集團(tuán)型國有企業(yè)多層法人治理體系研究

顧?quán)l(xiāng)

（山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250101）

一、企業(yè)集團(tuán)的特征和分類

張富春（1998）提出了界定企業(yè)集團(tuán)的六個特征：多個公司組成；由某種紐帶（資本，技術(shù)，產(chǎn)品，契約）組成；多樣化；全面組成；著重于公司內(nèi)各會員公司的市場交易。陶向京（2001）也給出了一個關(guān)于企業(yè)集團(tuán)的判斷準(zhǔn)則，即企業(yè)集團(tuán)是一個由多個公司組成的聯(lián)合體；在一個公司的組織中，有一個或者多個核心的公司；公司集團(tuán)內(nèi)的合作主體是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，具有生產(chǎn)經(jīng)營、技術(shù)創(chuàng)新、信息資源分享等多種關(guān)系；企業(yè)集團(tuán)是一種具有一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。

毛蘊(yùn)詩（1999）提出了企業(yè)集團(tuán)“一大七多”特征：“一大”即規(guī)模大；“七多”是指公司與公司的分離，多層的控制和管理、多個部門、多個連接的形式但主要是以資產(chǎn)結(jié)合、多樣化、多元化經(jīng)營，通過對以上各方面的分析，得出了公司集團(tuán)的基本特點。

一是多法人。企業(yè)集團(tuán)是由多個法人組成的企業(yè)聯(lián)合體。企業(yè)集團(tuán)由一個母公司與若干個子公司（全資子公司、控股子公司、參股子公司）組成。在法律上，企業(yè)集團(tuán)并不屬于公司，不具備獨立的民事責(zé)任，也不具備與之對應(yīng)的公司財產(chǎn)權(quán)。而在企業(yè)集團(tuán)中，母公司和各會員企業(yè)都是獨立的法人，擁有自己的財產(chǎn)，并以自己的法律名義為自己的行為負(fù)責(zé)。

二是多層次組織。無論是由垂直持股構(gòu)成的公司，或是由公司內(nèi)部的橫向持股構(gòu)成的公司，都會根據(jù)其所有權(quán)的差異和對子公司的控制權(quán)而產(chǎn)生多個層級的組織結(jié)構(gòu)。按股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，可以分為核心層、緊密層、半緊密層和松散層。核心層是企業(yè)集團(tuán)母公司（集團(tuán)公司），它是企業(yè)集團(tuán)的核心，本質(zhì)上是一個控股公司。緊密層包括控股子公司（絕對控股、相對控股）和全資子公司，也就是母公司絕對控股的子公司；所謂的半緊密層包括參股公司，指的是持有股份但未達(dá)到控股水平的子公司；松散層主要是協(xié)作企業(yè)，指的是與總公司簽署的長期特許權(quán)合同和托管合同，而不是擁有所有權(quán)的合同。

三是實行多元化管理。企業(yè)團(tuán)體通常并不以單一的方式進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營，而是以資源整合、分散經(jīng)營風(fēng)險、追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)效益為目的，而跨越多個經(jīng)營領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)。

四是具有多種用途。企業(yè)集團(tuán)除了具備一定的生產(chǎn)性和管理功能外，還常常具備很好的科研開發(fā)功能、貿(mào)易流通功能和投資控股功能。從廣義上講，公司集團(tuán)除了具有經(jīng)濟(jì)和組織功能外，還具有社會、文化、政治等多種功能。

五是多國化。成熟經(jīng)濟(jì)體中的公司集團(tuán)往往為跨國公司，它們的業(yè)務(wù)范圍并不限于其總公司所在地，而且具有多元化的發(fā)展趨勢。公司集團(tuán)是一種介于市場與個體公司間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，它的競爭優(yōu)勢來自在公司的成長與演變中所建立的以公司間特有的特殊資源為基礎(chǔ)的專門的職業(yè)分工網(wǎng)。企業(yè)集團(tuán)對其進(jìn)行了協(xié)調(diào)與管理，其內(nèi)部的資源最優(yōu)分配是實現(xiàn)其總體的協(xié)同效應(yīng)的根本。資源共享、能力互補(bǔ)、專業(yè)分工是實現(xiàn)集團(tuán)經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)。公司的特點使其具有不同于一般公司的金融管理和公司的財務(wù)管理，這為專門的公司集團(tuán)的金融管理提供了理論依據(jù)。

二、我國集團(tuán)型國有企業(yè)多層法人治理體系的現(xiàn)狀

（一）集團(tuán)型國有企業(yè)組織架構(gòu)發(fā)展

《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》中提出：“大型企業(yè)的內(nèi)部治理層次要科學(xué)合理，除個別的特大型企業(yè)集團(tuán)以外，其母子公司的組織結(jié)構(gòu)通常不超過三級”。

隨著國家發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》的出臺，我國國企改革和改制工作步入了快速發(fā)展的軌道。2016年時，中央企業(yè)所屬企業(yè)共有51573戶，超過1000戶的有12家。法人層級最長的達(dá)到17級，管理層級最長的達(dá)到8級。自2016以來，國資委繼續(xù)推進(jìn)“瘦身健體”，到2021年底，中央企業(yè)共壓減法人19965戶，占38.3%；公司等級5級以下的公司占70%以上；97個國有控股集團(tuán)的行政級別均在5個以下。公司層次對公司的管理層次有很大的影響，而我國國有公司多層次公司的狀況則是形成多層次的公司管理體制。

（二）深化國企改革，推進(jìn)建立各層級法人治理結(jié)構(gòu)

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，進(jìn)一步明確了國有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、相互融合的關(guān)系，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。到2022年，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)的混合所有制比例達(dá)到70%以上，民營經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到54%。

以中央企業(yè)為例，一級一般為總部，二級一般為區(qū)域、業(yè)務(wù)板塊總部，三級及以下為實體公司，因此，國企的混合改革試點多集中在二、三線及以下企業(yè)。我國企業(yè)改制過程中存在著許多問題，其中一個關(guān)鍵問題就是要改善公司的治理，多層次公司治理是國企改制后的必然產(chǎn)物。同時，在國有獨資公司和全資公司中，根據(jù)建設(shè)項目的要求，建立了公司的多層次公司，從而豐富了公司的多層次治理。如：中國石油化工集團(tuán)有限公司、中國航天科技集團(tuán)有限公司二、三、四級企業(yè)，無論全資還是控股，都建立了各層級董事會。

（三）集團(tuán)型國有企業(yè)多層法人治理體系的特點

多層法人治理體系是中國國企改制過程中極具中國特色的法人治理體系，早在很多年以前就存在了，但到了2022年，隨著董事會應(yīng)建盡建工作的完成，這種制度在我國的國企和地方國企中逐漸成為普遍現(xiàn)象：其一，公司層級多，公司治理結(jié)構(gòu)多，公司治理主體數(shù)量多。1.29萬戶中央企業(yè)子企業(yè)和2.63萬戶地方國有企業(yè)子企業(yè)設(shè)立了董事會，總共將近4萬個董事會，30萬名董事。97家國有控股公司，每家擁有132家董事會，在國企的總部，已經(jīng)基本建成了董事會，其余131家則分散在二級及以上四個層次，共有1000多名董事。在世界范圍內(nèi)，企業(yè)的董事會數(shù)目和級別都是罕見的。

其二，各級法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)是一致的。國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院國資委印發(fā)的《中央企業(yè)公司章程指引（試行）》等頂層規(guī)章，在公司內(nèi)部設(shè)立了一套規(guī)范化的公司治理體系，對公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)化，對公司的管理權(quán)限進(jìn)行了界定，制定了相應(yīng)的議事規(guī)則，形成了獨資、全資公司外部董事占多數(shù)，設(shè)立了專門委員會，加強(qiáng)董事監(jiān)事履職規(guī)范和考核，推進(jìn)經(jīng)營層任期制等三項制度改革，這些工作使得公司治理的規(guī)范性得到加強(qiáng)，形式上實現(xiàn)完備。

其三，各層級法人治理結(jié)構(gòu)沒有直接聯(lián)系。不管是獨資公司或控股公司，公司的各個層級的公司治理都不存在著相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。盡管沒有任何的直接關(guān)系，但是卻存在著兩種間接關(guān)系：一是公司的高層董事作為投資公司的董事長，這是公司的管理人員與公司之間的關(guān)系；二是以經(jīng)營的方法來實現(xiàn)企業(yè)的閉環(huán)。比如，在國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資管理中，二級單位的董事會固定資產(chǎn)投資項目決策權(quán)限來自集團(tuán)總部（一級）投資管理部門的文件，即2億元以下項目由二級單位決策報集團(tuán)總部備案，2億元以上報集團(tuán)決策。此外，多層級法人治理體系的公司治理結(jié)構(gòu)也讓“定戰(zhàn)略”的問題更為復(fù)雜化，公司治理與業(yè)務(wù)管理交織得更加明顯，甚至有些時候只是“過一下董事會”而已，層級越低越明顯。

三、中外集團(tuán)型企業(yè)法人治理對比研究

（一）產(chǎn)權(quán)與股權(quán)架構(gòu)

大部分的外國跨國企業(yè)是一家綜合性的上市企業(yè)，即母公司是公眾公司，擁有多種所有制、控股子公司，而在跨國公司的子公司中，合資企業(yè)的比例很小。在企業(yè)層次上，通過協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營者之間的“委托-代理”的方式，與公司的整體管理架構(gòu)相吻合。

國有企業(yè)中，絕大部分都是國資委和行業(yè)部門的控股公司，而國有企業(yè)則很少出現(xiàn)在全國范圍內(nèi)。隨著我國國企改制的深化，上市公司的母公司出現(xiàn)了簡單的母公司所有權(quán)和不同層次的子公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。公司的治理是由股東構(gòu)成的。國企改制后，企業(yè)內(nèi)部存在著許多利益相關(guān)者之間的相互影響，必須對公司進(jìn)行治理，必然會出現(xiàn)多層級董事會。

（二）法人公司的定位

外商投資企業(yè)成立公司，其目的是符合地方政府的監(jiān)管，而其公司的發(fā)展方向也比較清晰，成為全球供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售體系中的一個環(huán)節(jié)，各獨立法人公司自由度有限，不涉及公司治理的要求和內(nèi)容，因此也不存在法人治理。長期以來，“政企不分”的問題一直困擾著國企改革，國企改革的目標(biāo)是真正做到依法自力更生、自負(fù)盈虧、風(fēng)險自擔(dān)、自我約束、自我發(fā)展、自主經(jīng)營、自給自足的市場主體，具有更大的自由度。由于公司主體眾多，多層法人治理有其存在的必要性。

（三）法人治理與集團(tuán)管控

外資企業(yè)從總體上講，注重公司的公司管理，以矩陣的形式進(jìn)行公司的控制。國有集團(tuán)法人治理與行政管理交織，母子公司運(yùn)作中既有公司治理又有行政管理。低層次的董事會意見已被納入高級委員會的決定中，而多層次的董事會也呈現(xiàn)出了行政的傾向。公司上下的董事會都是一樣的，一些基層的管理工作也是走過場。

四、集團(tuán)型國有企業(yè)多層法人治理體系

本文認(rèn)為，構(gòu)建具有中國特點的公司管理制度是我國國企深化改制的一個重大舉措，面對集團(tuán)型國有企業(yè)多層法人治理這一新課題，需要在理論上和實踐中不斷創(chuàng)新。筆者針對后續(xù)發(fā)展提出以下建議。

第一，對集團(tuán)企業(yè)的管理給予了很大的關(guān)注。集團(tuán)級法人治理結(jié)構(gòu)是多層法人治理體系的核心，所以要加強(qiáng)中央企業(yè)和地方企業(yè)集團(tuán)總部的公司治理制度，這最能反映各級國資委，行業(yè)主管部門履行出資人職責(zé)、打造高水平董事會的要求，對整個集團(tuán)公司治理具有決定意義。央企和地方國企集團(tuán)的董事會應(yīng)當(dāng)是企業(yè)內(nèi)部各個層面的“標(biāo)準(zhǔn)”。

第二，要充分利用公司的各個層面來提高公司的管理效能，防止公司的管理體制被行政管理。外國企業(yè)的管理力量在于企業(yè)的管理，并促進(jìn)了企業(yè)的國際化。我國國有企業(yè)多層法人治理體系好處是都在謀發(fā)展、促發(fā)展，發(fā)展的方向很多，但是要解決一個集團(tuán)內(nèi)的利益沖突，必須防止公司內(nèi)部的競爭，防止公司的管理體制過熱，減少公司的預(yù)設(shè)程序，減少公司的董事會成員之間的討論，從而影響到公司的決策。

第三，對各級黨委實行差別化的經(jīng)營。各個層次的董事所面臨的問題和情況都存在著巨大的差異，例如，越高級，越是重視分配的資源，越低層越關(guān)注運(yùn)營。在建設(shè)項目時，各個層次的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作重心要區(qū)別開來，防止上下大同小異，導(dǎo)致許多工作都是走過場。比如，在下級部門，他們更注重的是執(zhí)行力，而在外派中，他們的角色會受到限制，而在外面，則需要更多的彈性。

第四，通過與不同層次的董事會成員的相互關(guān)聯(lián)，從而實現(xiàn)公司的管理閉環(huán)。例如，在出資方面，由上一級的董事會授予下屬的權(quán)力，并通過委任來在各個層面上形成關(guān)聯(lián)。

第五，通過對國企的股份進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和公司的管理制度的完善。深化中央企業(yè)和地方國有企業(yè)的全面掛牌，以股權(quán)置換的形式把利益相關(guān)者轉(zhuǎn)成集團(tuán)股東。持續(xù)壓減法人戶數(shù)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高公司法人治理水平和質(zhì)量。