“柔性執(zhí)法”助推城市精細(xì)化治理的探索與啟示

蘇蕾權(quán)

一、柔性執(zhí)法助力城市精細(xì)化治理的邏輯

柔性執(zhí)法體現(xiàn)了我國(guó)法律的人本思想，是指執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中依法采取不予行政處罰、從輕行政處罰、減輕行政處罰、免予行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法方式。隨著強(qiáng)制性執(zhí)法模式逐漸被非強(qiáng)制性執(zhí)法模式所替代，承載著更多“價(jià)值理性”追求的城管柔性執(zhí)法形式成為普遍選擇。柔性執(zhí)法應(yīng)用在城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域，是對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的無(wú)心之失給予合法尺度內(nèi)的容錯(cuò)空間。但這并不意味著妥協(xié)、被動(dòng)地放松監(jiān)管，不等同于寬松執(zhí)法，而是有著“執(zhí)法文明，適當(dāng)變通，變堵為疏，堵疏結(jié)合”的含義，是以張弛有度的方式開(kāi)展執(zhí)法。

盡管柔性執(zhí)法給予了城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)法者更大的自由空間，給予了失范者一定的容錯(cuò)空間，但其仍然是建立在嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)之上，確保在城管執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮警示與教育作用。城管執(zhí)法要找準(zhǔn)尺度與溫度的平衡點(diǎn)，取得更好的治理和教育成效。對(duì)于輕微的失范行為，采取以批評(píng)教育為主、處罰為輔的方式，實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法與文明管理的雙贏。城管執(zhí)法部門在全面準(zhǔn)確掌握法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，更加精準(zhǔn)地把握?qǐng)?zhí)法的尺度，做到“情理法”相統(tǒng)一，因類施策，將柔性執(zhí)法融入城市管理綜合行政執(zhí)法實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法更加規(guī)范、高效。作為一種引導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)適配營(yíng)商環(huán)境治理需求的認(rèn)知方式，溫度邏輯是指營(yíng)商環(huán)境治理應(yīng)遵循以人民為中心、以文化為引領(lǐng)、注重人文關(guān)懷的價(jià)值規(guī)律。包容有序的制度環(huán)境，更有助于促進(jìn)相對(duì)人守法經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法目的，為城市精細(xì)化治理不斷賦能。

二、柔性執(zhí)法助力城管包容審慎監(jiān)管

柔性執(zhí)法選擇更加人性化的措施，對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行宣傳教育，讓其感受“有溫度的監(jiān)管”，有利于維護(hù)和創(chuàng)造包容有序的法治化營(yíng)商環(huán)境。城管執(zhí)法部門以“服務(wù)型執(zhí)法”理念，試行審慎執(zhí)法、包容管理，通過(guò)創(chuàng)新執(zhí)法方式，免罰不等于免責(zé)，免罰不免監(jiān)管，推動(dòng)城管執(zhí)法行為從監(jiān)管為主到服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，解決涉企檢查事項(xiàng)多、處罰重等問(wèn)題。執(zhí)法部門跟進(jìn)指導(dǎo)企業(yè)制定整改計(jì)劃，達(dá)到引導(dǎo)和強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者自律的目的，全面落實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督制度。

城管部門為了系統(tǒng)性地拆解“執(zhí)法—抗法”這一雙輸格局，從執(zhí)法方式改革入手，經(jīng)過(guò)不斷地嘗試和探索形成了一系列柔性執(zhí)法措施。城管執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用柔性執(zhí)法能有效改善城管執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象的關(guān)系。城市管理綜合執(zhí)法部門要精準(zhǔn)把握柔性執(zhí)法的“度”，在執(zhí)法中遇見(jiàn)的新問(wèn)題也給城市執(zhí)法工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)，要提升執(zhí)法能力、優(yōu)化執(zhí)法舉措，貫徹剛?cè)岵?jì)、法理相融的執(zhí)法方式，落實(shí)行政執(zhí)法“免罰輕罰”事項(xiàng)及不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單化管理。在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域改革探索中，執(zhí)法部門優(yōu)化柔性執(zhí)法的新路徑，建立執(zhí)法裁量尺度適當(dāng)、方式柔和的新型執(zhí)法模式，擴(kuò)大城市管理領(lǐng)域柔性執(zhí)法的輻射面，加強(qiáng)對(duì)城市管理柔性執(zhí)法工作的有效監(jiān)督。深化實(shí)施包容審慎監(jiān)管，以“教育為主、處罰為輔”的原則，在依法執(zhí)法的基礎(chǔ)上，探索“免罰輕罰”清單的運(yùn)用場(chǎng)景，對(duì)符合條件的案件嚴(yán)格按照“免罰輕罰”流程辦理，彰顯城市管理綜合行政執(zhí)法的人文關(guān)懷，營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理事半功倍。

三、柔性執(zhí)法優(yōu)化城市治理的創(chuàng)新實(shí)踐

為適應(yīng)新形勢(shì)下城市管理需要，城管執(zhí)法部門在城管執(zhí)法領(lǐng)域探索和創(chuàng)新柔性執(zhí)法工作模式，形成了“服務(wù)型行政執(zhí)法”“說(shuō)理式執(zhí)法”等服務(wù)型執(zhí)法工作創(chuàng)新模式，執(zhí)法做到剛?cè)峤Y(jié)合，助力營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，將“被動(dòng)處置”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)治理”，將“普法宣傳、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、法律咨詢服務(wù)和法律風(fēng)險(xiǎn)防控”服務(wù)逐步融入貫穿執(zhí)法全過(guò)程。相關(guān)部門逐步完善和豐富法律頂層設(shè)計(jì)，在包容審慎監(jiān)管制度方面提出了一系列創(chuàng)新性措施，讓城管執(zhí)法領(lǐng)域柔性執(zhí)法法律依據(jù)的完善和監(jiān)管制度建設(shè)的成熟為城市精細(xì)化治理和法治化營(yíng)商環(huán)境有效賦能。

深圳市推廣“小錯(cuò)免罰”包容柔性執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。在“推進(jìn)規(guī)范文明監(jiān)管執(zhí)法”方面，提出探索執(zhí)法“觀察期”制度：除法律、法規(guī)、規(guī)章明確禁止或者涉及危害公共安全和人民群眾生命健康等情形外，對(duì)符合國(guó)家和省、市政策導(dǎo)向，有發(fā)展前景的新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)，探索給予合理的執(zhí)法“觀察期”，優(yōu)先柔性執(zhí)法方式。

廣東省鶴山市出臺(tái)包容審慎柔性執(zhí)法指引，提供更加包容的制度環(huán)境。將柔性執(zhí)法貫穿行政執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程，通過(guò)給予輕微違法、一般違法法律服務(wù)主體改正機(jī)會(huì)，建立健全對(duì)行政相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提示、勸誡等制度，防止“一刀切”執(zhí)法，營(yíng)造寬松包容的市場(chǎng)主體發(fā)展環(huán)境。執(zhí)法部門推行包容審慎柔性執(zhí)法清單，涵蓋城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，以“處罰與教育相結(jié)合”原則，滿足優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需求。

上海市黃浦區(qū)城管執(zhí)法部門在商業(yè)街面集中區(qū)域，探索“分級(jí)錯(cuò)時(shí)”和柔性執(zhí)法模式，在指定經(jīng)營(yíng)區(qū)域采用“柔性執(zhí)法＋門責(zé)管理”的創(chuàng)新模式，用“分級(jí)錯(cuò)時(shí)”方式對(duì)區(qū)域內(nèi)道路開(kāi)展差別化管理，體現(xiàn)柔性管理。

廣東省中山市行政執(zhí)法部門將包容審慎監(jiān)管改革工作、服務(wù)型執(zhí)法工作納入法治建設(shè)評(píng)估項(xiàng)目。為了加強(qiáng)柔性執(zhí)法的規(guī)范化與可操作性，在制度方面探索優(yōu)化，公布實(shí)施免罰清單、從輕減輕處罰清單、免除行政強(qiáng)制清單、免檢查清單、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估清單等包容審慎行政執(zhí)法清單事項(xiàng)。在推動(dòng)實(shí)施包容審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，推行“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”及“包容期”等城市管理新型執(zhí)法監(jiān)管舉措。

四、柔性執(zhí)法助力城市精細(xì)治理的路徑優(yōu)化

（一）完善柔性執(zhí)法法律和制度建設(shè)

頂層設(shè)計(jì)方面，要加快推進(jìn)和完善城管柔性執(zhí)法的地方制度建設(shè)，試行“首違不罰”，完善包容審慎監(jiān)管執(zhí)法制度。城管柔性執(zhí)法不能只靠事后“情緒按摩”，相關(guān)的條例規(guī)定要具體細(xì)化，管理考評(píng)機(jī)制也要細(xì)化規(guī)定，讓執(zhí)法人員有據(jù)可依，嚴(yán)格按規(guī)定操作。完善城市管理領(lǐng)域輕微違法行為包容免罰清單、綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域輕微違法行為不處罰清單，明確執(zhí)法部門在開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，對(duì)于首次違法、違法行為輕微，未造成危害后果的不予行政處罰，免予實(shí)施行政強(qiáng)制措施。開(kāi)展不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單試點(diǎn)，讓執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)更明確，確保執(zhí)法有據(jù)、程序合法。相關(guān)部門要明確城市管理綜合執(zhí)法方面輕微違法違規(guī)行為的適用條件，包括首次違法、危害后果輕微、及時(shí)主動(dòng)整改等，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)、罰教結(jié)合、包容審慎的監(jiān)管理念，讓柔性執(zhí)法制度環(huán)境的逐步成熟助力提升城市管理綜合執(zhí)法水平。

（二）加強(qiáng)城管執(zhí)法領(lǐng)域包容審慎執(zhí)法

行政執(zhí)法部門完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，依法公示行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，在行政處罰活動(dòng)中規(guī)范適用本部門的行政處罰自由裁量權(quán)，確保柔性執(zhí)法發(fā)揮警示與教育的作用。城管執(zhí)法部門優(yōu)化城市管理執(zhí)法方式，例如，通過(guò)設(shè)置市場(chǎng)疏導(dǎo)街、輕微違法事項(xiàng)免罰等措施，讓城市管理更有“人情味”。對(duì)城管執(zhí)法領(lǐng)域輕微違法事項(xiàng)實(shí)行包容免罰，發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用，推行包容審慎執(zhí)法，有效規(guī)范行政裁量權(quán)。采取行政獎(jiǎng)勵(lì)、說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式，防止“以罰代管、只罰不管”。執(zhí)法部門通過(guò)“檢查＋培訓(xùn)”“以案釋法”等方式，對(duì)具體輕微違法行為所觸犯的法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)，提高柔性執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)知度和知曉率。建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法部門落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，嚴(yán)格規(guī)范涉企行政執(zhí)法，活用“輕罰、免罰”。探索建立涉企行政執(zhí)法月備案制度，監(jiān)督涉企行政檢查、涉企行政處罰落實(shí)情況，以監(jiān)督促規(guī)范，提升城市管理綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平。

（三）優(yōu)化執(zhí)法部門服務(wù)型執(zhí)法

在城管執(zhí)法領(lǐng)域加快建設(shè)執(zhí)法與服務(wù)并重、秩序與活力共生的法治化營(yíng)商環(huán)境，在執(zhí)法過(guò)程中以教育引導(dǎo)、告誡約談為主，推動(dòng)城管執(zhí)法從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。執(zhí)法部門變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為事前指導(dǎo)，在對(duì)涉企輕微違法行為不予處罰的同時(shí)發(fā)放行政指導(dǎo)文書(shū)?！懊饬P輕罰”并非“法外開(kāi)恩”，城管執(zhí)法部門強(qiáng)化全環(huán)節(jié)規(guī)范監(jiān)管，體現(xiàn)親商高線，準(zhǔn)確把握法治底線。用好宣傳普法、警示告誡等柔性執(zhí)法方式，強(qiáng)化對(duì)免罰輕罰后企業(yè)的“事后指導(dǎo)”。落實(shí)“不見(jiàn)面、馬上辦、一次辦”“最多跑一次”違章處理服務(wù)模式，用好“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”模式提升辦事便利度。對(duì)于輕微違法行為，采取責(zé)令改正、教育、幫扶指導(dǎo)等措施，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)紓困解難。執(zhí)法部門用以法為據(jù)、以理服人的城市管理執(zhí)法理念實(shí)施柔性執(zhí)法，從而降低執(zhí)法成本贏得最大的社會(huì)效益，為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化貢獻(xiàn)城市管理綜合行政執(zhí)法力量。

（四）用好執(zhí)法信用修復(fù)模式

柔性執(zhí)法提醒和敦促執(zhí)法對(duì)象遵循社會(huì)規(guī)范，執(zhí)法部門探索“一體化＋差異化”跨領(lǐng)域綜合監(jiān)管新模式，發(fā)揮信用體系建設(shè)示范城市改革優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以信用分級(jí)分類監(jiān)管為核心，多部門協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)預(yù)警監(jiān)管相融合的綜合監(jiān)管體系。執(zhí)法部門強(qiáng)化信用分級(jí)分類監(jiān)管，在執(zhí)法過(guò)程中加強(qiáng)信用信息歸納與共享，讓執(zhí)法更加方便市場(chǎng)主體。在實(shí)踐中落實(shí)對(duì)涉企執(zhí)法事項(xiàng)建立信用修復(fù)臺(tái)賬，及時(shí)消除失當(dāng)行為對(duì)企業(yè)的影響。以“以法糾亂、以信促管”的工作機(jī)制為抓手，在發(fā)放行政處罰決定書(shū)的同時(shí)，發(fā)送處罰信息和信用修復(fù)提醒信息，指導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展信用修復(fù)工作。對(duì)實(shí)施柔性執(zhí)法的后續(xù)情況做出相關(guān)規(guī)定，發(fā)出執(zhí)法決定書(shū)并同步向被執(zhí)行當(dāng)事人發(fā)出“行政建議書(shū)”，簽署“信用承諾書(shū)”。城管執(zhí)法部門要建立健全“不予處罰和從輕或者減輕處罰”檔案記錄、信用懲戒管理等制度，結(jié)合信用分級(jí)分類執(zhí)法模式，動(dòng)態(tài)調(diào)整行政執(zhí)法“免罰輕罰”清單，以包容審慎監(jiān)管原則，探索“信用＋城市社會(huì)治理”新模式。以“城市感知＋信用系統(tǒng)”為創(chuàng)新的城市信用監(jiān)管閉環(huán)體系，提高城市管理執(zhí)法服務(wù)效能。

（五）用智慧監(jiān)管技術(shù)賦能柔性執(zhí)法

城管執(zhí)法部門依托線上城市管理“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”智慧平臺(tái)，動(dòng)態(tài)更新“包容審慎監(jiān)管”“聯(lián)合懲戒”等功能模塊，加強(qiáng)監(jiān)管信息共享和關(guān)聯(lián)。執(zhí)法部門以數(shù)據(jù)智能研判為手段，探索風(fēng)險(xiǎn)隱患預(yù)警式防范，打造“大數(shù)據(jù)＋市場(chǎng)監(jiān)管”平臺(tái)，構(gòu)建分級(jí)分類監(jiān)管分析運(yùn)用系統(tǒng)。將信息化、數(shù)字化作為推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力，大數(shù)據(jù)賦能，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法智能化，助力城市精細(xì)化治理。以“大數(shù)據(jù)＋放管服＋民生服務(wù)”等拓展應(yīng)用，線上搭建“指尖服務(wù)”平臺(tái)，開(kāi)展“聯(lián)防＋技防”，完善執(zhí)法快速反應(yīng)平臺(tái)建設(shè)，提升城管柔性執(zhí)法工作的規(guī)范化水平。結(jié)合城市管理綜合行政執(zhí)法數(shù)字化、信息化建設(shè)，讓執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)“一網(wǎng)匯聚”，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分類預(yù)警，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)差異化監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)施精準(zhǔn)化執(zhí)法檢查。發(fā)揮好智慧城管平臺(tái)作用，利用數(shù)字城管監(jiān)控系統(tǒng)，提升城市管理“智治”水平，在城市管理綜合執(zhí)法過(guò)程中突出“減”“簡(jiǎn)”“新”理念。

五、結(jié)語(yǔ)

作為一種新型治理方式，柔性執(zhí)法絕非萬(wàn)能，同樣會(huì)陷入治理失靈。城管柔性執(zhí)法背后是執(zhí)法理念和方式的轉(zhuǎn)變，“審慎監(jiān)管”如何“審慎”、“柔性執(zhí)法”如何“柔性”、“審慎”與“柔性”的尺度如何拿捏，這一系列問(wèn)題考驗(yàn)著城管執(zhí)法部門的執(zhí)法智慧，在監(jiān)管過(guò)程中要有效尋求放管平衡，促進(jìn)城管執(zhí)法既依法又智慧。城市管理綜合執(zhí)法改革既需宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，又需微觀層面的精雕細(xì)琢。城管執(zhí)法部門要打好柔性執(zhí)法組合拳，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為契機(jī)探索包容審慎監(jiān)管新舉措，以科技賦能和信用分級(jí)分層模式助力創(chuàng)新城管執(zhí)法新思路。在城管執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵺`中優(yōu)化柔性執(zhí)法新模式，讓監(jiān)管與服務(wù)并重，成為城市精細(xì)化治理的具體縮影，為城市管理貢獻(xiàn)司法行政力量。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：趙立杰）