城市大腦

邱鵬?楊宏山

一、超大城市敏捷治理的提出

城市規(guī)模的擴大為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來機遇的同時，也給城市運行管理帶來了挑戰(zhàn)。超大城市作為一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，具有變化瞬時性、需求多元性和問題關(guān)聯(lián)性等特征，多維度、多層次的治理要素和治理子系統(tǒng)相互交織，使得超大城市的治理情境面臨高度復(fù)雜性與不確定性。傳統(tǒng)粗放式的城市管理方式囿于條塊分割、職能交叉、信息碎片化等弊端，極大地制約了超大城市的穩(wěn)定與發(fā)展。為了更好地應(yīng)對各類紛繁復(fù)雜的治理問題，迫切需要運用新一代信息技術(shù)推進城市運行管理創(chuàng)新。

近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等現(xiàn)代化信息技術(shù)的廣泛運用，引發(fā)了政府公共服務(wù)創(chuàng)新和城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在此背景下，敏捷治理（Agile Governance）作為一種新興治理范式應(yīng)運而生，其倡導(dǎo)以人為本、密切合作、迅速回應(yīng)、靈活高效的理念，強調(diào)以增量、迭代的方式來應(yīng)對超大城市治理中的復(fù)雜性與不確定性，為城市治理轉(zhuǎn)型提供重要思路。敏捷治理的思想最早源于敏捷制造，強調(diào)完整設(shè)計開發(fā)、快速響應(yīng)變化、優(yōu)先交付產(chǎn)品、緊密協(xié)作客戶、加強團隊溝通等原則，從而構(gòu)建一種靈活回應(yīng)公眾需求的模式來提升組織運行效率并優(yōu)化用戶體驗。此后，敏捷治理議題引起了學(xué)界的廣泛討論，并被引入公共管理領(lǐng)域，進而形塑了城市運行管理的手段與方式。

敏捷治理既是一種以人為本，具有適應(yīng)性、包容性和可持續(xù)性的決策過程，也是一種兼具靈活性、柔韌性和流動性的治理行動，它能夠?qū)φF(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化升級，從而快速響應(yīng)不斷變化的公共服務(wù)需求。有學(xué)者指出，敏捷治理在治理對象上主張以人為本和用戶導(dǎo)向，尤其是關(guān)注基層工作者的需求；在治理節(jié)奏上主張快速回應(yīng)與提早介入，引導(dǎo)決策者把握適當?shù)臅r間與時機；在治理方式上主張靈活多變和漸進迭代，注重在執(zhí)行的過程中進行動態(tài)調(diào)適；在治理關(guān)系上主張主體合作與雙向互動，強調(diào)為參與者提供意見反饋渠道。在高度不確定性和復(fù)雜性的超大城市治理情境中，敏捷治理促使政府通過柔性的政策干預(yù)和靈活的管理統(tǒng)籌來有效使用技術(shù)工具，從而動態(tài)感知、快速回應(yīng)和靈活處置紛繁復(fù)雜的城市問題，幫助政府擺脫管理手段和方式落后于技術(shù)創(chuàng)新的困境。

2022年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，“到2035年，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府體系框架更加成熟完備，整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府基本建成”。可見，推進超大城市敏捷治理已經(jīng)成為新時代治國理政的戰(zhàn)略需求。一系列新型城市運行敏捷治理模式開始涌現(xiàn)，如杭州“城市大腦”、上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”、北京“接訴即辦”等。一些區(qū)級政府也積極開展創(chuàng)新實踐，取得了顯著的應(yīng)用成效。本文聚焦北京市海淀城市大腦，致力于厘清其構(gòu)成要素與運作過程，以期為提升超大城市運行管理系統(tǒng)的敏捷性提供借鑒。

二、海淀城市大腦的發(fā)展歷程

為貫徹落實海淀區(qū)“兩新兩高”的戰(zhàn)略部署，提升區(qū)域科學(xué)敏捷治理能力，2018年，海淀城市大腦建設(shè)全面啟動。海淀城市大腦是城市的智能載體，具備自學(xué)習(xí)、自優(yōu)化、自演進特征，它運用新一代信息技術(shù)和實時在線數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)問題，科學(xué)研判形勢，推動跨層級、跨部門和跨界業(yè)務(wù)協(xié)同，進而實現(xiàn)對城市問題的精準施策與高效回應(yīng)。

海淀城市大腦經(jīng)歷了從區(qū)域先行逐步擴大到全區(qū)部署的發(fā)展歷程。2018年1月，海淀區(qū)首次提出建設(shè)城市大腦的設(shè)想；同年10月，海淀城市大腦專班成立，海淀城市大腦正式步入全面建設(shè)階段。2019年9月，區(qū)長專題會通過了城市大腦的整體設(shè)計方案，出臺《海淀城市大腦建設(shè)項目管理工作規(guī)則》，構(gòu)建了立項審批、并聯(lián)評審、統(tǒng)招分簽的機制。2020年8月，北京市委全面深化改革委員會肯定了海淀區(qū)推進城市大腦的基本做法，標志著城市大腦1.0階段圓滿完成。2021年2月，海淀城市大腦智能運營指揮中心（IOCC）正式運營，海淀城市大腦“1＋1＋2＋N”的總體框架基本搭建完成。2022年11月，區(qū)長專題會部署城市大腦2.0階段發(fā)展方向。2023年6月，海淀城市大腦2.0階段的十大方面應(yīng)用場景發(fā)布，并面向社會征集方案，海淀城市大腦在發(fā)展過程中實現(xiàn)不斷創(chuàng)新、迭代與優(yōu)化（圖1）。

海淀城市大腦以“需求牽引、業(yè)務(wù)驅(qū)動”為基本原則，其參與者之間相互協(xié)作，形成了獨具特色的“四輪驅(qū)動”機制。其中，政府方面組建城市大腦專班辦公室，主要承擔模式探索、技術(shù)研究、機制建設(shè)、組織保障、場景創(chuàng)新應(yīng)用等任務(wù)。企業(yè)方面組建城市大腦研究院，提供方案策劃、專業(yè)研究和戰(zhàn)略智庫“三大能力”保障，同時通過中科大腦和科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，為核心平臺和應(yīng)用場景建設(shè)與運營提供技術(shù)支撐。海淀城市大腦通過政企合作的方式實現(xiàn)治理需求與應(yīng)用場景的充分融合，在提升城市運行管理效能的同時，兼顧了城市治理的公共屬性。政府在這一過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，通過政策手段和工具對企業(yè)進行跨界整合，充分調(diào)動企業(yè)的資源、知識和能力，從而推進城市治理敏捷化，更好地提供公共服務(wù)。

三、海淀城市大腦的構(gòu)成要素

海淀城市大腦是一種業(yè)務(wù)驅(qū)動的智能決策分析系統(tǒng)，該系統(tǒng)以算力算法為支撐，主要由基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)、平臺和應(yīng)用場景等核心要素構(gòu)成。其主要目的在于及時發(fā)現(xiàn)問題、智能計算最優(yōu)方案并自動配置公共資源，從而不斷提高城市運行管理效率和管理水平。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了城市大腦的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，海淀城市大腦擁有一個由1.2萬個道路攝像頭和2萬余個傳感器組成的感知神經(jīng)網(wǎng)，以及包含16種通用基礎(chǔ)算法和127個應(yīng)用模型的認知神經(jīng)網(wǎng)。感知神經(jīng)網(wǎng)能夠?qū)崟r獲取城市運行的生命體征數(shù)據(jù)，為城市運行監(jiān)測提供基礎(chǔ)能力保障；認知神經(jīng)網(wǎng)則以算力算法為支撐，對海量數(shù)據(jù)進行實時連接、調(diào)度和處理，并提供智能分析服務(wù)與識別結(jié)果。

（二）數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)是城市大腦運行的“血液”，是科學(xué)研判和智能決策的重要支撐。為實現(xiàn)管理業(yè)務(wù)與系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效整合，海淀城市大腦在匯集城市體征數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，接入15類國家級數(shù)據(jù)、24類市級數(shù)據(jù)和6類區(qū)級數(shù)據(jù)，打破了跨層級、跨部門的信息壁壘，并形成了數(shù)據(jù)可復(fù)用的閉環(huán)模式。多源數(shù)據(jù)的歸集與融通使得管理業(yè)務(wù)由“數(shù)據(jù)跑路”取代“人跑腿”，最終實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同高效辦理。

（三）平臺

作為海淀城市大腦的“中樞系統(tǒng)”，平臺集成智能運營和融合指揮兩大模式，具有決策支持、聯(lián)動指揮、業(yè)務(wù)協(xié)同和監(jiān)測預(yù)警等功能。面對海量的城市運行數(shù)據(jù)，平臺能夠自動感應(yīng)并推送問題信息，智能標記問題事件的地理位置與處理要求信息，并以數(shù)據(jù)作為傳導(dǎo)機制，促使跨層級、跨部門協(xié)同聯(lián)動，從而實現(xiàn)城市問題的快速處置，最大限度地消除城市管理風(fēng)險。

（四）應(yīng)用場景

應(yīng)用場景是城市大腦的最終歸宿，海淀城市大腦加強部門、街道、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)和技術(shù)在應(yīng)用場景中的融合，共對接35個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，圍繞城市管理、城市交通、生態(tài)環(huán)保、公共安全四大領(lǐng)域，打造了55個應(yīng)用場景。例如，在渣土車治理場景中，海淀城市大腦對接了交警部門、生態(tài)環(huán)境部門、城管部門等多個職能部門，打通了渣土車的全鏈條監(jiān)管數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了對渣土車違規(guī)行為的智能識別、軌跡研判和自動處理，形成了更為精準、高效的城市執(zhí)法新模式。

總體而言，海淀城市大腦聚焦多領(lǐng)域、多場景的城市治理業(yè)務(wù)，以遍布全區(qū)的感知神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)為硬件基礎(chǔ)，以城市系統(tǒng)數(shù)據(jù)為核心資源，運用大數(shù)據(jù)、算力算法、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息技術(shù)，實時感知城市運行體征，智能識別城市面臨的深層次問題，自動計算問題處置的最優(yōu)方案，從而促使城市問題從被動處置走向主動治理，真正實現(xiàn)城市治理的智能化和敏捷化。

四、提升超大城市敏捷治理能力的政策建議

作為敏捷治理在超大城市情境中的具體應(yīng)用，海淀城市大腦已取得顯著治理成效?；仡櫤５沓鞘写竽X的治理實踐，本文總結(jié)出一些基本經(jīng)驗，進而為其他城市提升敏捷治理能力提供參考。

（一）搭建數(shù)字平臺，構(gòu)建城市運行管理體系

城市運行管理敏捷化的關(guān)鍵在于搭建數(shù)字平臺，實時呈現(xiàn)城市運行的生命體征，及時發(fā)現(xiàn)城市問題并快速采取響應(yīng)措施，為改進城市治理提供重要支撐。為此，需要實現(xiàn)數(shù)字平臺與各政府部門管理信息系統(tǒng)之間的有效對接，如接入公安、交通、消防、城管執(zhí)法等部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過數(shù)字平臺對數(shù)據(jù)進行集成、傳輸、存儲和共享，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成跨部門管理的合力，從而構(gòu)建指揮高效、調(diào)度有力的城市運行管理體系，提升政府的快速回應(yīng)能力和服務(wù)保障能力。

（二）推進政企合作，集聚多元建設(shè)力量

政府和企業(yè)是城市運行管理平臺建設(shè)的重要責(zé)任主體，政府掌握真實的治理需求，企業(yè)在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)資源整合、應(yīng)用場景開發(fā)等方面具有天然優(yōu)勢。為實現(xiàn)治理需求和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有效對接，需要構(gòu)建政社合作機制，加強政府與行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的戰(zhàn)略合作，提升城市運行平臺的數(shù)據(jù)集成、分析和共享能力；同時也要整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套企業(yè)、中小微企業(yè)等，組建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體，推進具體領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，進而不斷推動城市運行管理平臺的迭代升級。

（三）匯集多源數(shù)據(jù)，提升大數(shù)據(jù)分析能力

城市運行過程中會產(chǎn)生海量的體征數(shù)據(jù)，如車輛軌跡數(shù)據(jù)、能源消耗數(shù)據(jù)、空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)等，對這些數(shù)據(jù)進行綜合處理和分析，能夠為科學(xué)決策指揮提供輔助支持。數(shù)字平臺包含態(tài)勢感知、數(shù)據(jù)分析、指揮調(diào)度和預(yù)警監(jiān)測等模塊，依托數(shù)字平臺對城市運行過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源進行歸集應(yīng)用，基于數(shù)據(jù)分析模塊對問題進行分析研判，能夠識別城市運行的潛在風(fēng)險，智能制定問題解決方案，并推動各部門采取協(xié)同行動，從而推動城市運行管理決策由經(jīng)驗判斷向數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變。

（四）挖掘治理需求，持續(xù)拓展應(yīng)用場景

城市運行涉及交通、市政、環(huán)保、電力、應(yīng)急等眾多子系統(tǒng)，如果脫離具體的應(yīng)用場景而空談數(shù)字平臺建設(shè)，則難以產(chǎn)生實際的治理效果。建設(shè)城市運行管理平臺，需要識別具體的應(yīng)用場景，強化特色應(yīng)用與政府需求之間的對接。例如，依托平臺打通區(qū)、街道和社區(qū)的治理數(shù)據(jù)，建立垃圾分類信息子系統(tǒng)，實現(xiàn)垃圾投放、收集、運輸和處理的全過程管理。值得注意的是，平臺與應(yīng)用場景的結(jié)合是一個循序漸進的過程，在典型應(yīng)用場景取得成效后，再逐步拓展新的應(yīng)用場景。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：張秋辰）