山東省城市管理執(zhí)法領(lǐng)域信用管理機(jī)制探索與實(shí)踐

王偉?王盼兮?王紹雷

一、青島市案例分析

2016年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，要加快構(gòu)建政府、社會(huì)共同參與的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。2017年12月、2018年1月，《青島市建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度實(shí)施意見》和《青島市推進(jìn)城市管理領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒工作實(shí)施意見》先后印發(fā)執(zhí)行，青島市成為山東省首個(gè)明確規(guī)定將失信聯(lián)合懲戒引入城市管理工作的城市。

（一）主體建設(shè)

根據(jù)《青島市推進(jìn)城市管理領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒工作實(shí)施意見》，青島市城市管理局負(fù)責(zé)匯總確認(rèn)城市管理領(lǐng)域失信行為的社會(huì)法人和自然人名單及失信內(nèi)容。各區(qū)（市）城市管理主管部門、城管執(zhí)法部門，應(yīng)當(dāng)每月5日前將城市管理領(lǐng)域相關(guān)信用信息報(bào)送至失信認(rèn)定部門認(rèn)定處理，并附有關(guān)書面材料。積極推進(jìn)電子平臺(tái)系統(tǒng)應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)失信信息自動(dòng)推送。

（二）規(guī)則設(shè)置

青島城市管理領(lǐng)域信用監(jiān)管主要針對(duì)本市范圍內(nèi)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城管執(zhí)法等領(lǐng)域的失信行為，失信行為按照嚴(yán)重程度分為兩個(gè)等級(jí)，分別是一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。青島市倡導(dǎo)各個(gè)部門、單位對(duì)城管領(lǐng)域的失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒。通過成立宣貫工作小組，細(xì)化失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、信用提醒約談等制度，確定內(nèi)部工作流程（圖1）；通過案件的周報(bào)、月報(bào)制度，對(duì)案件量等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；運(yùn)用信用監(jiān)管手段，構(gòu)建多部門參與的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，營(yíng)造“違法即受限”的社會(huì)環(huán)境。

（三）技術(shù)支持

2015年，青島市整合市政公用服務(wù)熱線和數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮平臺(tái)，組建青島市城市管理指揮中心，實(shí)現(xiàn)集指揮調(diào)度、便民服務(wù)、應(yīng)急處置等功能為一體的城市管理綜合信息平臺(tái)。2018年，青島市將數(shù)字城管系統(tǒng)升級(jí)為智云系統(tǒng)，并重點(diǎn)擴(kuò)展智信App。該App將市民通、執(zhí)法通等分散、獨(dú)立的App整合為統(tǒng)一、開放的平臺(tái)。為更好地獲取群眾聲音，青島市城市管理局組織開展了“我愛青島·我有不滿·我要說話”等活動(dòng)，開通了10余條群眾意見受理承接渠道，并接入數(shù)字城管中心，由中心進(jìn)行及時(shí)的意見受理、人員派遣、執(zhí)法處置等。

（四）機(jī)制保障

青島市城市管理局結(jié)合自身實(shí)際情況，制定《公共信用信息管理暫行辦法》和《信用信息異議處理及修復(fù)通知》等文件，大力建設(shè)城市管理綜合信息平臺(tái)，并開展城管服務(wù)站工作模式，明晰了職責(zé)分工、辦案流程，規(guī)范了城市管理領(lǐng)域信用管理工作。

二、威海市案例分析

2018年6月，習(xí)近平總書記考察威海時(shí)提出了“威海要向精致城市方向發(fā)展”的殷切囑托。威海市認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，深入推進(jìn)“精致城市·幸福威?！苯ㄔO(shè)，在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)中，將“信治”引導(dǎo)與政治、自治、法治、德治、智治結(jié)合起來，打造“六治融合”新模式。

（一）主體建設(shè)

威海市信用體系建設(shè)均由威海市發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭負(fù)責(zé)，即“信用進(jìn)機(jī)關(guān)”工作。通過制定《“信用進(jìn)機(jī)關(guān)”工作推進(jìn)方案》，威海市各部門借助“信用信息管理”“聯(lián)合獎(jiǎng)懲”“異議處理”三項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，健全信用建設(shè)法治保障；并運(yùn)用“數(shù)據(jù)歸集”“應(yīng)用清單”“獎(jiǎng)懲措施”三類清單，完善各條線領(lǐng)域的信用工作機(jī)制。

（二）規(guī)則設(shè)置

2017年，威海市發(fā)布《守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒辦法》，設(shè)立“紅黑名單”，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信主體采取16項(xiàng)激勵(lì)措施，對(duì)嚴(yán)重失信主體采取29項(xiàng)懲戒措施。以此為基礎(chǔ)，威海市編制了“聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施清單”，同時(shí)開發(fā)聯(lián)合獎(jiǎng)懲應(yīng)用平臺(tái)，建立“發(fā)起—響應(yīng)—執(zhí)行—反饋”工作機(jī)制，推行“清單式—模塊化—嵌入型”聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“查詢到反饋”全程自動(dòng)操作。全面推行“海貝分”積分制度，結(jié)合政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案情況，圍繞道德公益、守法履約、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、公共服務(wù)、社會(huì)責(zé)任5個(gè)維度，制定556個(gè)正面指標(biāo)和1492個(gè)負(fù)面指標(biāo)，構(gòu)建起千分制六級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為全市企事業(yè)單位和18周歲以上居民進(jìn)行信用“畫像”，將誠(chéng)信從無形的道德要求轉(zhuǎn)化為處處能看到的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有效助力城市管理執(zhí)法誠(chéng)信建設(shè)。

（三）技術(shù)支持

威海市以“一網(wǎng)三庫”為核心，實(shí)行平臺(tái)與網(wǎng)站一體化。建成“威海市公共信用信息平臺(tái)”，平臺(tái)共收到近2.5億條誠(chéng)信信息，近76萬條公示行政許可信息、近20萬條行政處罰信息。市民通過“信用威?！本W(wǎng)站就能查到企業(yè)或個(gè)人的信用積分，政府部門亦可通過該平臺(tái)進(jìn)行個(gè)性化、批量化信用核實(shí)。

（四）機(jī)制保障

威海市代管的榮成市首次創(chuàng)建“信法聯(lián)動(dòng)”監(jiān)管模式（圖2）。主要內(nèi)容包括：為近5000戶沿街商鋪布置信用二維碼和星級(jí)標(biāo)識(shí)牌，建立關(guān)于信用建設(shè)的重點(diǎn)工作臺(tái)賬，將信用體系建設(shè)與餐飲、門頭牌匾等結(jié)合；還針對(duì)市區(qū)內(nèi)69個(gè)政府部門、上千行政管理服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)行信用信息數(shù)據(jù)收集，制定聯(lián)合懲戒措施清單，并延伸出一系列信用信息產(chǎn)品，極大地提升了城市管理執(zhí)法效率。

此外，威海市還不斷完善守信激勵(lì)、失信懲戒、信用修復(fù)三大機(jī)制。打造信用超市、信用商業(yè)聯(lián)盟、積分存折等應(yīng)用場(chǎng)景，引導(dǎo)和規(guī)范文明行為。健全聯(lián)合懲戒應(yīng)用系統(tǒng)，信用平臺(tái)數(shù)據(jù)庫與市場(chǎng)主體登記備案信息、政法機(jī)關(guān)辦案數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，在全社會(huì)營(yíng)造“一案失信、處處受限”的氛圍。加強(qiáng)信用治理事中事后監(jiān)管，暢通信用修復(fù)渠道，建立失信企業(yè)和個(gè)人自我糾錯(cuò)、主動(dòng)自新的社會(huì)鼓勵(lì)與關(guān)愛機(jī)制，對(duì)各類主體動(dòng)態(tài)進(jìn)行“信用體檢”，量身定制修復(fù)措施，助力重塑信用形象。

三、濟(jì)寧市案例分析

濟(jì)寧市地處山東省西南部，素以“孔孟之鄉(xiāng)、運(yùn)河之都、文化濟(jì)寧”著稱。2019年，濟(jì)寧市城市管理局聯(lián)合濟(jì)寧市發(fā)展和改革委員會(huì)等部門，制定《濟(jì)寧市城市管理信用體系建設(shè)工作實(shí)施方案》《濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域信用信息管理辦法（試行）》和《濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域失信行為聯(lián)合懲戒實(shí)施意見（試行）》等文件，探索推進(jìn)城管信用體系建設(shè)，促進(jìn)公民誠(chéng)實(shí)守信道德意識(shí)的提高，為實(shí)現(xiàn)城市管理常態(tài)化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）主體建設(shè)

成立了濟(jì)寧市城市管理信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在濟(jì)寧市城市管理局下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)信用管理工作，建立信息監(jiān)管平臺(tái)。加強(qiáng)與上級(jí)和相關(guān)部門在信用管理、數(shù)據(jù)庫更新、聯(lián)合獎(jiǎng)懲等方面的合作，并將任城區(qū)、兗州區(qū)、太白湖新區(qū)、高新區(qū)、曲阜市和鄒城市等六個(gè)區(qū)市列為信用體系建設(shè)試點(diǎn)單位（圖3）。

（二）規(guī)則設(shè)置

在《濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域信用信息管理辦法（試行）》中明晰了城市管理執(zhí)法誠(chéng)信機(jī)制的實(shí)施內(nèi)容、具體方法及重要步驟，并重點(diǎn)對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法、渣土運(yùn)輸管理、市政設(shè)施管養(yǎng)、園林綠化管養(yǎng)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)等七個(gè)板塊進(jìn)行分則設(shè)計(jì)，將失信行為分為一般失信和嚴(yán)重失信兩個(gè)等級(jí)。失信行為采取計(jì)分管理，總分為100分，一個(gè)自然年為一個(gè)計(jì)分周期。按照計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)計(jì)分周期內(nèi)，累計(jì)扣分達(dá)到20分（含20分）的，列入濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域“黃名單”；累計(jì)扣分達(dá)到40分（含40分）的，列入濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域“黑名單”。社會(huì)法人或自然人對(duì)黃、黑名單公示有異議的，可以向認(rèn)定部門提出異議書面申請(qǐng)，并提交相應(yīng)證據(jù)。認(rèn)定部門應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?！包S名單”失信行為公布滿六個(gè)月，“黑名單”失信行為公布滿一年的，可以按照條件和程序?qū)嵤┬庞眯迯?fù)?！包S名單”失信主體的信用修復(fù)結(jié)果，由濟(jì)寧市城市管理信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室予以認(rèn)定；“黑名單”失信主體的信用修復(fù)結(jié)果，由濟(jì)寧市城市管理信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和濟(jì)寧市社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)席會(huì)議辦公室予以認(rèn)定。

（三）技術(shù)支持

濟(jì)寧市城市管理局通過實(shí)行“一人一檔”和“雙向承諾”，基本建立起了信用管理基礎(chǔ)信息庫，并且開始對(duì)城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的部件和事件進(jìn)行系統(tǒng)化管理。通過建立“誠(chéng)信建設(shè)一條街”，簽訂誠(chéng)信承諾書、張貼誠(chéng)信二維碼，掃碼即可顯示信用信息，打通了社會(huì)各界的監(jiān)督反饋渠道。通過選取基礎(chǔ)條件較好的單位，將“執(zhí)法服務(wù)辦公室”與“信用試點(diǎn)建設(shè)辦公室”合并設(shè)立，逐步實(shí)現(xiàn)了誠(chéng)信數(shù)據(jù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋。

（四）機(jī)制保障

濟(jì)寧市城市管理局組織信用體系建設(shè)培訓(xùn)會(huì)議，對(duì)關(guān)于誠(chéng)信執(zhí)法的理論知識(shí)、工作流程進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，讓其他企、事業(yè)單位及其工作人員更好地把握與理解失信行為認(rèn)定、信用案件辦理程序，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。同時(shí)，濟(jì)寧市將任城區(qū)、兗州區(qū)、太白湖新區(qū)、高新區(qū)、曲阜市和鄒城市等六個(gè)區(qū)市列為信用體系建設(shè)試點(diǎn)單位，每個(gè)試點(diǎn)區(qū)市選擇一到兩條道路進(jìn)行示范創(chuàng)建。通過建立“誠(chéng)信一條街”，舉行信用建設(shè)專題宣講，講解信用體系建設(shè)有關(guān)規(guī)定，發(fā)放“城市管理信用宣傳明白紙”和“致市民一封信”等，提升管理相對(duì)人自律意識(shí)，營(yíng)造濃厚的“重誠(chéng)信、講信用”社會(huì)氛圍，形成社會(huì)齊抓共管大格局。

四、結(jié)語與展望

城市通常被視為一個(gè)典型的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，但其本質(zhì)上是一個(gè)龐大的多重契約綜合體，從這個(gè)視角看，城市良性運(yùn)轉(zhuǎn)的特征表現(xiàn)為城市運(yùn)行管理服務(wù)中各類人、事、物之間“契約關(guān)系”的相互匹配、相互履約。城市管理作為一種維護(hù)城市安全高效運(yùn)行的干預(yù)工具，面對(duì)多樣化主體、多元化利益和數(shù)字化環(huán)境，僅僅依靠嚴(yán)管重罰等手段難以從根本上解決新問題、新矛盾，研究其與信用體系建設(shè)的融合，抓住了城市系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心鑰匙之一。通過增強(qiáng)城市中人的契約精神與誠(chéng)信意識(shí)，達(dá)到對(duì)復(fù)雜關(guān)系的化繁為簡(jiǎn)，促進(jìn)城市系統(tǒng)自發(fā)向好的積極目的，無疑為城市管理工作提供了新的思路和手段。

通過對(duì)青島、威海、濟(jì)寧三個(gè)城市的案例分析發(fā)現(xiàn)，山東省在推進(jìn)城市管理執(zhí)法領(lǐng)域信用管理機(jī)制建設(shè)過程中初步形成了一些值得借鑒的做法，如“頂層設(shè)計(jì)（省市）—中層擔(dān)當(dāng)（區(qū)縣）—基層創(chuàng)新（街道社區(qū)）”的工作推進(jìn)邏輯。要特別強(qiáng)調(diào)的是，若想真正地建立健全城市管理執(zhí)法中的信用管理機(jī)制，還需進(jìn)一步將“自上而下”的政府引導(dǎo)與“自下而上”的人民自覺相結(jié)合。各層級(jí)城市管理執(zhí)法部門應(yīng)積極聯(lián)合其他行政主體、企業(yè)、社會(huì)組織，共商共議共建城市管理執(zhí)法的信用規(guī)則、辦法、機(jī)制，走出一條新時(shí)期“人民城市人民建，人民城市為人民”的新群眾路線。與此同時(shí)，城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的信用管理面臨的新情況、新行為、新場(chǎng)景不斷增多，要更加熟練地運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，對(duì)各類主體進(jìn)行實(shí)時(shí)的誠(chéng)信行為監(jiān)測(cè)、失信行為認(rèn)定，主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地上傳違法者信息，定期評(píng)分評(píng)級(jí)、排名公示、依法獎(jiǎng)懲、數(shù)據(jù)共享，以此提高城市管理水平和執(zhí)法效率。為此，信用管理的功能應(yīng)在當(dāng)前開展的城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中重點(diǎn)考慮。

面向未來，全社會(huì)若能齊心協(xié)力共同建設(shè)“信用惠民、開放共享”的信用城市，讓“守信者暢行天下，失信者舉步維艱”，相信我們城市的運(yùn)行成本和治理負(fù)荷將會(huì)大大降低，而且會(huì)激發(fā)出一種內(nèi)生的力量，讓城市的和諧美好變得更加深入和長(zhǎng)久，終將打通一條實(shí)現(xiàn)中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的可為路徑。

參考文獻(xiàn)

[1]青島市社會(huì)信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組. 青島市推進(jìn)城市管理領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒工作實(shí)施意見[EB/OL]. （2018-01-10）[2023-09-09]. https：//www.xihaian.gov.cn/zwgk/bmgk/csgl/gkml/gsgg/202012/P020201207511998807046.pdf.

[2]濟(jì)寧市城市管理局. 濟(jì)寧市城市管理領(lǐng)域信用信息管理辦法（試行）[EB/OL]. （2019-05-29）[2023-09-10]. http：//www.jining. gov.cn/art/2019/5/29/art_59679_2429451.html.

[3]鄔倫， 宋剛， 等. 從數(shù)字城管到智慧城管： 平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與關(guān)鍵技術(shù)[J]. 城市發(fā)展研究， 2017， 24（6）： 99-107.

（責(zé)任編輯：張秋辰）