從職責同構(gòu)到職責異構(gòu)：街道體制改革的路徑探析

郝海波

【摘要】經(jīng)過多年的改革探索，街道辦事處的功能得到了強化，但其面臨的職能擴張、機構(gòu)膨脹、權(quán)責不一等體制性問題并未得到根本緩解，這主要是由于“職責同構(gòu)”在基層的結(jié)構(gòu)性矛盾所致。在職責同構(gòu)的路徑依賴下，街道辦事處與區(qū)級政府在職能、職責方面日益趨同，但與區(qū)級政府的組織結(jié)構(gòu)不同，街道缺少依法具有行政主體資格的職能部門，沒有獨立的行政管理權(quán)。因此，區(qū)街之間的職能、職責同構(gòu)，而組織結(jié)構(gòu)不同構(gòu)，是引發(fā)街道治理難題的根本性原因。然而，如果順著“職責同構(gòu)”的改革思路，一味地權(quán)力下放、資源下沉，雖然能一定程度上提升街道的行政能力，但上述體制性問題無法得到根本解決，街道的負擔只會進一步累積。如果說區(qū)級以上政府遵循的是“職責同構(gòu)”的運行模式，則在區(qū)街之間必須實行“職責異構(gòu)”的改革邏輯。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的職責異構(gòu)能夠通過職能定位的調(diào)整、職責體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實現(xiàn)，且三個要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須系統(tǒng)改進。

【關(guān)鍵詞】街道? 職責同構(gòu)? 職責異構(gòu)? 體制改革

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.011

問題提出

在計劃經(jīng)濟時期，我國城市基層管理主要依賴于單位體制，街道辦事處扮演輔助性角色。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，街道辦事處面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了根本性變化。一方面，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，傳統(tǒng)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，街道辦事處面臨的社會性工作不斷增多。另一方面，隨著我國城市人口的急劇膨脹和社會結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，街道日益成為社會矛盾和群眾利益訴求的交匯點，街道辦事處的管理能力和管理需求之間產(chǎn)生了巨大張力。因此，從20世紀90年代開始，街道管理體制改革被擺上議事日程，先后涌現(xiàn)出“做強街道”模式、“虛街實區(qū)”模式、“撤銷街道”模式等。在經(jīng)過多年的改革試驗和理論探討之后，治理重心下移成為國家的宏觀政策取向，放權(quán)賦能成為街道管理體制改革的基本邏輯。黨的十八屆三中會提出，“健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。[1]黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移”。[2]黨的十九屆三中全會提出，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。[3]2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，要“向基層放權(quán)賦能，減輕基層負擔”。[4]放權(quán)賦能的背后是行政體系和職能結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)適，如果把放權(quán)賦能簡單理解為權(quán)力下放、資源下沉、任務(wù)下派，雖然一定程度提升了街道辦事處的行政能力，但也可能帶來行政成本的增加、人員機構(gòu)的臃腫、資源配置的浪費、責任風險的下移等問題。既有的職能擴張、機構(gòu)膨脹、權(quán)責不一等問題尚未紓解，又可能出現(xiàn)新的權(quán)責失衡、職能尷尬、壓力加劇等問題，街道管理體制改革就會陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。追根溯源，街道體制困境的產(chǎn)生機理到底是什么？如何找尋管理重心下移與街道管理效能高低之間的邏輯關(guān)系？向街道放權(quán)賦能的制度框架和實現(xiàn)邏輯到底是什么？從實踐案例中探究和回答上述問題，總結(jié)出一套行之有效的改革思路，是街道管理體制改革的關(guān)鍵議題。

從既有文獻來看，理論界對街道管理體制改革的研究還在不斷發(fā)展和深化。關(guān)于街道的體制困境，目前主要有以下觀點，街道辦事處職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬，[5]街道辦事處運作缺少法律依據(jù)且“責大權(quán)小”，[6]街道辦事處職能異化、機構(gòu)膨脹，[7]街道辦事處職責定位不清、機構(gòu)設(shè)置上呈“倒三角形”、工作負擔重，[8]街道辦事處功能超載、機構(gòu)膨脹、權(quán)責不符、職能錯位、條塊矛盾。[9]關(guān)于街道體制困境的產(chǎn)生原因及改革路徑，目前研究主要集中于街道辦事處定位、屬地管理、區(qū)街關(guān)系、條塊關(guān)系等方面。街道辦事處角色的延伸性、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性是由其政府派出機構(gòu)特點決定的，因此應(yīng)將其還原為任務(wù)型組織。[10]街道管理難度超出了派出機關(guān)的職能范圍，要“強化”街道辦事處的責權(quán)利，推進城市管理權(quán)力下放，將其向著城市一級政府打造。[11]屬地管理向基層擴張成為加重街道負擔的淵藪，助長了基層治理的“內(nèi)卷化”，[12]因此，要調(diào)節(jié)對口管理和屬地管理的關(guān)系，從而壓縮屬地管理的運行空間。[13]區(qū)級政府管理事務(wù)下移，治理資源卻沒有完全下移，上級政府的授權(quán)有限，造成街道責權(quán)利高度不匹配，因此，要盡可能把資源、服務(wù)、管理下放至街道。[14]在條塊關(guān)系方面，有研究者認為，條塊矛盾是產(chǎn)生街道困境的主要原因，只有厘清條塊關(guān)系，才能從根本上優(yōu)化城市基層管理體制；[15]有研究者認為，條塊關(guān)系失調(diào)是當前基層政府治理的一大痛點，因而要強化街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建立條塊權(quán)責清單、推動“條”的重心下移；[16]有研究者認為，推進街道“大部門制”改革是厘清街道和職能部門權(quán)責分工的有效舉措，應(yīng)以此提升街道屬地管理能力，破解城市基層治理難題；[17]有研究者認為，要理順街道辦事處與政府職能部門之間的關(guān)系，防止職能部門隨意將工作任務(wù)交由街道承擔；[18]還有研究者認為，應(yīng)通過立法明晰街道法律地位，規(guī)范“屬地管理”，形成屬地管理與條條配合的協(xié)調(diào)機制。[19]

綜上所述，目前學界對街道的體制性困境形成了較為一致的認識，對困境背后的深層原因和改革路徑的分析也逐步集中到區(qū)街關(guān)系和條塊關(guān)系的視域中。就區(qū)街關(guān)系與街道管理體制改革而言，既有研究還缺乏深入系統(tǒng)的探討，特別是從此視角深入探究街道體制困境的產(chǎn)生機理仍顯不足。既有研究對條塊關(guān)系給予了足夠的關(guān)注，并將街道面臨的體制困境歸因于條塊矛盾，且按照“街道困境（問題）—條塊矛盾（原因）—條塊理順（對策）”的研究思路對街道管理體制改革進行邏輯分析。從表面上看，作為上級政府職能部門的“條”和作為街道辦事處的“塊”之間確實存在一定的張力，放權(quán)賦能也確實需要對條塊職責進行調(diào)整，但上級職能部門與街道辦事處本來就屬于不同的行政層級，用條塊矛盾、條塊分割來解釋也是不恰當?shù)?。若過分強調(diào)以塊統(tǒng)條，一方面，無法調(diào)動“條條”主觀能動性，進而無法真正發(fā)揮“條條”專業(yè)優(yōu)勢與“塊塊”屬地優(yōu)勢的協(xié)同作用；另一方面，也削弱了“條”對“塊”的制衡作用，進而無法保證上級政府決策部署在街道的落實。條塊關(guān)系本質(zhì)上是上下級政府的關(guān)系，如果撇開府際關(guān)系的宏觀背景去討論條塊關(guān)系，相關(guān)研究和實踐改革也難以深入。職責同構(gòu)是府際關(guān)系中無法繞開的核心問題，街道管理體制改革構(gòu)建應(yīng)該以職責同構(gòu)為研究起點。因此，本文以北京市街道管理體制改革為例，從“職責同構(gòu)”的視角分析街道體制困境的生成機理，并以“職責異構(gòu)”為切入點，構(gòu)建新的街道管理體制改革路徑，這樣既豐富了街道管理體制改革的理論分析框架，也拓寬了街道管理體制改革的實踐視野。

案例背景：北京市街道管理體制改革歷程

北京市的街道管理體制改革始于1998年。1998年12月，北京市召開第一次城市管理工作會議，中心議題就是研究部署街道管理體制改革，建立與完善“兩級政府、三級管理”的城市管理體制。這次改革的主要內(nèi)容可概括為“一個確立、兩個賦予、三個分開”。“一個確立”，即確立街道辦事處對轄區(qū)管理負總責?！皟蓚€賦予”，即賦予街道辦事處對職能部門派出機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機構(gòu)的行政執(zhí)法工作?！叭齻€分開”，即實行政企分開、政事分開、政社分開。1999年1月，北京市人民政府公布了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》，對相關(guān)改革內(nèi)容進行了固化。

2015年7月28日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》[20]，改革內(nèi)容主要包括：一是考慮城市管理面臨的新形勢、新要求，對街道辦事處職能定位進行了調(diào)整，突出強調(diào)街道辦事處在統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督專業(yè)力量、動員轄區(qū)社會力量和維護地區(qū)社會穩(wěn)定方面的職責任務(wù)；二是針對當前街道層面執(zhí)法不到位、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低等問題，明確在公共安全和環(huán)境秩序領(lǐng)域，實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理方式，強化街道對行政執(zhí)法事項的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等；三是針對當前街道“一站式”辦公大廳人員待遇不一致、工作標準不統(tǒng)一、管理制度不規(guī)范等問題，提出整合街道就業(yè)服務(wù)、社會保障、居民事務(wù)等“一站式”服務(wù)力量，建立“街道政務(wù)服務(wù)中心”，集中辦理與居民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)事項；四是立足如何更好地發(fā)揮社會力量和市場機制在提供公共服務(wù)、配置轄區(qū)社區(qū)服務(wù)中的作用，提出街道辦事處應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新街道社會動員體制機制，充分運用市場機制，鼓勵引導(dǎo)社會力量更多地承擔街道辦事處負責的部分公共服務(wù)職能，進一步提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

2017年1月，為了治理多年來屢禁不止、屢治不絕的盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等事件，北京市平谷區(qū)開展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作試點，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，各相關(guān)執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)“報到”，通過上下聯(lián)動，建立了聯(lián)合執(zhí)法機制。2018年2月，在總結(jié)平谷區(qū)探索實踐的基礎(chǔ)上，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，改革的主要內(nèi)容包括：一是開展綜合執(zhí)法要吹哨，明確了街鄉(xiāng)承擔主體責任，賦予其吹哨權(quán)力，以快速調(diào)動執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，促進執(zhí)法協(xié)同，推動聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變；二是抓重點工作可以吹哨，明確街鄉(xiāng)以“一事一通知”的形式吹哨，告知相關(guān)職能部門，組織集中會商，開展綜合整治，推進各類重點難點問題在基層一線解決；三是應(yīng)急處置必須及時吹哨，統(tǒng)籌城市管理、應(yīng)急指揮、綜治維穩(wěn)等力量，整合各類政府服務(wù)管理資源，實現(xiàn)快速反應(yīng)、合力應(yīng)對。同時，著眼于解決實際問題，形成四種“報到”形式：一是駐區(qū)黨組織和在職黨員“雙報到”，形成可持續(xù)、可推廣的“共建共治共享”長效機制，提升基層黨組織對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)水平；二是執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺“報到”，按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法中心；三是街道干部任“街巷長”沉到基層“報到”，明確了街巷長承擔“知情、監(jiān)督、處置、評價”職責，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制，并將街巷長向全社會公示，切實推動街巷長去現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)、解決問題；四是通過“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現(xiàn)場“報到”，組織黨員干部深入大街小巷，到居民院子里與居民一起開展環(huán)境整治。

2019年2月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，重點內(nèi)容包括四個方面：一是深化街道機構(gòu)綜合設(shè)置改革；二是推動區(qū)級職能部門向街道下放職權(quán)；三是構(gòu)建實體化街道綜合執(zhí)法機構(gòu)，以街道名義開展執(zhí)法工作；四是改革基層考核評價體系，街道定期組織駐區(qū)單位和居民代表對區(qū)級職能部門及其派出機構(gòu)進行考核評價。其后，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》，深化基層行政執(zhí)法體制機制改革，組建街道綜合執(zhí)法隊，并以街道辦事處名義開展城市管理綜合執(zhí)法，同時將涉及公安、消防、市場監(jiān)管等派駐執(zhí)法機構(gòu)改由街道辦事處統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。2019年11月27日，北京市第十五屆人大常委會第十六次會議通過了《北京市街道辦事處條例》，以地方性法規(guī)的形式固化了改革措施，并以法規(guī)的形式賦予街道辦事處綜合執(zhí)法權(quán)。2020年11月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市街道黨工委和辦事處職責規(guī)定》，進一步細化街道職責任務(wù)，推進街道依法依規(guī)履職。2022年5月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》，要求緊緊圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，以深化“吹哨報到”和“接訴即辦”改革為牽引，以賦權(quán)增能、減負增效和體制機制創(chuàng)新為抓手，全面推進街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）治理。

職責同構(gòu)與街道體制困境的生成邏輯

職責同構(gòu)是指不同層級的政府縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，[21]也就是不同層級政府管理的事務(wù)領(lǐng)域基本相同，政府的機構(gòu)設(shè)置基本一致。職責同構(gòu)既是一種政府關(guān)系形態(tài)，也是一種政府運行模式。[22]我國的縱向政府關(guān)系呈現(xiàn)典型的委托-代理結(jié)構(gòu)模式，也就是地方政府的權(quán)力來源于中央政府的授權(quán)，地方政府歸中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了保持中央對地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政令的上下暢通，以及上級政府對下級政府的層層節(jié)制和直線指揮，就必然會保持職責同構(gòu)的形態(tài)。因此，職責同構(gòu)是我國府際關(guān)系的典型特性，也是理解區(qū)級政府與街道辦事處關(guān)系的重要視角。

第一，區(qū)級政府職能的擴張和管理規(guī)模的擴大導(dǎo)致街道演變成為一個管理層級。政府職能的擴張已成為現(xiàn)代行政發(fā)展的普遍趨勢?，F(xiàn)代基層治理的現(xiàn)實場域表現(xiàn)為，響應(yīng)度低的流動人口，關(guān)系疏離的陌生人社會，理念分割的階層族群，權(quán)利意識的自我表達。中國的公共治理所面對的往往并非單一社會問題的治理，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復(fù)雜局面。[23]在此背景下，以政府職能擴張應(yīng)對管理復(fù)雜性成為首要選擇，而直接面向群眾的市轄區(qū)政府職能擴張的力度和深度更為明顯。市轄區(qū)政府職能擴張遵循兩條路徑：一是與各級政府職能的整體性擴張保持一致；二是上級政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移下放。前者如，中央政府設(shè)置的部門，地方各級政府也會設(shè)置相應(yīng)的部門；后者如，2003年北京市在推進行政審批制度改革時將市本級85項具體行政審批事項和道路養(yǎng)護、城市保潔等9項行政管理職能下放給了區(qū)縣。[24]上述兩種方式擴大了區(qū)級政府的管理職能和權(quán)力，特別是微觀管理的職能。例如，《朝陽區(qū)政府部門權(quán)力事項清單（2016版）》和《朝陽區(qū)政府部門通用責任清單（2016版）》，共涉及33個部門的6079項權(quán)力事項。[25]隨著城市規(guī)模的擴大，一些市轄區(qū)達到了中等城市的規(guī)模，已經(jīng)超出了基層政府的承載能力。例如，2020年北京市常住人口達2189.0萬人，其中2020年朝陽區(qū)常住人口達345.1萬人，豐臺區(qū)常住人口達201.9萬人。[26]管理規(guī)模的擴大使得市轄區(qū)政府不可避免地需要強化街道作為“塊”的統(tǒng)籌兜底作用，街道由此演變成為一個新的管理層級。

第二，職責同構(gòu)的路徑依賴引發(fā)區(qū)街職能的趨同，催生街道職能擴張、人員膨脹、機構(gòu)臃腫。街道辦事處作為區(qū)政府向下延伸的一級行政組織，一方面承接自上而下的行政命令與任務(wù)，另一方面在這種行政層級延長的結(jié)構(gòu)下履行屬地化管理責任。[27]于是，區(qū)級政府借助壓力型體制，通過層層發(fā)包的形式將城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、精神文明建設(shè)、基層黨建、基層統(tǒng)戰(zhàn)、僑務(wù)臺務(wù)、失業(yè)救濟、就業(yè)幫扶、民政、殘聯(lián)、慈善等大量事務(wù)轉(zhuǎn)由街道辦事處承接。同時，隨著屬地責任不斷被強化，街道辦事處的安全生產(chǎn)、流動人口管理、綜合治理、司法調(diào)解、欠薪討薪、信訪等職能內(nèi)容也不斷擴張。區(qū)街職能的相似甚至相同必然帶來機構(gòu)設(shè)置的相似或相同，街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置與區(qū)級政府類似，普遍都有十幾個，有的甚至有幾十個。例如，2016年，北京的街道層面設(shè)有五種類型的機構(gòu)：一是黨工委機構(gòu)，包括黨工委辦、人大街道工委、紀委辦、組織人事部、宣傳部、綜治辦等；二是行政機構(gòu)，包括辦事處辦公室、城管科、社區(qū)辦、經(jīng)濟發(fā)展科、財政科、民政科、住房保障科、勞動保障科、文教衛(wèi)體科、人口計劃生育辦、公共安全辦、信訪科等；三是群團機構(gòu)，包括總工會、團工委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等；四是服務(wù)機構(gòu)，包括社保所、社區(qū)服務(wù)中心、環(huán)衛(wèi)所、綠化隊等；五是區(qū)政府部門的派駐機構(gòu)（基本實行上級部門與街道雙重領(lǐng)導(dǎo)），包括財政所、統(tǒng)計科、司法所、社教辦、食藥所等。[28]可以看出，街道辦事處儼然是一個小型的政府。有機構(gòu)就要有人員，街道人員編制也不斷增加。1954年《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道工作人員一般在3～7人，而20世紀90年代以后，一般的街道工作人員都超過了50人，有的甚至超過100人。例如，北京市大的街道有公務(wù)員和事業(yè)編制200多人，小的街道也有100人左右，此外還有大量聘用人員。[29]

第三，不完全的職責同構(gòu)導(dǎo)致街道有責無權(quán)、權(quán)小責大、權(quán)責不一。雖然區(qū)街兩級的職能同構(gòu)化趨勢在加強，表面上機構(gòu)設(shè)置也有類似之處，但兩者設(shè)置的機構(gòu)卻有根本性的差異。區(qū)級職能部門是獨立的法人機構(gòu)，具有相應(yīng)的法律授權(quán)和獨立的行政管理權(quán)，而街道雖也有類似的機構(gòu)，但都屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)、缺少法律授權(quán)，沒有法定的行政管理權(quán)。例如，《中華人民共和國教育法》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”，但卻沒有規(guī)定街道的文教衛(wèi)體科的職責。由于我國實行的是部門立法和行業(yè)立法，絕大多數(shù)行政管理權(quán)都設(shè)定在縣級以上政府及其職能部門，而對街道及其機構(gòu)卻沒有相關(guān)的授權(quán)設(shè)定。在中央層面，至少有10余部法律、20余部行政法規(guī)以及30余部國務(wù)院部門規(guī)章與街道辦事處相關(guān)，但卻沒有對街道辦事處的性質(zhì)、職能、機構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成等內(nèi)容的明確規(guī)定。如果將街道比作一級政府，街道則是沒有組成部門的政府，或可稱之為“有大腦、無四肢”。作為一級行政組織，街道辦事處的行政權(quán)力不是自己獲得的，而是來自于區(qū)人民政府自上而下的授權(quán)。[30]但由于街道辦事處法定職責的不明確，從發(fā)包方（區(qū)級政府）到承包方（街道辦事處）的事權(quán)轉(zhuǎn)移與分配往往缺乏清晰明確的授權(quán)過程，轉(zhuǎn)移的往往是臨時性的工作安排和工作責任，這就沖淡了街道辦事處的常規(guī)性工作。如果把政府組織分為兩類：常規(guī)組織和任務(wù)型組織，前者承擔常規(guī)性任務(wù)，后者一般承擔非常規(guī)性任務(wù)。[31]在多數(shù)情況下，街道辦事處類似于承擔非常規(guī)性任務(wù)的常規(guī)組織。因此，也就不難理解街道權(quán)責不一、有責無權(quán)等問題。

職責異構(gòu)與街道管理體制的改革路徑

如果說從中央到區(qū)級政府必須保持職責的同構(gòu)性，而區(qū)街兩級必須保持職責的異構(gòu)性，那么街道管理體制改革必須在區(qū)街兩級“職責異構(gòu)”的指引下，從職能定位、職責優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑三個維度進行差異化的改革。這既能規(guī)范區(qū)級政府的權(quán)力，也能規(guī)范街道的權(quán)力，從而塑造一種制度化的格局。

第一，明晰區(qū)街職能劃分，確保街道職能與功能的有機統(tǒng)一。構(gòu)建職責明確、科學規(guī)范的政府職能體系一直是中國政府改革的共識重點。[32]雖然我國政府的職能隨著形勢的變化不斷調(diào)整，但區(qū)級以上政府的職能還是相對明確的。因此，明晰區(qū)街職能劃分就是重新設(shè)計和規(guī)范街道的功能，確定適宜街道承擔的職能，將不適宜的職能歸屬區(qū)級政府及其職能部門。1998年的北京市第一次城市管理工作會議明確了街道對轄區(qū)管理負總責的地位。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》要求，街道辦事處的工作以居民工作為基礎(chǔ)，以城市管理和社區(qū)服務(wù)為重點。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》規(guī)定，街道的主要功能是統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理，加強轄區(qū)社會管理，組織開展社區(qū)服務(wù)，同時剝離不適合街道承擔的經(jīng)濟職能和專業(yè)管理職能。[33]2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》規(guī)定，街道代表區(qū)委、區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，全面負責轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[34]2019年通過的《北京市街道辦事處條例》[35]，以地方性法規(guī)的形式將《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見》對街道的功能定位進行了固化。從上述過程可以看出，北京市對街道職能的定位是一個逐步深化的過程，也是認識越來越科學的過程。

與職能定位相對的就是職權(quán)的配置問題。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》賦予街道對派駐機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、對區(qū)級職能部門派駐機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機構(gòu)的行政執(zhí)法。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，強化街道辦事處統(tǒng)籌執(zhí)法力度，同時賦予街道辦事處對上級職能部門派駐機構(gòu)的考核評價和民主評議。為了確保基層有充分的權(quán)力和更多的資源為群眾辦事、解決問題，2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》提出要向街道賦予“六權(quán)”：轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗收參與權(quán)；全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項和重大決策的建議權(quán)；職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)；職能部門派出機構(gòu)工作情況考核評價和人事任免建議權(quán)；多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)；下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。以此為基礎(chǔ)，《北京市街道辦事處條例》通過立法保障“六權(quán)”下放給街道，同時賦予街道綜合執(zhí)法權(quán)。

第二，理順區(qū)街職責關(guān)系，進一步優(yōu)化街道職責體系。政府職責體系優(yōu)化就是要厘清政府在治理過程中所要履行的職能和所應(yīng)承擔的責任，其本質(zhì)是政府權(quán)責關(guān)系的整合與重構(gòu)。[36]一是建立職責清單?！侗本┦薪值擂k事處條例》提出了建立街道辦事處職責清單制度，并提出未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準，街道辦事處不承擔市、區(qū)人民政府工作部門下達的其他職責。2020年《北京市街道黨工委和辦事處職責規(guī)定》明確街道黨工委和街道辦事處的職責事項包括：黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障等四大類110多項。同時，堅決把不該加給街道的負擔擋在門外，使其聚精會神地抓主責主業(yè)。[37]二是進一步深化基層行政執(zhí)法體制機制改革。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》規(guī)定，區(qū)縣有關(guān)職能部門承擔相應(yīng)的執(zhí)法責任，街道辦事處負責有關(guān)行政執(zhí)法事項的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。2019年《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，街道辦事處依法開展綜合行政執(zhí)法活動，并明確了街道辦事處和職能部門的行政執(zhí)法職責范圍，以及相關(guān)協(xié)作機制。2019年《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》要求，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1個城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1～2人，房管、規(guī)劃、國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化，真正解決了“看得見的管不了，管不了的看得見”這一基層治理的核心難題。三是完善考評體系。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，改革完善街道考核評價機制，提出由區(qū)縣政府統(tǒng)一考核，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，上級政府職能部門不再單獨組織對街道的考核。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》明確，街道的考核評價由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織，職能部門不再單獨考核。此后，北京市各區(qū)普遍建立了對街鄉(xiāng)的統(tǒng)一考評，取消了區(qū)政府職能部門組織的對街鄉(xiāng)的專項工作考評，減輕了街道的考評負擔。

第三，實施區(qū)街組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建簡約高效的機構(gòu)運行機制。組織結(jié)構(gòu)作為一種制度化存在，必須隨著外在環(huán)境的變化而對自身進行調(diào)適。[38]然而，街道組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并不是僅從街道內(nèi)部結(jié)構(gòu)中尋找制度存量，還應(yīng)當從區(qū)街關(guān)系中尋找新的改革變量。一是以管理高效為導(dǎo)向調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制。2018年《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》要求將適宜由街鄉(xiāng)管理的職能部門派出機構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，將街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊由區(qū)管改為以街鄉(xiāng)管理為主的雙重管理體制。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》要求，職能部門派駐機構(gòu)要主動接受街道的領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度，落實街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對繼續(xù)實行派駐體制機構(gòu)的工作考核。為了防止上級部門要求街道辦事處增調(diào)機構(gòu)，《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，市、區(qū)人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會對口設(shè)立機構(gòu)或者加掛牌子。2022年《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》進一步強調(diào)，要強化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度能力。[39]二是以精簡效能為導(dǎo)向調(diào)整街、道內(nèi)部結(jié)構(gòu)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，在部分街道辦事處開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)綜合設(shè)置改革試點。2018年，北京市東城區(qū)率先改革街道黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)綜合設(shè)置。2019年，北京市全面推進街道“大部制”改革工作，將街道原來“向上對口”的20多個科室，精簡為“向下對應(yīng)”、直接服務(wù)居民的“6＋1＋3”的架構(gòu)，即黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)和綜合保障6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和1個街道綜合執(zhí)法隊，編制規(guī)模較小的街道可進一步綜合設(shè)置。三是以群眾需求為導(dǎo)向強化綜合性服務(wù)中心建設(shè)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，要建立健全面向群眾的“一站式”綜合性服務(wù)管理平臺，探索建立街道政務(wù)服務(wù)中心協(xié)同辦理機制。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》要求，突出街道面向群眾的特點，綜合設(shè)置窗口類、平臺類和活動類3個街道所屬事業(yè)單位（街道便民服務(wù)中心、市民活動中心、市民訴求處置中心），確保街道集中精力抓黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理，實現(xiàn)由管理型街道向為民服務(wù)型街道轉(zhuǎn)變。

結(jié)論

縱向政府間職能、職責和機構(gòu)的一致性是我國府際關(guān)系的重要特性，也是我國政府體系的重要運行模式。這種運行模式既保證了國家政令的有效暢通，也保證了政府間信息的有效傳遞，增強了治理體系的回應(yīng)性。但“職責同構(gòu)”在區(qū)街兩級卻存在結(jié)構(gòu)性矛盾，也就是在壓力型體制的傳導(dǎo)下，街道在職能、職責方面與區(qū)級政府呈現(xiàn)越來越相似的發(fā)展趨勢，而區(qū)街兩級的組織結(jié)構(gòu)卻存在本質(zhì)差異，街道成為沒有職能部門的管理層級，由此帶來了街道的職能擴張、職責增加、功能弱小、權(quán)責不一等問題。然而，我們不能順著“職責同構(gòu)”的思路進行街道管理體制改革，將街道建成功能完備的一級政府，因為這不但違背了構(gòu)建簡約高效的基層管理體制的改革目標，而且國家也無力承擔如此之高的行政成本。因此，需要在“職責異構(gòu)”的理念引導(dǎo)下對區(qū)街兩級的科層結(jié)構(gòu)與行政運行網(wǎng)絡(luò)進行深度調(diào)適，從制度層面破解街道的體制性困境和結(jié)構(gòu)性矛盾，促進街道回應(yīng)性治理能力的提升。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的“職責異構(gòu)”能夠通過職能定位的調(diào)整、職責體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實現(xiàn)，但三個要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須進行系統(tǒng)改進，否則將會影響街道管理體制改革的整體效果。

還應(yīng)看到，相較于農(nóng)村社會，城市的復(fù)雜性、脆弱性、社會敏感性和突發(fā)事件的不確定性更為突出，因其開放、流動、密集等特性，其復(fù)雜程度和治理難度往往呈現(xiàn)幾何倍數(shù)增長，給管理帶來諸多挑戰(zhàn)。因此，城市街道管理體制改革遠未結(jié)束，有待繼續(xù)探索。一是從宏觀視角來看，“強國家、強社會”越來越成為共識，在強化街道中心化的同時，還應(yīng)擴大社會有序參與，構(gòu)建多元共治格局，否則極有可能造成街道不堪重負，無法從容應(yīng)對不確定的風險挑戰(zhàn)。二是不同時期、不同類型的街道功能定位是有所不同的，因此，街道管理體制改革應(yīng)該分類進行，而不應(yīng)是同一個模式、同一個樣板，對街道職能、職責和機構(gòu)進行適當?shù)膭討B(tài)調(diào)整是應(yīng)對管理復(fù)雜性的有效措施。三是在治理重心下移、權(quán)力下沉的過程中，仍需進一步細化縱向間的權(quán)責關(guān)系，防止層層傳導(dǎo)壓力演變成層層推卸責任，造成街道不堪重負。

注釋

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[3]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日，第3版。

[4]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，《人民日報》，2021年7月12日，第1版。

[5]何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》，2003年第6期。

[6]楊宏山：《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》，《南京社會科學》，2012年第4期。

[7]董娟：《存與廢：我國街道辦事處改革之爭——行政派出模式的一種審視》，《西北工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2012年第3期。

[8]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉(zhuǎn)型及其路徑》，《理論探討》，2019年第2期。

[9]饒常林、常建：《我國街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》，2011年第2期。

[10]孔繁斌、吳非：《大城市的政府層級關(guān)系：基于任務(wù)型組織的街道辦事處改革分析》，《上海行政學院學報》，2013年第6期。

[11]陸軍、楊浩天：《城市基層治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比較》，《治理研究》，2019年第4期。

[12]葉敏：《下位協(xié)調(diào)依賴：對屬地管理擴張的一個解釋框架——以滬郊P街道的經(jīng)驗為例》，《公共管理學報》，2022年第1期。

[13]張錚、包涵川：《屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察》，《中國行政管理》，2018年第6期。

[14]胡佳：《社會治理重心下移的目標框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學報》，2019年第5期。

[15]趙聚軍、張哲浩：《超大城市基層治理中條塊關(guān)系協(xié)調(diào)的三重路徑》，《貴州省黨校學報》，2020年第3期。

[16]過勇、賀海峰：《我國基層政府體制的條塊關(guān)系：從失調(diào)走向協(xié)同》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2021年第2期。

[17]楊宏山、石晉昕：《城市街道大部門制改革的制度分析——基于北京市東城區(qū)的案例研究》，《北京行政學院學報》，2019年第2期。

[18]容志、劉偉：《街道體制改革與基層治理創(chuàng)新：歷史邏輯和改革方略的思考》，《南京社會科學》，2019年第12期。

[19]李斌：《走出“體制性困局”：新時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制改革及其路徑選擇——以杭州市為分析個案》，《中共杭州市委黨校學報》，2021年第4期。

[20][33]北京市委社會工作委員會、北京市民政局：《北京市基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)文件匯編（2019）》，第281～285、281頁。

[21]朱光磊、張志紅：《“職責同構(gòu)”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2005年第1期。

[22]邱實：《同構(gòu)視閾下的政府職責體系構(gòu)建——理念轉(zhuǎn)向、支撐條件與路徑探索》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2021年第6期。

[23]李宜釗、孔德斌：《公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2015年第3期。

[24]沈波瀕：《北京市推行機構(gòu)改革和公務(wù)員制度的成果》，《北京黨史》，2008年第5期。

[25]《北京市朝陽區(qū)人民政府2016年政府信息公開工作年度報告》，2017年3月20日，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/zfxxgknb/2016nb/qzf/202102/t20210203_2252433.html。

[26]北京市統(tǒng)計局：《北京統(tǒng)計年鑒（2021）》，2021年11月3日，http：//nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2021-tjnj/zk/indexch.htm。

[27]吳侗：《新中國成立70年來的“街道辦”：變遷及其邏輯》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2019年第6期。

[28]《北京市街道辦事處基本情況調(diào)研報告》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本情況調(diào)研成果集（2016）》，第162頁。

[29]楊宏山、李東泉：《城市街道管理體制改革的爭論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗的多案例研究》，《北京行政學院學報》，2016年第2期。

[30]周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個根本問題》，《政治學研究》，2001年第2期。

[31]張康之、李圣鑫：《任務(wù)型組織及其研究的現(xiàn)實意義》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2007年第3期。

[32]戢浩飛：《政府職能體系構(gòu)建研究——基于政府治理現(xiàn)代化的視角》，《天津行政學院學報》，2021年第4期。

[34]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，2019年2月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html。

[35]《北京市街道辦事處條例》，2019年11月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201912/t20191217_1243859.html。

[36]田玉麒：《職責優(yōu)化與組織調(diào)適：政府治理體系現(xiàn)代化的雙重進路》，《社會科學戰(zhàn)線》，2020年第4期。

[37]朱松梅、劉橋斌：《吹哨報到：破解基層治理難題的北京經(jīng)驗》，《北京日報》，2018年12月10日，第3版。

[38]李元珍：《基層政府組織結(jié)構(gòu)的整體性調(diào)適及其邏輯——基于浙江T鎮(zhèn)的經(jīng)驗分析》，《求索》，2021年第5期。

[39]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》，2022年5月30日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220530_2723740.html。

責 編∕陳璐穎