淺談農(nóng)村土地綜合整治存在的問(wèn)題及策略

李學(xué)慶 張 楨 陳維唯

（日照市嵐山區(qū)自然資源局，山東日照 276800）

0 引言

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)建設(shè)用地的需求也隨之增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的人地關(guān)系發(fā)生巨大變化。此外，進(jìn)城務(wù)工的人員較多，農(nóng)村土地管理也存在比較顯著的問(wèn)題，如整治管理標(biāo)準(zhǔn)不一致、整治規(guī)劃不合理等，這些問(wèn)題對(duì)農(nóng)村土地整治造成了一定的負(fù)面影響，阻礙了國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的整治進(jìn)度。因此，必須建立健全相關(guān)制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的監(jiān)督，有效保障農(nóng)村土地整治工作的順利開(kāi)展。

1 農(nóng)村土地綜合整治工作存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)民對(duì)土地綜合整治積極性不高

部分地方政府為了盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，不斷擴(kuò)張建設(shè)用地，導(dǎo)致農(nóng)村用地中耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量大幅度降低，而后期被補(bǔ)充的耕地位置也稍遠(yuǎn)或者不適宜用于耕地，這種現(xiàn)象很容易降低農(nóng)民群眾的整體收入和生活質(zhì)量，不利于農(nóng)民積極參與土地綜合整治活動(dòng)，甚至影響地方政府在農(nóng)民群眾中的口碑和信譽(yù)[1]。

1.2 土地綜合整治出現(xiàn)失衡問(wèn)題

農(nóng)村土地綜合整治涉及內(nèi)容較多，主要包括農(nóng)田、道路、水利、林業(yè)、鄉(xiāng)村5 個(gè)方面的建設(shè)。但是在實(shí)施政策時(shí)，地方政府一般會(huì)將工作重心向土地流轉(zhuǎn)傾斜，不重視鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盲目追求過(guò)快摘除貧窮縣、貧困市的帽子，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)跟不上地區(qū)整體發(fā)展水平。目前，我國(guó)部分農(nóng)村貧困地區(qū)仍然存在這些問(wèn)題。

部分地方政府對(duì)農(nóng)村土地的綜合整治仍然集中于經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了生態(tài)環(huán)境效益建設(shè)，主要是由于生態(tài)環(huán)境效益無(wú)法在較短的時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)，部分地方政府更傾向于選擇易于量化的經(jīng)濟(jì)效益。在全國(guó)各大地區(qū)的土地綜合整治活動(dòng)中，主要包括整理農(nóng)田、開(kāi)發(fā)未利用的土地、重新開(kāi)墾廢舊礦地等一系列整治活動(dòng)，卻沒(méi)有落實(shí)對(duì)地表植被和景觀生態(tài)用地的建設(shè)，對(duì)部分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施處理不到位，如水庫(kù)出現(xiàn)嚴(yán)重老化的設(shè)備，很容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗爻霈F(xiàn)嚴(yán)重的貧瘠堿化問(wèn)題，進(jìn)一步威脅了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境[2]。

1.3 農(nóng)村土地整治管理標(biāo)準(zhǔn)不一致

在農(nóng)村土地的整治過(guò)程中，水利工程、土地整治、農(nóng)房建設(shè)等內(nèi)容都屬于農(nóng)村土地整治的范圍，不同工程具有不一樣的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在開(kāi)展農(nóng)田水利工程時(shí)，必須遵從3 項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中涉及7 項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)房建設(shè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范與農(nóng)田水利工程不同，不同工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不相同，難以對(duì)建設(shè)工程形成統(tǒng)一的管理，導(dǎo)致工程管理沒(méi)有落實(shí)到位，組織管理形式過(guò)于分散，大大降低了農(nóng)村土地綜合整治力度。

1.4 農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不合理

對(duì)農(nóng)村土地的綜合整治工作，需要綜合考慮村鎮(zhèn)的整體建設(shè)規(guī)劃，不能脫離全域布局。但是，許多地方政府在開(kāi)展規(guī)劃時(shí)，為了追求眼前利益，盲目開(kāi)展整治項(xiàng)目，規(guī)劃未來(lái)前景時(shí)不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，導(dǎo)致農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃無(wú)法充分發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用。此外，相關(guān)政府制定的農(nóng)村土地綜合整治方案也缺乏科學(xué)性，在正式開(kāi)展綜合整治項(xiàng)目前，并沒(méi)有確定具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，沒(méi)有合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，而是直接與不具備承包資質(zhì)的企業(yè)和大戶直接合作，導(dǎo)致農(nóng)村綜合整治工作出現(xiàn)問(wèn)題。

1.5 前期土地整治工作遲滯

在農(nóng)村土地整治過(guò)程中，前期工作起著比較重要的作用。因此，前期工作能夠有效指導(dǎo)農(nóng)村土地整治活動(dòng)項(xiàng)目的順利開(kāi)展，并為決策的制定和論證提供充足的依據(jù)，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮有重大影響。在開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作時(shí)，許多人員并沒(méi)有將相關(guān)工作落實(shí)到位。例如，某些項(xiàng)目工作無(wú)法順利進(jìn)行，土地整治工作的各項(xiàng)功能沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，主要是由于相關(guān)人員在開(kāi)展整治活動(dòng)時(shí)，沒(méi)有提前做好規(guī)劃，而是同時(shí)開(kāi)展整治工作和方案規(guī)劃。對(duì)工程項(xiàng)目的可行性進(jìn)行研究時(shí)，相關(guān)人員很容易忽視項(xiàng)目的整體布局，反而在項(xiàng)目的針對(duì)性研究上花費(fèi)過(guò)多的時(shí)間，導(dǎo)致項(xiàng)目的部分內(nèi)容并沒(méi)有做到統(tǒng)籌兼顧。

2 加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治的策略

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

隨著城市的大規(guī)模擴(kuò)張，市區(qū)的用地需求也隨之增加，加上農(nóng)村用地的閑置和減少，地方政府可以通過(guò)農(nóng)村土地整治措施調(diào)整土地資源和資本，進(jìn)一步優(yōu)化城市和鄉(xiāng)村之間的布局和結(jié)構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面發(fā)展指明方向。城市高速發(fā)展的同時(shí)，需要帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，對(duì)城鄉(xiāng)用地間的級(jí)差收益進(jìn)行改善，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，帶動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，打造一套城鄉(xiāng)合作、共同發(fā)展的機(jī)制，盡量消除城鄉(xiāng)兩極分化。

2.2 建立健全農(nóng)村土地整治法律體系

隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整體改革，為了解決農(nóng)村土地綜合整治過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)著重分析整治活動(dòng)中出現(xiàn)的新問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的法律、法規(guī)和政策進(jìn)行完善，有效指導(dǎo)農(nóng)村土地整治活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)一步規(guī)范土地整治活動(dòng)，使各項(xiàng)目的開(kāi)展有法可依、有章可循，明確規(guī)定土地整治的相關(guān)任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)以及參與方的權(quán)力和義務(wù)，盡量有效解決整治活動(dòng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題?；诜苫A(chǔ)，有效改革土地管理體制，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 提升農(nóng)民參與土地整治活動(dòng)的積極性

農(nóng)民只有掌握土地整治后農(nóng)業(yè)用地的具體使用情況，才能更好地保障農(nóng)民自身的利益。因此，必須提高農(nóng)民在整治活動(dòng)中的參與度。例如，掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地整治活動(dòng)的評(píng)價(jià)，只有真正耕種的農(nóng)民才能評(píng)價(jià)具體的農(nóng)地產(chǎn)量、整治前后的對(duì)比情況。在開(kāi)展農(nóng)村土地整治活動(dòng)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣梢蕴岣咿r(nóng)民的參與度，拓寬農(nóng)民參與建言獻(xiàn)策的渠道，為農(nóng)村土地綜合整治活動(dòng)的開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，當(dāng)?shù)卣€需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育，提高他們對(duì)土地整治活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，定期開(kāi)展關(guān)于農(nóng)村土地整治內(nèi)容的宣傳，將關(guān)于土體整治的相關(guān)政策和制度準(zhǔn)確無(wú)誤地講解給農(nóng)民，提高農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，引導(dǎo)他們參與土地整治工作。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的大規(guī)模綜合整治工作，逐步提高耕地的整體質(zhì)量和農(nóng)田利用標(biāo)準(zhǔn)，使土地生產(chǎn)能力進(jìn)一步提升，有效改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量，為現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展添磚加瓦[3]。

2.4 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

地方政府需要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資金投入，大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)備，保障農(nóng)戶的用水、用電需求，提高農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率。對(duì)于一些自然風(fēng)景比較優(yōu)美的貧困鄉(xiāng)村地區(qū)，地方政府可以結(jié)合脫貧攻堅(jiān)的政策，建設(shè)具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜尉皡^(qū)，充分挖掘當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和民俗文化，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，保障當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高，為農(nóng)村道路的養(yǎng)護(hù)提供充足的資金，保障行車(chē)安全性與高效性。加大農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的投入，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合起來(lái)，提高當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展[4]。

2.5 提高農(nóng)村土地整治的生態(tài)效益

城市開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地沙化的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致冬春季節(jié)出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題日益加重，各級(jí)政府必須提高對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的重視程度，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，將農(nóng)田水利作為土地整治規(guī)劃中的重要內(nèi)容，提高農(nóng)田林網(wǎng)在農(nóng)村土地整治規(guī)劃中的比例。加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)與保護(hù)意愿，引導(dǎo)農(nóng)民在山區(qū)、路邊栽植樹(shù)木。部分農(nóng)民仍然存在“在路邊栽植樹(shù)木會(huì)減少耕地面積”的錯(cuò)誤想法，當(dāng)?shù)卣仨毤m正農(nóng)民類(lèi)似錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，加大生態(tài)環(huán)保理念的宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)，推動(dòng)農(nóng)田水利工程建設(shè)[5]。另外，當(dāng)?shù)卣枰c有關(guān)企業(yè)加強(qiáng)合作，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，將土體整治和生態(tài)環(huán)境治理結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)村土地的整治工作，改善自然生態(tài)環(huán)境治理，建立農(nóng)田、道路、林網(wǎng)的統(tǒng)一體。在制定農(nóng)村土地整治方案階段，相關(guān)人員必須加大對(duì)生物多樣性的保護(hù)力度，采取有效措施解決土地污染問(wèn)題。

2.6 加強(qiáng)措施管理和資金管理

農(nóng)村土地綜合整治對(duì)農(nóng)村發(fā)展具有非常重要的作用，當(dāng)?shù)卣枰岣咄恋卣喂ぷ髟谡ぷ髦械闹匾潭龋瑢⑵渑c年度目標(biāo)考核直接掛鉤。由于農(nóng)村土地整治涉及的內(nèi)容比較復(fù)雜，例如涉農(nóng)資金和涉農(nóng)項(xiàng)目，為了保障土地整治工作的順利開(kāi)展，政府需要安排專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組建專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組和資金指揮部，建立比較完善的獎(jiǎng)懲制度，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職能，將各部門(mén)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃到農(nóng)村土地整治范疇[6]。按照專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，將涉農(nóng)、涉地的相關(guān)資金落實(shí)到位，推動(dòng)鄉(xiāng)村、水網(wǎng)、林地和農(nóng)田等方面工作的順利開(kāi)展。合理引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，加大對(duì)農(nóng)村土地整治工作專(zhuān)款專(zhuān)用的監(jiān)督力度，做好施工安全方面的保障工作，完善收益返還機(jī)制，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)交易人員的積極性。

2.7 合理規(guī)劃土地利用

大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在開(kāi)展土地整治工作的過(guò)程中，往往不太重視生態(tài)環(huán)境效益。為了提高當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境效益，相關(guān)部門(mén)需要做好關(guān)于土地整治的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。首先，政府需要確定土地綜合整治的具體任務(wù)和未來(lái)發(fā)展方向。其次，在開(kāi)展土地整治工作時(shí)，政府應(yīng)該兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，盡量避免引發(fā)由于土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。最后，當(dāng)?shù)卣枰鶕?jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況合理設(shè)計(jì)未來(lái)土地綜合整治方案，確保土地流轉(zhuǎn)工作順利開(kāi)展的同時(shí)，提高土地資源的利用率，將綠色發(fā)展的理念引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

2.8 農(nóng)村土地整治結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)

在農(nóng)村土地整治活動(dòng)中，為了解決當(dāng)今社會(huì)存在的各種土地問(wèn)題，必須始終堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，只有將整治活動(dòng)和鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，才能解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，推動(dòng)中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地整治進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)整治活動(dòng)有了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅是開(kāi)展簡(jiǎn)單的土地整理工作，而是需要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)建設(shè)充分結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田、水利、道路、林業(yè)和農(nóng)村一體化的建設(shè)，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)和生活質(zhì)量進(jìn)行有效改善，推動(dòng)人口集中居住、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代生態(tài)化農(nóng)村的建設(shè)。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村綜合整治工作作為政府考核工作的重要內(nèi)容，不僅對(duì)農(nóng)村發(fā)展有非常重要的影響，還有利于解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題，提高農(nóng)村土地的利用率，緩解城鄉(xiāng)之間兩極分化的矛盾，提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治工作，及時(shí)找出土地管理中存在的問(wèn)題，采取有效的策略對(duì)土地資源進(jìn)行整治，才能推動(dòng)新農(nóng)村朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展，更好地發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。