買房屋的一種方式。許多早期的建筑協(xié)會都是臨時的，即目的是償還抵押貸款，然后關(guān)閉建筑協(xié)會。然而，隨著越來越多的人希望利用這個機會以房屋價值進行抵押，永久性建筑協(xié)會應(yīng)運而生。

建筑協(xié)會傳統(tǒng)上是非營利性的，但在20世紀80年代金融放松管制鼓勵許多建筑協(xié)會進行股份化并成為盈利銀行。進行這種轉(zhuǎn)變的一些最大的建筑協(xié)會包括哈利法克斯（Halifax）和北巖（Northem Rock）等。在2000年左右，出于業(yè)務(wù)多樣化的需要、尋求其他融資渠道、對會員會計審計能力的需要，再加上寬松的金融監(jiān)管，英國建筑協(xié)會開始了大規(guī)模的銀行化過程。然而受2008—2011年信貸緊縮影響最大的是傳統(tǒng)建筑協(xié)會。這是因為他們最積極地通過貸款尋求增長。

三、總結(jié)和啟示

英國的住房協(xié)會和建筑協(xié)會成為其公共住房建設(shè)和投融資的重要主體，成為增強和維持住房供給的市場效率、政府效率和社會效率彈性的重要構(gòu)成。我國的中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會（以下簡稱“房協(xié)”）與英國的住房協(xié)會和建筑協(xié)會有根本性的不同?！胺繀f(xié)”是由房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的企事業(yè)單位、社會團體和個人自愿結(jié)成的全國性、行業(yè)性社會團體，是非營利性社會組織。其并不直接參與市場運行和監(jiān)管，其主要業(yè)務(wù)范圍是向政府提出關(guān)于行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟、技術(shù)政策和法規(guī)等調(diào)查報告和建議等。

中國合作建房實踐并非空白，甚至在相當長的歷史時期在滿足社會住房需求方面起到了重要的作用。1982年開始推行的“三三制”補貼試點是合作建房最典型的體現(xiàn)。上世紀90年代初，合作建房活動曾經(jīng)非常興旺，截至90年代初，全國擁有各種類型的住宅合作社5000余家，遍布20多個省市，其建房面積超1億平方米。但是在90年代末開啟的住房商品化改革后，合作建房活動逐漸衰落，非營利組織（如事業(yè)單位）在以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)市場商品房供給和政府主導(dǎo)保障房供給的“二元制”結(jié)構(gòu)中逐漸“消失”。

本文通過概要性介紹英國住房協(xié)會和建筑協(xié)會的運營邏輯和特征，對我國未來房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展有如下啟示：一是研究探索非營利組織參與住房建設(shè)和運營的模式和相關(guān)機制問題，基于前期研究和試點，在多主體供給方面尋求突破。具體地，在城市，鼓勵央企、國企、機關(guān)事業(yè)單位和有條件的民營企業(yè)等與開發(fā)企業(yè)合作，根據(jù)本單位住房需求情況簽訂三方合作合同，滿足本單位職工的住房需求，具體房價或租金支付可采用“國家—單位—個人”共同分擔機制，培育市場中的“三方協(xié)作”模式。在鄉(xiāng)村，可結(jié)合宅基地改革試點，鼓勵農(nóng)民在宅基地上合作建設(shè)住宅和商業(yè)用房，平衡村集體內(nèi)部各方收益，在時機成熟時探索向集體外出售或出租的試點；二是相關(guān)制度支持要配套。首先，完善土地政策，堅持民生優(yōu)先，科學(xué)編制土地供應(yīng)計劃，增加住房用地供應(yīng)總量，優(yōu)先安排保障性住房用地。大力推進集體建設(shè)用地租賃用地的供應(yīng)力度，在用地計劃中單列，進行專項管理。在未來條件成熟時，可配套“第三方合作組織”配套相關(guān)用地供應(yīng)計劃，在地價核定和土地溢價分配上進行專門管理。其次，完善財政政策，適當加大財政性資金對保障性住房建設(shè)投入力度。要積極探索建立非營利機構(gòu)、企業(yè)共同參與保障性住房建設(shè)和運營管理的體制機制，形成各方面共同參與的局面。三是在推進社會合作建房過程中，要同時加強部門監(jiān)管，設(shè)立部門監(jiān)管機構(gòu)，在機構(gòu)內(nèi)部獨立的監(jiān)事會或?qū)徲嬑瘑T會，對住房合作社（如住房協(xié)會）或住房合作性質(zhì)儲貸機構(gòu)（建筑協(xié)會）的業(yè)務(wù)條線融資、運營、財務(wù)和投資等進行全過程監(jiān)管，并加強輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，最大限度實現(xiàn)機構(gòu)運營和監(jiān)管過程的信息公開和公眾參與。

（李嘉，國家發(fā)展改革委投資所副研究員。梁城城，國家發(fā)展改革委投資所助理研究員）