我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有效性分析

王舒

摘 要：在全面深化改革的推動(dòng)下，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是發(fā)揮人民當(dāng)家作主，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的有效形式之一。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在中央部門運(yùn)行過程中發(fā)揮著重要作用，不僅可以有效發(fā)現(xiàn)中央部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在的短板，還能及時(shí)幫助中央部門修正和調(diào)整預(yù)算執(zhí)行，全面提高中央部門行政能力?；诖?，本文通過對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況分析，研究提高其有效性的策略。

關(guān)鍵詞：中央部門；預(yù)算執(zhí)行；審計(jì)工作；有效性

中央部門預(yù)算審計(jì)一般是國家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定集中利用一段時(shí)間，對(duì)中央國家機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況以及其他必要的財(cái)政收支情況進(jìn)行審查復(fù)核，主要核查預(yù)算執(zhí)行有效性、合法性和精確性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的潛在問題或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出修正意見。中央部門預(yù)算審計(jì)工作是推進(jìn)行政體制機(jī)制改革，進(jìn)一步完善依法治國，建立現(xiàn)代化治國體系的重要組成部分，我國新頒布的審計(jì)法明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作職責(zé)和任務(wù)，確保審計(jì)工作有法可依。歷經(jīng)多年的探索和實(shí)踐，中央部門預(yù)算審計(jì)工作已經(jīng)形成了一套完善的工作模式，由審計(jì)署牽頭，派出審計(jì)局、特派辦共同開展審計(jì)工作，形成了多元化、立體化審計(jì)工作體系，全面客觀地對(duì)審計(jì)單位存在的問題進(jìn)行分析和研判，充分發(fā)揮了審計(jì)工作職責(zé)，審計(jì)成效明顯，社會(huì)公眾滿意度極高，因此，深入分析中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的有效性對(duì)推進(jìn)行政體系現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

一、深化中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的必要性

（一）全面深化推進(jìn)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是國家現(xiàn)代化的必然要求

一直以來，我國都在積極探索國家現(xiàn)代化發(fā)展道路，審計(jì)工作作為推動(dòng)國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成元素發(fā)揮著重要作用，審計(jì)工作從誕生至今已有近50年歷史，第一階段從1983年開始，借鑒蘇聯(lián)行政管理模式，結(jié)合我國實(shí)際情況不斷探索優(yōu)化行政能力，頒布了審計(jì)法，開始對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)關(guān)注稅收狀況、物價(jià)調(diào)整和財(cái)務(wù)支出，經(jīng)過一個(gè)階段的工作，逐步形成了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)雛形。

第二階段從1995年開始，國務(wù)院發(fā)布了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》，以文件的形式明確了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行正式列入審計(jì)范圍之內(nèi)，并為其提供了政策依據(jù)。

第三階段從21世紀(jì)開始，審計(jì)工作范圍、內(nèi)容和要求基本定型，并形成了與我國國情基本一致的審計(jì)工作體系，工作模式不斷創(chuàng)新，尤其對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行情況有了更明確的要求，在推動(dòng)國家現(xiàn)代化發(fā)展中承擔(dān)著重要角色。

（二）全面深化推進(jìn)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障

從國家發(fā)展來看，審計(jì)是確保國家良性運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的免疫系統(tǒng)，審計(jì)工作的本質(zhì)在于通過專業(yè)的技術(shù)和科學(xué)的方法，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的功能部件進(jìn)行修正、調(diào)整。中央機(jī)關(guān)是國家行政系統(tǒng)的領(lǐng)頭羊，如果中央部門預(yù)算執(zhí)行情況不佳，則會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生較大影響，各級(jí)行政機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行都會(huì)受到影響。我國現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持依法治國、依法行政，審計(jì)工作能夠幫助政府樹立良好的公信力，提升政務(wù)服務(wù)能力。中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既代表了人民監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行情況，又代表政府向人民交付答卷，通過審查中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差，研究修正方案，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

（三）全面深化推進(jìn)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要

當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，面對(duì)霸權(quán)主義、帝國主義對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)封鎖，以及全球性的金融危機(jī)，我國政府不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)發(fā)展，調(diào)整結(jié)構(gòu)既是時(shí)代發(fā)展要求，也是社會(huì)進(jìn)步的必然選擇。審計(jì)部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方向調(diào)整審計(jì)工作重點(diǎn)，針對(duì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，重點(diǎn)審計(jì)擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目工程投入，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目推進(jìn)過程，對(duì)中央各部門預(yù)算投資分配情況進(jìn)行階段性審計(jì)，確保政策執(zhí)行方向。通過行之有效的工作舉措切實(shí)有效杜絕了違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)方面均發(fā)揮了較大作用。

二、審計(jì)對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行的積極影響

（一）問題資金總額明顯下降

通過查閱近10年來中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，可以明顯發(fā)現(xiàn)問題資金的總額呈遞減趨勢(shì)下降，尤其是近5年金額變化幅度極大，下降比率超過65%，由此可見，審計(jì)工作對(duì)中央部門規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的作用非常明顯。從變化趨勢(shì)來分析，審計(jì)工作幫助中央部門全面提高了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。通過切實(shí)有效的工作方法，在審計(jì)過程中精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，揭露潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，督促各部門進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理工作，規(guī)范預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，杜絕各類違規(guī)行為出現(xiàn)，在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的過程中，審計(jì)工作既發(fā)揮了監(jiān)督作用，也扮演了修正角色，尤其對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的各類違規(guī)行為整改效果明顯。

（二）預(yù)算存量資金減少

通過公開的中央部門預(yù)算存量資金分析可以看出，近10年來存量資金數(shù)量不斷降低，在最新的報(bào)告中預(yù)算存量資金基本消除，各部門降幅比率均超過200%，資金利用率達(dá)到較高水平。雖然受外界因素影響，個(gè)別年度存量資金有小幅度變化，但總體趨勢(shì)明顯下降。

尤其近三年來，受客觀因素影響，雖然各類基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算執(zhí)行浮動(dòng)較大，但剛性支出不斷提高，整體預(yù)算執(zhí)行情況較好。財(cái)政資金是全面提高國家競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，預(yù)算存量資金越少，則代表中央部門預(yù)算執(zhí)行力度越高，我國財(cái)政支出堅(jiān)持“好鋼用在刀刃上”的原則，不斷提高資金利用率，防止資金浪費(fèi)，審計(jì)工作在其中發(fā)揮巨大作用，在促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和提高資金效益方面均起到了積極意義。

（三）會(huì)計(jì)核算更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范

審計(jì)工作全面加強(qiáng)了中央部門預(yù)算管理工作水平，通過會(huì)計(jì)核算就可以發(fā)現(xiàn)的各類財(cái)務(wù)問題也大幅度減少，尤其近2年來，會(huì)計(jì)核算過程中發(fā)現(xiàn)的問題資金現(xiàn)象基本消失，此種問題曾經(jīng)是審計(jì)工作中經(jīng)常出現(xiàn)的重點(diǎn)問題之一。審計(jì)工作全面提高了中央部門財(cái)務(wù)管理能力以及預(yù)算工作水平，對(duì)督促和防范問題出現(xiàn)效果明顯，內(nèi)部控制水平明顯提高。審計(jì)工作在規(guī)范會(huì)計(jì)審核工作中發(fā)揮重要作用，各部門針對(duì)審計(jì)中提出的各類問題積極整改修正，預(yù)算執(zhí)行情況整體向好發(fā)展。

三、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)

中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)推動(dòng)依法治國，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)作用明顯、效果突出，雖然中央部門預(yù)算審計(jì)工作從應(yīng)用推廣至今歷經(jīng)時(shí)間較短，但經(jīng)過努力已經(jīng)形成了中國特色預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方式，未來加強(qiáng)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作是進(jìn)一步加強(qiáng)中央部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)，要特別關(guān)注以下三個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)具體問題具體分析的能力

中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)中央部門的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況開展專項(xiàng)核查，圍繞國家大政方針政策制定和落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，由于預(yù)算執(zhí)行過程受地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展大環(huán)境影響，可能出現(xiàn)超預(yù)算支出范圍或改變預(yù)算支出用途等情況，一些重點(diǎn)項(xiàng)目具有時(shí)效性，需要在特殊的時(shí)間進(jìn)行列支，如重大設(shè)備采購、項(xiàng)目開發(fā)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等，以上此類情況不能用常規(guī)審計(jì)工作思路進(jìn)行分析，要針對(duì)具體問題具體分析，并提出有針對(duì)性地調(diào)整意見。

（二）強(qiáng)化科學(xué)分析與科學(xué)研判的能力

當(dāng)前，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，國情復(fù)雜，審計(jì)工作面臨的問題日新月異，有時(shí)會(huì)遇到“無據(jù)可循”的問題，或處在法律邊界的模糊性問題，這就要求審計(jì)部門強(qiáng)化科學(xué)分析、科學(xué)研判的能力，面對(duì)新問題用新方法解決。如預(yù)算支出及定額標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確，但是科學(xué)的預(yù)算支出和定額標(biāo)準(zhǔn)不是一蹴而就的，需要經(jīng)過大量的實(shí)踐，在長期的工作中總結(jié)做出，這就需要審計(jì)工作不斷創(chuàng)新工作方法，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，可以查閱往年預(yù)算支出項(xiàng)目類型和額度范圍，并結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行預(yù)估，以此作為參照數(shù)值進(jìn)行審計(jì)分析。此外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中還會(huì)出現(xiàn)各類非常規(guī)情況，如事業(yè)單位開辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，針對(duì)此類現(xiàn)象的定位和解釋也尚處于邊界模糊區(qū)域，投資資金具有多元化特點(diǎn)，但在實(shí)際管理中又不能完全脫離事業(yè)單位，針對(duì)此種情況就要求審計(jì)工作人員結(jié)合實(shí)際深入調(diào)查分析，不能簡(jiǎn)單定性，既不能“一刀切”也不能“睜一只眼閉一只眼”，否則影響審計(jì)工作精度。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效審計(jì)監(jiān)督

2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，同時(shí)明確審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督。

對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果的審計(jì)監(jiān)督，以預(yù)算資金管理為主線，按照事先設(shè)定的績(jī)效管理目標(biāo)，從項(xiàng)目運(yùn)行成本、管理效率、履職效能以及社會(huì)效應(yīng)等多個(gè)維度，全面衡量部門和單位整體、核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果。同時(shí)，審計(jì)還要著重揭示預(yù)算執(zhí)行過程中，政策未落實(shí)、目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、績(jī)效效果不佳等突出問題，促進(jìn)建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)約束機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。

四、加強(qiáng)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有效性的途徑

（一）完善審計(jì)整改機(jī)制和手段

審計(jì)是預(yù)防和揭露中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在短板的有效方式之一，審計(jì)工作對(duì)于提高國家治理能力和優(yōu)化行政服務(wù)水平具有重大意義，強(qiáng)有力的審計(jì)問責(zé)機(jī)制可以防止同類問題出現(xiàn)，可以按照審計(jì)出現(xiàn)的問題屬性進(jìn)行劃定，分為典型性問題、非典型問題等，對(duì)于重復(fù)性出現(xiàn)的典型性問題要加大整改力度，必要時(shí)應(yīng)交相關(guān)部門配合處置。要將審計(jì)工作與人事考察、職稱評(píng)定、績(jī)效考核等方面掛鉤，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)震懾作用。

要建立多元化審計(jì)工作模式，創(chuàng)新審計(jì)手段，一方面要打破部門之間的界限，提高不同部門之間的合作，形成部門聯(lián)動(dòng)，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題涉及其他部門要積極配合整改；另一方面要把控整改的過程，對(duì)于典型性問題或特殊問題，要明確整改的期限，確保不再出現(xiàn)，如遇整改周期較長的問題，要建立跟蹤檢查機(jī)制，及時(shí)回訪、及時(shí)調(diào)度，確保整改落實(shí)到位。

（二）建立審計(jì)跟蹤檢查制度

要根據(jù)審計(jì)問題明確跟蹤內(nèi)容，被審計(jì)部門要根據(jù)審計(jì)結(jié)果中提出的問題清單逐一做出糾正措施方案，要積極采納審計(jì)部門意見，及時(shí)報(bào)告審計(jì)問題糾錯(cuò)過程和結(jié)果。要建立審計(jì)跟蹤檢查機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)要督促被審計(jì)單位及時(shí)修正問題，審計(jì)工作是持續(xù)性工作，整改也要貫穿其中，可以在審計(jì)工作中進(jìn)行及時(shí)修正，審計(jì)完成后還要再次進(jìn)行整改檢查。審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)被審計(jì)部門工作實(shí)際情況，可以成立整改專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題整改情況跟蹤，通過對(duì)審計(jì)意見和整改結(jié)果跟蹤比對(duì)，評(píng)估審計(jì)效果，值得注意的是，在審計(jì)結(jié)果整改跟蹤過程中，要參考往年審計(jì)結(jié)果和整改情況，重點(diǎn)對(duì)重復(fù)性問題進(jìn)行審查，并針對(duì)非客觀因素影響出現(xiàn)的問題加大處罰力度。

在跟蹤檢查的過程中，可以通過實(shí)地檢查、書面材料檢查、會(huì)議座談、調(diào)取相關(guān)材料等方式綜合審查，審計(jì)中可以聯(lián)動(dòng)紀(jì)委、國資委、稅務(wù)局、公檢法等部門組織聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行研討分析。

（三）統(tǒng)籌審計(jì)資源發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于審計(jì)工作的重要講話和指示精神，通過加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的組織方式統(tǒng)籌整合，積極推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)“三大板塊”審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，實(shí)行上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，合理組織“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”模式，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”，從而提高審計(jì)效率，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。

（四）建立大數(shù)據(jù)審計(jì)模式

通過引進(jìn)和開發(fā)云技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等方式，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員云端對(duì)中央部門預(yù)算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，打破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)精準(zhǔn)化，達(dá)到審計(jì)工作介入預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過程。

目前，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要是事后審計(jì)，對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算審批的審計(jì)力度還不夠，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是全過程性工作，提前介入有助于預(yù)算編制得更科學(xué)，預(yù)算審批得更嚴(yán)謹(jǐn)。審計(jì)機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行、決算草案和一級(jí)預(yù)算單位每年審計(jì)，就必須依托大數(shù)據(jù)審計(jì)，建立并有效利用大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員大數(shù)據(jù)審計(jì)培訓(xùn)力度，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計(jì)能力。

同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全性管理提供保障。按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的大數(shù)據(jù)審計(jì)方式，設(shè)立數(shù)據(jù)分析組和現(xiàn)場(chǎng)核查組，數(shù)據(jù)分析先行，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)線索再現(xiàn)場(chǎng)核查取證，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋。

綜上所述，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要保證，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)代背景下，要通過完善審計(jì)整改機(jī)制和手段、建立審計(jì)跟蹤檢查制度、統(tǒng)籌審計(jì)資源發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力、引進(jìn)電子信息技術(shù)建立大數(shù)據(jù)審計(jì)模式等途徑全面提高審計(jì)工作有效性。

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（作者單位：中國法學(xué)學(xué)術(shù)交流中心）