新時(shí)期的水利工程建設(shè)項(xiàng)目爭(zhēng)取政策性金融支持工作探究與討論

賀鳳麗

摘 要：在水利工程建設(shè)項(xiàng)目投融資工作的實(shí)踐中，對(duì)政策性金融支持水利工程項(xiàng)目建設(shè)的有效做法進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的政策性金融支持模式進(jìn)行了歸納，并對(duì)今后如何加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目建設(shè)爭(zhēng)取政策性金融支持工作提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：水利工程；建設(shè)項(xiàng)目；政策性金融支持；工作探究

水利工程（Hydraulic engineering）是為了控制、利用和保護(hù)地表及地下的水資源與環(huán)境而修建的各項(xiàng)工程建設(shè)的總稱，為了減少水患，充分發(fā)揮水資源的作用而建造的水利工程。根據(jù)它的服務(wù)范圍，可以劃分為防洪工程，農(nóng)田水利工程，水力發(fā)電工程，航道與港口工程，給排水工程，環(huán)境水利工程，海涂圍墾工程等等。能同時(shí)滿足防洪、供水、灌溉和發(fā)電等多方面要求的水利設(shè)施，統(tǒng)稱為綜合利用水利設(shè)施。為了達(dá)到建設(shè)目的，需要修建壩、堤、溢洪道、閘、口、渠、漕、筏道和魚道等各種水力結(jié)構(gòu)。

一、有效做法

國(guó)有政策性銀行探索扶持水利建設(shè)發(fā)展新路子的同時(shí)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，深入融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以提高政治站位為出發(fā)點(diǎn)，制定水利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政資源傾斜、扶貧開發(fā)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生工程、生態(tài)文明建設(shè)等，不斷強(qiáng)化信貸扶持力度，初步建立起一整套有效的發(fā)展思路和工作機(jī)制，有力地支撐我國(guó)水利事業(yè)的深入發(fā)展。

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確發(fā)展方向。充分發(fā)揮國(guó)有政策性銀行的職能作用，致力于推進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以提升經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益為目標(biāo)。其次，發(fā)揮國(guó)有政策性銀行資金優(yōu)勢(shì)，助力水利項(xiàng)目建設(shè)，既要符合水利產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重大戰(zhàn)略地位，又要符合水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資大、工期長(zhǎng)、盈利能力弱，但具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的特點(diǎn)，還要配合外部政策的調(diào)整，加快業(yè)務(wù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。對(duì)融資方式和金融工具進(jìn)行創(chuàng)新，為水利工程創(chuàng)造現(xiàn)金流、設(shè)計(jì)現(xiàn)金流，并推出以現(xiàn)金流為中心的多元化金融工具，其中包括TOT、BOT和綜合收益等融資方式，最終形成一系列可以被復(fù)制和推廣的信貸模式，支持水利建設(shè)項(xiàng)目由以單一市場(chǎng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)營(yíng)銷方式，向以貸款為基礎(chǔ)的、以基金為基礎(chǔ)的、以債券為基礎(chǔ)的多種融資方式發(fā)展。最后，從貸款期限、寬限期、利率、最低資本金比例、結(jié)構(gòu)靈活、信貸產(chǎn)品多樣化、信貸規(guī)?？焖賹徟?、信貸傾斜等方面，提出了一系列信貸優(yōu)惠政策。

二、典型模式

（一）自身現(xiàn)金流模式

重點(diǎn)是在水利樞紐工程、重要水源地、調(diào)水工程以及其他有足夠資金的工程上。根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生的水費(fèi)、電費(fèi)及其他收益，對(duì)資本金比例、貸款期限及還款計(jì)劃等貸款要素進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)，并將水費(fèi)、電費(fèi)的應(yīng)收賬款作為抵押。大藤峽水電站，滇中引水工程，貴州鳳山水庫(kù)，這些都建立在這一點(diǎn)上，并取得較好的成效。

（二）“三統(tǒng)一”模式

目前，我國(guó)農(nóng)村飲水安全、小水庫(kù)、小水庫(kù)等項(xiàng)目都存在著項(xiàng)目投資收益低、項(xiàng)目投資收益低等問(wèn)題。地方政府可采用“三統(tǒng)一”模式，整合已有的資源，對(duì)這些項(xiàng)目展開統(tǒng)籌規(guī)劃、審批和實(shí)施，做到肥瘦搭配，以彌補(bǔ)不足之處。通過(guò)這種方式，既能保證供水質(zhì)量和安全，又可提高資金使用效益。江西的城鄉(xiāng)一體化給水工程、福建莆田的城鄉(xiāng)給水工程和貴州銅仁的農(nóng)村飲水工程均采用這一模式并收到較好的效果。

（三）綜合平衡模式

適用于那些在防洪工程、水生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目中不會(huì)直接帶來(lái)任何收益或收益較低的工程。通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行水利工程貸款模式進(jìn)行分析比較，提出基于綜合平衡的銀行貸款方式，這些融資方式都是由國(guó)家向各參與方發(fā)放一定數(shù)量的補(bǔ)貼來(lái)支付本息。在舉債水利工程的“現(xiàn)金流償債”模式中，國(guó)家將具有真實(shí)價(jià)值的資產(chǎn)注入舉債水利工程，如水庫(kù)、水廠和土地等。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式中，利用水利工程經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)行融資，并對(duì)該項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)提供支持，同時(shí)兼顧項(xiàng)目的盈利能力。在鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的指引下，利用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和綜合核算，來(lái)促進(jìn)對(duì)公益性項(xiàng)目的投資。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式的有效實(shí)施?，F(xiàn)金流還款模式主要適用于大型水利建設(shè)項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。永定河治理、湖南湘江治理、浙江安吉實(shí)施的“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)”“鄉(xiāng)村振興”工程，既能促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施的完善，又能促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理、供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，又能利用項(xiàng)目的旅游收益來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目本身的資金缺口。

（四）PPP模式

適用于那些本身收益較低，但政府愿意給予一定的可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目，其成熟度和進(jìn)度已有較大改善，3-4個(gè)月即可完成，但仍需地方政府的大力支持。除此之外，還可以有效地解決水利設(shè)施建設(shè)中的資金問(wèn)題，特別適合于以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以重慶大足區(qū)水庫(kù)為例，利用ppp進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)是解決這一問(wèn)題的有效途徑。

三、水利建設(shè)與金融體系之間的矛盾

（一）水利建設(shè)項(xiàng)目貸款缺少合格的承貸方

在部分農(nóng)田水利建設(shè)的支持中，農(nóng)村金融部門具備顯著的潛力和能力，可以發(fā)揮重要作用。關(guān)鍵在于解決涉及水利建設(shè)貸款的主體問(wèn)題，即如何在貸款發(fā)放和收回之間找到平衡點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政投資和農(nóng)民自籌資金兩方面。目前，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度還不夠健全，在經(jīng)營(yíng)主體、運(yùn)作機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式和產(chǎn)權(quán)歸屬等問(wèn)題上，仍然存在著一些不明確的地方，其中牽扯到的管理部門范圍很廣，而且事情也很多。同時(shí)，缺乏具備資質(zhì)的貸款主體。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要靠政府投資和財(cái)政撥款進(jìn)行建設(shè)，這種體制下形成大量的財(cái)政支農(nóng)資金沉淀于各級(jí)行政單位，嚴(yán)重影響財(cái)政資金的使用效益。此外，農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程緩慢，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，因此，無(wú)法涉足抵押擔(dān)保的領(lǐng)域。

（二）水利設(shè)施建設(shè)的公益性與商業(yè)銀行的逐利性背道而馳

我國(guó)水利設(shè)施建設(shè)基本靠財(cái)政投入，這主要是因?yàn)樗O(shè)施建設(shè)與修復(fù)具有公共物品與公益性特點(diǎn)，本身不宜進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款投入量大，還款周期較長(zhǎng)，大部分設(shè)施無(wú)法作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，在設(shè)施建設(shè)期間及竣工之后還需要面對(duì)更大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)工程，因此，如何有效地控制信用風(fēng)險(xiǎn)和提高信用效益是一個(gè)十分重要的課題。同時(shí)，國(guó)家對(duì)此并沒(méi)有明晰的補(bǔ)償機(jī)制，使得金融機(jī)構(gòu)在盲目進(jìn)入的同時(shí)，也存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和收益支持。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資回報(bào)率較低，而金融機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)率較高，兩者之間存在著一定矛盾。

（三）目前對(duì)水利基建的信貸支持政策還不夠健全

目前，缺乏完善的信用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和缺乏有效的商業(yè)銀行保險(xiǎn)也是制約信貸資金投入的瓶頸。我國(guó)水利工程建設(shè)的運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源還不健全，融資服務(wù)體系落后，兩者之間還存在著一定的矛盾。當(dāng)前，我國(guó)水利工程項(xiàng)目的非排他性特點(diǎn)決定如何建立一種既能保證投資收入又能保證穩(wěn)定運(yùn)行的水利工程項(xiàng)目管理模式。而對(duì)于以未來(lái)收益、收費(fèi)權(quán)等作為抵押的水利工程項(xiàng)目，現(xiàn)行金融服務(wù)體系也因缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制而顯得十分謹(jǐn)慎。

四、工作建議

水利工程涉及的范圍很廣，可以吸引更多投資，同時(shí)，它的產(chǎn)業(yè)鏈更長(zhǎng)，能提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，它是一種具有明顯的公共和民生性質(zhì)的事業(yè)，與一般的具有較高的經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)有很大的區(qū)別。近年來(lái)，在防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還對(duì)150項(xiàng)重大水利工程的建設(shè)進(jìn)行了部署，同時(shí)指出要抓緊把重點(diǎn)水利項(xiàng)目建設(shè)好。推動(dòng)有效投資，提升防洪抗旱的能力，在此基礎(chǔ)上，提出以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以法治為導(dǎo)向的發(fā)展理念。對(duì)水利行業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步的投資和融資體制機(jī)制的改革，將水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，建立一個(gè)合理的收益機(jī)制，加大對(duì)權(quán)益和債權(quán)的籌資力度，用市場(chǎng)化的改革來(lái)推動(dòng)水利行業(yè)的快速發(fā)展。因此，新形勢(shì)下水利工程建設(shè)項(xiàng)目要想獲得政策性金融支持，在此基礎(chǔ)上，要做好內(nèi)部的溝通和外部的協(xié)調(diào)工作，積極推動(dòng)水利投資和融資的改革。

（一）加強(qiáng)信息對(duì)接，做好融資設(shè)計(jì)

地方各級(jí)水行政主管部門，尤其是省級(jí)水行政主管部門、省級(jí)水務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)單位，要與當(dāng)?shù)卣咝糟y行建立起密切的清單制度，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提出重點(diǎn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的融資需求及清單，并將項(xiàng)目融資需求、前期工作進(jìn)展等情況進(jìn)行及時(shí)通報(bào)。在此基礎(chǔ)上，適時(shí)開展聯(lián)合調(diào)研，條線對(duì)接和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為水利建設(shè)建立一個(gè)金融服務(wù)的政銀合作平臺(tái)，對(duì)差別化的金融服務(wù)需求進(jìn)行研究。實(shí)現(xiàn)早評(píng)早批早得。另外，在長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河大保護(hù)、150個(gè)重點(diǎn)水利工程、水利扶貧等方面，也要積極爭(zhēng)取政策性金融的支持，以最大限度地節(jié)約項(xiàng)目資金成本。

（二）推進(jìn)水費(fèi)改革，創(chuàng)新融資模式

目前，在國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管的大背景下，除了 PPP項(xiàng)目可以獲得政府的資金支持，其他項(xiàng)目基本都是依靠自身的收益來(lái)償還貸款。因此，應(yīng)該持續(xù)地將工程本身的效益發(fā)揮出來(lái)，具體來(lái)說(shuō)，就是供水、發(fā)電和水生態(tài)補(bǔ)償，將效益好的經(jīng)營(yíng)性工程和公益性，準(zhǔn)公益性工程有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，開展效益好的經(jīng)營(yíng)性，公益性、準(zhǔn)公益性綜合工程，支持社會(huì)資本參與到現(xiàn)金流好的水利工程經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中，探索利用資本市場(chǎng)的直接籌資方式，將地方政府水利相關(guān)存量資產(chǎn)進(jìn)行盤活，探索一條水利資產(chǎn)制度改革可復(fù)制的道路，可普及的金融路徑。同時(shí)，要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并采取相應(yīng)的支持措施，才能確保高校畢業(yè)生就業(yè)工作的順利開展。遵循嚴(yán)格的成本控制、細(xì)分用途分類定價(jià)、承受能力定價(jià)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、嚴(yán)格征繳等原則，相關(guān)部門應(yīng)該積極推動(dòng)地方水利工程供水價(jià)格改革、農(nóng)村供水水費(fèi)收繳、水生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等多項(xiàng)改革，強(qiáng)化與國(guó)有政策性銀行之間的政策聯(lián)動(dòng)，為水利融資模式創(chuàng)新提供一種可靠的制度保證。

（三）完善項(xiàng)目資料，加快貸款評(píng)審

在項(xiàng)目進(jìn)行之前，有關(guān)單位可以邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐恼咝糟y行進(jìn)行合作，進(jìn)行好融資規(guī)劃研究工作，要從投資、融資的角度，做好重點(diǎn)水利建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、貸款工作；要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)工程的共同研究，做好項(xiàng)目的謀劃，做好資源整合工作，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金結(jié)算；地方的政策性銀行應(yīng)該盡早進(jìn)入，評(píng)估其放貸能力，調(diào)整其融資結(jié)構(gòu)，使其能夠利用有限的資金，促進(jìn)更多的工程建設(shè)。如果是比較成熟的項(xiàng)目，有關(guān)部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)項(xiàng)目業(yè)主單位，向當(dāng)?shù)卣咝糟y行報(bào)送項(xiàng)目材料，具體內(nèi)容包括了項(xiàng)目可研材料、審批文件以及借款人的相關(guān)資料，幫助政策性銀行更好地加速了貸款評(píng)審工作，讓其能夠更快地開工建設(shè)，并履行了貸款承諾和資金準(zhǔn)備工作，之后根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，簽訂合同并發(fā)放貸款。如果政府增加了特別債券的發(fā)行，地方各級(jí)政府及相關(guān)單位要將專項(xiàng)債與貸款資金合理配置使用，以免專項(xiàng)債出現(xiàn)貸款擠出效應(yīng)。

結(jié)束語(yǔ)

在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，我國(guó)的水利投資體制改革必須堅(jiān)持以市場(chǎng)化、法治化為指導(dǎo)原則。國(guó)有政策性銀行是水利工程項(xiàng)目建設(shè)資金的重要來(lái)源。在實(shí)踐中，我們可以獲得一些有益的經(jīng)驗(yàn)。因此，地方各級(jí)政府及相關(guān)單位要持續(xù)積極主動(dòng)地加大爭(zhēng)取政策性金融支持力度。這樣，無(wú)論是從投入總量，貸款時(shí)效，市場(chǎng)份額，還是在導(dǎo)向作用方面，國(guó)有政策性銀行都可以持續(xù)大力支持我國(guó)水利工程建設(shè)對(duì)資金的新一輪需求。

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（作者單位：秦皇島市山海關(guān)區(qū)河湖長(zhǎng)服務(wù)中心）