改革開放以來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉政策演進研究

張琦英 徐玲

摘?要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權從被嚴格限制流轉階段，到開展試點階段，再到大范圍推廣階段，顯現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉改革迎來了良好的制度環(huán)境。本文通過立足于改革開放以來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用流轉的改革歷程，分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的突破點與堅守之處，展望農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動作用。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合；政策演進；農(nóng)村集體建設用地；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.05.002

根據(jù)《中華人民共和國憲法》，我國領域內的土地劃分為國有土地與集體所有土地。依據(jù)利用類型，農(nóng)村集體所有土地分為農(nóng)用地、集體建設用地以及未利用地。集體建設用地又包括宅基地、經(jīng)營性用地和公益性公共設施用地。銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號文件《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》第五條將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地定義為：“指存量農(nóng)村集體建設用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地?！备母镩_放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地浮現(xiàn)。但由于當時的法律明確禁止其流轉，致使建設用地供不應求，“隱形流轉”順勢而起。這種無序的自發(fā)流轉引發(fā)了一定的社會治理問題和生態(tài)環(huán)境問題。我國所實行城鄉(xiāng)二元土地市場制度，雖增援了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是也導致農(nóng)村土地價值無法顯現(xiàn)、城鄉(xiāng)基本要素難以流動與合理配置、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大等問題。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉改革是形勢所需，是反哺“三農(nóng)”發(fā)展的需要，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。

1?農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉政策沿革

1.1?1987-1998年底：從明令禁止到“依法轉讓”

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要來自于上世紀70年代以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設占地，并且集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)（賀雪峰）。1986年我國頒布的首部《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村土地禁止流轉。1987年，原國家土地管理局在深圳、上海等城市試點探索土地使用權進入市場流轉，試點取得明顯成效。為了適應當時的需要，1988年4月的憲法修正案增添了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的條例。此處的“土地的使用權”并不是一個特指的概念，按照文本解讀，可以理解為無論是國有土地還是集體所有的土地，其使用權均可依法轉讓。1998年底，以憲法修正案為依據(jù)，《土地管理法》的修改增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”的條例。這年所修改的《憲法》和《土地管理法》都刪除了“禁止土地出租”的內容。但是在《憲法》修改后，并沒有具體的法律法規(guī)規(guī)定集體所有的土地如何轉讓，而是將其束之高閣。相較之下，1990年，國務院發(fā)布了關于城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓以及轉讓的條例。農(nóng)村集體土地使用權的轉讓雖獲得了憲法地位，但也只是在原則上“可以”，實際上并沒有獲得合法空間運轉。因此，隨著改革開放的推動，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)對集體建設用地需求量大，導致大量集體土地以“隱形轉讓”的形式變?yōu)榻ㄔO用地。

1.2?20世紀90年代中期以后：地方法規(guī)的探索與中央政策對農(nóng)村集體建設用地的規(guī)范管理與指導

農(nóng)村土地的“隱形流轉”反映了農(nóng)民集體與市場的雙向需求，但是不受監(jiān)管的無序狀態(tài)不可避免地帶來土地流轉混亂、土地資源浪費等問題。為此，在20世紀90年代中期，部分地方政府為了解決土地隱形流轉所帶來的弊病，便對非農(nóng)用地進行規(guī)范管理。如江蘇蘇州、安徽蕪湖市等就先后出臺相關的政策。進入二十一世紀，基于部分地方政府的實踐探索，中央也制定相關的政策文件。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的出臺，規(guī)定了農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。中央政策的支持為地方政府奠定了基調。2005年，廣東省率先出臺關于集體建設用地使用權流轉的地方性法規(guī)。河北省、成都市、昆明市等相繼發(fā)布類似法規(guī)。雖然中央政策上明確支持農(nóng)村集體建設用地流轉，并且也有地方性法規(guī)對其進行規(guī)范與指導，但是國家層面的法律并沒有做出調整。因此，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的探索只是在局部地區(qū)有所突破。直到十七屆三中全會，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對于依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地……在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等的權益”。這句話傳達出二個重要信息：一是使用“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”概念，突出“經(jīng)營性”，而不再是籠統(tǒng)地使用“集體建設用地”概念；二是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地享有平等的權益，所有制的差異不再是能否進入市場的阻礙。這是對數(shù)十年來壓抑農(nóng)村集體所有土地發(fā)展權的糾正，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉改革迎來了一個拐點。

1.3?十八屆三中全會后：國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉政策的改革突破

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地“實行與國有土地同等入市、同權同價”，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革的方向。2015年，以國家為主導的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革進行試點工作。試點工作的開展，得以在具體實踐上探索符合當?shù)貙嶋H的集體經(jīng)營性建設用地流轉制度，形成了極富特色的重慶地票制、北京大興方案等，為《土地管理法》的修改奠定了堅實的理論與實踐基礎。2019年修正后的《土地管理法》，在法位上明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市障礙。2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。以及近幾年來的中央一號文件，明確指出要將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是“三農(nóng)”工作的重要內容?？v觀這幾十年來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉的政策改革，國家對它的探索從未止步，并將其不斷深化、細化，以符合國家現(xiàn)狀、滿足人民期待。

2?農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的突破點與堅守之處

2.1?農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的突破點主要表現(xiàn)在兩個方面

（1）改革賦予農(nóng)民集體自由交易轉讓集體經(jīng)營性建設用地的權利。“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！薄睦碚撋现v，“同地”，即區(qū)位條件、規(guī)劃用途等條件相同或相近的城鄉(xiāng)建設用地?！巴瑱唷笔怯捎谖覈青l(xiāng)二元的土地所有權結構，制約了土地要素的平等交換，因而“同權”實際上是賦予不同所有權的城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一且平等的權能。同地，同權，則同價，是理所應當?shù)?。因此，城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設用地同地同權同價，凡是規(guī)劃為經(jīng)營性建設用地的土地，無論是國家所有還是集體所有，都可以在同一土地市場進行競爭交易。

（2）改革顯化農(nóng)村土地價值。在城鄉(xiāng)二元的土地市場制度下，集體土地的價值難以彰顯。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市通過最大限度地實現(xiàn)市場對土地要素流動的決定性作用，向農(nóng)民“還權賦能”，增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。這樣既能拓寬農(nóng)民的收入渠道，也能避免集體建設用地使用權的私下流轉可能對農(nóng)民造成的利益損害。

2.2?農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革堅持土地公有制不動搖

《土地管理法》雖歷經(jīng)四次修改，但是關于土地公有制的規(guī)定從未改變。公有制理論是來自于馬克思主義的經(jīng)典理論。但是與馬克思所設想的土地國有化是一種“社會必然”不同，中國只是將城市土地界定為國有，農(nóng)村土地則屬于集體所有。這是與當時中國所處的時代背景和建設任務有關的。農(nóng)村土地集體所有制是中國共產(chǎn)黨在馬克思主義思想指導下根據(jù)中國實際情況做出的創(chuàng)新。

在探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉改革期間，理論界出現(xiàn)了所謂的“取消農(nóng)村土地集體所有制，實行土地私有制”“取消農(nóng)村土地集體所有制，統(tǒng)一實行國有”的聲音。但是歷史與現(xiàn)實的理論與實踐均證明，農(nóng)村土地集體所有制是適應當前中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)關系。截至2021年，我國農(nóng)村戶籍意義上的農(nóng)民人口約7.6億，農(nóng)村土地私有或者國有都不利于維護農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。農(nóng)村土地集體所有制相對于私有制而言，給予農(nóng)民來自土地的最低限度保障；相對于農(nóng)村土地國有而言，集體所有可以賦予農(nóng)民較強的自主性。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革堅持土地公有制性質不變，可以通過集體經(jīng)營性建設用地入市帶來土地增值收益以扶持“三農(nóng)”發(fā)展，同時也防止因追求集體經(jīng)營性建設用地的增值收益，而導致農(nóng)村土地非法非農(nóng)化。而且，相對于之前的城鄉(xiāng)二元割裂的土地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革讓集體所有者擁有更加獨立的市場主體地位，即自由交易轉讓的權利。堅持土地公有制，并不是“三農(nóng)”發(fā)展的阻礙，而是定心丸，以更有權威地保障農(nóng)民權益和維護社會的公平與穩(wěn)定。正如習近平總書記曾言：“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度?！?/p>

3?城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市展望

自黨的十六大首次提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到十七屆三中全會提出城鄉(xiāng)一體化，再到十九大提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，彰顯了我國對城鄉(xiāng)關系和農(nóng)村發(fā)展工作的重視。但是由于我國固有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，尤其是二元的土地市場制度，制約了土地要素的平等交換，對我國城鄉(xiāng)關系的融合進程產(chǎn)生深遠影響。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市從表面上看是城鄉(xiāng)土地要素的再配置，其實質是城鄉(xiāng)發(fā)展問題。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，需要在根本上破除城鄉(xiāng)要素自由流動的障礙，盤活要素，方能提升“三農(nóng)”可持續(xù)性發(fā)展的能力。

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，學者們持不同意見。主要表現(xiàn)在三個方面：1.農(nóng)民的利益需要保護。持此觀點的學者擔心農(nóng)民將土地轉讓出去后，農(nóng)民會失去了最底線的生活保障。例如，賀雪峰（2010）他認為現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度可以保障農(nóng)民的基本生活，不應貿(mào)然地對集體建設用地實行市場化。而黨國英（2014）認為社會保障只能來自于社會，而不是土地。劉世錦（2021）土地流轉是讓城市和鄉(xiāng)村都要分享現(xiàn)代化的生產(chǎn)和生活方式。2.城市工商資本下鄉(xiāng)會掠奪農(nóng)民。資本是逐利的，且由于農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，社會資本下鄉(xiāng)易圈占農(nóng)村資源。席月民（2022）指出對于社會資本違法投資經(jīng)營風險，政府應引導社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以及充分調動村集體經(jīng)濟組織以及村“兩委”的積極性，發(fā)揮其評估與監(jiān)督作用，保障農(nóng)民的權益。3.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市具有區(qū)域性。張曙光、程煉（2012）指出我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要分布在沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地帶和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三類區(qū)域。對此，有人就提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市只能為部分農(nóng)民獲益，而剩下的農(nóng)民由于區(qū)位因素等原因，無法享受此項改革所帶來的利益。綦磊（2016）認為流轉富起來的農(nóng)民會成為拉動內需的重要力量，而在流轉中所產(chǎn)生的應當“歸公”的增值，通過國民收入二次分配方式會使其他農(nóng)民獲益，從而兼顧區(qū)域平等。

但是事實證明，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是國家推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵一環(huán)。從實踐上來看，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化報告（2020-2021），在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典型做法中，重慶市大足區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易金額達到11億元；江蘇省常州市武進區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市所帶來的土地增值收益達36億元等。從理論上來看，我國城鄉(xiāng)二元土地制度為20世紀90年代以來的城市化發(fā)展做出了重大貢獻。政府通過征收集體所有的土地轉化為國有土地，支持城市的良性發(fā)展，但是廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展卻被邊緣化了。雖然在土地征收的過程中，對集體所有的土地給予了一定的補償，但是集體經(jīng)濟組織喪失了土地未來發(fā)展的權益。隨著城鄉(xiāng)差距逐漸拉大所引發(fā)的一系列社會問題。這種長期以來的“取之于農(nóng)，用之于城”的做法，對“三農(nóng)”的發(fā)展是有著嚴重的阻滯影響。2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%，是時候把土地所帶來的增值收益更多地用于“三農(nóng)”了?！叭≈诿?，用之于民”是對這幾十年來“三農(nóng)”緩慢發(fā)展的補償。在未來較長的時期內，農(nóng)民進程仍是大趨勢，進一步增加城市用地的需求。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市可為城鎮(zhèn)化的發(fā)展舒緩用地緊張的問題。相應地，以征地途徑供給土地一級市場的壓力會相對減緩，減少征地所帶來的人地糾紛，更有效地推進城鎮(zhèn)化。這是一個雙贏的局面。

4?結束語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市賦予農(nóng)民更多土地權利，同時也破除了城鄉(xiāng)土地要素流動方面的制度性障礙。集體經(jīng)營性建設用地流轉改革并不只是緩解城市建設用地緊缺，也不只是農(nóng)民集體尋求發(fā)展的迫切要求，而是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求，是促進農(nóng)村共同富裕的重要支撐。當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革處于趨向系統(tǒng)規(guī)范化的階段，在改革的過程中不可避免地會出現(xiàn)新問題、新情況。這就需要立足于農(nóng)村集體的基礎上，不斷摸索更公平的方式來提高土地利益分配機制，以及防范資本下鄉(xiāng)所可能引發(fā)的風險，和促使農(nóng)民深度參與其中等，這是需要學界不斷地去探討以及尋找解決辦法的。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革對“三農(nóng)”的發(fā)展是具有歷史性意義的，它改變了既有的土地利益格局，重構國家、集體與個人利益關系，是打開“三農(nóng)”回饋自身的一個口子，也是對“三農(nóng)”這幾十年來的緩慢發(fā)展的歷史性補償及扶持發(fā)展。

參考文獻

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