威武市涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行情況研究

胡 雁

蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215127

1 研究背景

農(nóng)村“廁所革命”事關(guān)農(nóng)民生活以及農(nóng)居環(huán)境，是一項需要關(guān)注的民生工程［1］。然而，個別地區(qū)在農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的問題：有的地方?jīng)]有結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境、村民意見等因素進(jìn)行謀劃；有的地方采購產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)，施工缺乏培訓(xùn)；有的地方執(zhí)行人員貪大求快，走形式，不干實事；有的地方只建不管，無人監(jiān)管……這些問題阻礙了農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行。在國家高度重視、政府大力倡導(dǎo)的背景下，“廁所革命”看似是一件小事，但卻關(guān)乎民生、關(guān)系作風(fēng)，不容忽視。如何著力于農(nóng)村“廁所革命”，推動人居環(huán)境整治，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興，已成為急需開展研究的重要課題，具有一定的研究意義［2-3］。

2 研究模型

筆者選用范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型作為研究模型（見圖1）。該模型在《政策執(zhí)行過程：一個概念性架構(gòu)》一文中被提出。該模型提出在政策執(zhí)行過程中存在六大因素，分別是：政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間的溝通和強(qiáng)化行動、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境、政策執(zhí)行者的偏好。這些因素的互動狀況會影響到政策執(zhí)行績效［4］。

圖1 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

3 研究方法

3.1 文獻(xiàn)研究法

此次研究收集和查閱了大量有關(guān)我國農(nóng)村“廁所革命”的政策文件以及案例實施情況的相關(guān)資料，信息來源主要包括萬方數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)、中國期刊網(wǎng)、政府官網(wǎng)、微博等，總結(jié)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行方面的相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗。

3.2 案例研究法

此次研究選取甘肅省威武市涼州區(qū)“廁所革命”作為案例，具有一定的典型性與代表性：中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目于2019 年1 月24 日播出武威市涼州區(qū)農(nóng)村廁改問題，引起全國人民的廣泛關(guān)注，屬于農(nóng)村廁改問題的典型案例，研究當(dāng)?shù)剞r(nóng)村廁改工作對于全國農(nóng)村廁所改造的提質(zhì)增效有一定借鑒意義。筆者從涼州區(qū)“廁所革命”實施過程中出現(xiàn)的問題出發(fā)，探究基層政府在“廁所革命”政策執(zhí)行中存在的問題以及做出的政策調(diào)整，旨在為其他地區(qū)的農(nóng)村廁所改造提供一些可供參考的地方，進(jìn)而改善農(nóng)居環(huán)境，提高農(nóng)民群眾的生活品質(zhì)［5］。

4 研究結(jié)果

4.1 涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行中存在的問題

2017 年以來，武威市在習(xí)近平總書記關(guān)于“廁所革命”的重要指示以及我國農(nóng)村廁所改造相關(guān)頂層制度指導(dǎo)下，推進(jìn)“廁所革命”。2018年6月，涼州區(qū)發(fā)布通知，推進(jìn)農(nóng)村旱廁改造，但此過程中出現(xiàn)了以下問題。

4.1.1 改造廁所設(shè)計和安裝不合理。涼州區(qū)部分村民家里沒有統(tǒng)一的下水管道，或者因為化糞池在安裝的時候就已經(jīng)變形破損，導(dǎo)致改造后的新廁所無法使用，在旁邊又建造一個旱廁用于日常生活。經(jīng)過核查，2018 年涼州區(qū)新建改建廁所35 838 座，正常使用的只有5 890 座，有28 033 座是不能正常使用的，閑置不用的廁所比比皆是，這與原本的政策目標(biāo)背道而馳。

4.1.2 村民生活負(fù)擔(dān)加重。冬季，涼州區(qū)環(huán)境溫度低，廁所容易結(jié)冰，沖洗廁所需要另外燒熱水，費(fèi)時又費(fèi)力，極不方便。除此之外，針對改造后的廁所，村民需要定期雇專業(yè)車輛進(jìn)行化糞池的清理和糞便的運(yùn)輸。加熱用水費(fèi)用和清運(yùn)費(fèi)用成為村民不可避免的日常開銷，給村民帶來不小經(jīng)濟(jì)壓力，加大了廁改成本。

4.1.3 后續(xù)政策落實不到位。涼州區(qū)在農(nóng)村廁所改造招標(biāo)期間，曾經(jīng)承諾會提供規(guī)范的、具體的安裝教程，并在施工過程中提供專業(yè)的安裝指導(dǎo)，但實際情況并非如此。中標(biāo)公司為了降低成本，未進(jìn)行現(xiàn)場安裝指導(dǎo)，維修、換新等售后問題更是無法得到解決。

2019 年1 月，中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目曝光了武威市涼州區(qū)農(nóng)村廁改問題，引起社會廣泛關(guān)注及甘肅省委的高度重視。節(jié)目播出后，武威市政府立即召開會議，制訂整改方案，涼州區(qū)也迅速建立起區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)直部門包抓農(nóng)戶廁改工作機(jī)制，于2019 年1 月25 日開展拉網(wǎng)式排查。由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)組成的調(diào)研組通過入戶走訪，與鎮(zhèn)村組干部、群眾代表、人大代表座談交流等方式，進(jìn)一步了解農(nóng)村廁改情況，聽取群眾的意見、建議，解決群眾疑惑。

4.2 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型視角下涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行困境

4.2.1 政策執(zhí)行目標(biāo)設(shè)置太急。涼州區(qū)為了加急、加快完成上級安排的農(nóng)村廁所改造各項任務(wù)，缺乏詳細(xì)的調(diào)研，特別是缺少對廁所防凍、防臭、廁屋選址等關(guān)鍵問題的考量，沒有充分咨詢?nèi)罕娨庖?，不是先試點(diǎn)再推廣而是盲目鋪攤子、完成任務(wù)，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)戶廁選址不合理、改廁模式單一、新改建的戶廁有部分未安裝下水道、有些化糞池在安裝時就已經(jīng)變形破損等問題，導(dǎo)致村民建了新廁所卻無廁可用，還需要在一旁另建旱廁［6］。時間緊、任務(wù)重，加上部分政策執(zhí)行人員的形式主義作風(fēng)，這些因素都在一定程度上導(dǎo)致涼州區(qū)農(nóng)廁改造工作缺乏質(zhì)量保障。

4.2.2 政策資源不足。農(nóng)村戶廁改造的過程涉及化糞池及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。設(shè)備、資金、人力、信息等政策資源不足都會影響政策執(zhí)行效果［7］。涼州區(qū)在農(nóng)村“廁所革命”政策前期執(zhí)行過程中，缺乏相關(guān)政策信息，只有籠統(tǒng)的公告性文件，直接影響了執(zhí)行人員的工作效率。同時，政策宣傳是政策順利落實的前提和保障。涼州區(qū)在開展“廁所革命”初期忽視政策宣傳，沒有做到宣傳不留死角，未逐戶逐人進(jìn)行答疑解惑，甚至對于村民反映的問題也不及時回復(fù)，影響政策執(zhí)行成效。

4.2.3 組織間溝通缺乏。政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員通過各種溝通方式，明確政策目標(biāo)、評估的標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行的技術(shù)與程序等。農(nóng)村戶廁改造工作是一項綜合性工作，涉及的部門和單位多，很多工作需要協(xié)調(diào)進(jìn)行。涼州區(qū)在落實農(nóng)村“廁所革命”政策時收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在不實之處，安裝過程中無人監(jiān)督，善后問題無人解決，村民的需求得不到滿足。整體來看，涼州區(qū)在農(nóng)村戶廁改造工作中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致政策不能及時落實。

4.2.4 經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境影響。改革開放以來，農(nóng)村地區(qū)多領(lǐng)域發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生了巨大變化，但農(nóng)村人口以老人、兒童為主。涼州區(qū)村民的整體文化程度較低，思想傳統(tǒng)且年齡兩極分化嚴(yán)重，缺乏對廁所改造必要性的正確認(rèn)識，缺乏農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識，缺乏全局發(fā)展觀，這都阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“廁所革命”的政策執(zhí)行。除此之外，在“錦標(biāo)賽體制”的政治環(huán)境中，涼州區(qū)部分政府工作人員一味追求落實國家政策的速度，忽略了當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，往往基于自身的利益傾向影響執(zhí)行人員的偏好，導(dǎo)致“廁所革命”政策執(zhí)行收效甚微。

4.3 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型視角下涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行優(yōu)化路徑

4.3.1 科學(xué)設(shè)置政策執(zhí)行目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。涼州區(qū)要全面摸清農(nóng)村廁所信息，結(jié)合實際情況，充分尊重百姓意愿，因地制宜選擇廁改模式；堅持以人為本、質(zhì)量優(yōu)先，系統(tǒng)謀劃、周密組織，推進(jìn)農(nóng)村廁改工作；堅持老戶老辦法、新戶新辦法，結(jié)合地方實際和群眾需要制定措施，真心實意為人民群眾謀福利［8］。涼州區(qū)政府在充分調(diào)研、征求各方意見的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置政策執(zhí)行目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，先后印發(fā)《涼州區(qū)農(nóng)村改廁問題整改方案》《涼州區(qū)農(nóng)戶改廁技術(shù)導(dǎo)則》《涼州區(qū)2021 年農(nóng)村“廁所革命”實施方案》等文件，從根本上為農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行到位奠定堅實基礎(chǔ)。在進(jìn)行農(nóng)村廁改工作的同時，涼州區(qū)將其與村容村貌改造、農(nóng)屋建設(shè)、農(nóng)民素質(zhì)提升、農(nóng)村環(huán)境整治等統(tǒng)籌聯(lián)合推進(jìn)，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接，進(jìn)一步為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎(chǔ)。

4.3.2 加大政策資源投入，建立長效機(jī)制。涼州區(qū)在《焦點(diǎn)訪談》相關(guān)節(jié)目播出后，迅速組建5 個調(diào)研組進(jìn)行走訪調(diào)查，研制了潛水泵沖水式三格化糞池樣板戶廁，并通過發(fā)放宣傳手冊、解答群眾疑問，先示范后整改等務(wù)實管用的舉措把廁改工作辦成大實事。2019 年頒布的《涼州區(qū)農(nóng)村改廁問題整改方案》提出“建管并重、長效運(yùn)行”方針。針對糞污清運(yùn)問題，涼州區(qū)財政給予一定的補(bǔ)助以采購小型吸污車，合理測算所需成本，建議農(nóng)戶承擔(dān)的每次處理服務(wù)費(fèi)用控制在30 元內(nèi)；將戶廁驗收與財政獎補(bǔ)相結(jié)合，對于自行施工建設(shè)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶發(fā)放修建廁屋補(bǔ)助［9］。當(dāng)?shù)劓?zhèn)村干部也積極向群眾講解其中的利弊關(guān)系，消除群眾對加熱用電費(fèi)用高、吸污費(fèi)高等問題的疑慮?！稕鲋輩^(qū)2022 年農(nóng)村“廁所革命”實施方案的通知》和《涼州區(qū)雙城鎮(zhèn)2022 年農(nóng)戶改廁工作實施方案》建設(shè)性提出農(nóng)戶廁改“涼州模式”，即采用儲水桶+潛水泵+三格式化糞池的方式，因地制宜地解決污水處理問題。在后續(xù)的管護(hù)環(huán)節(jié)，涼州區(qū)開展相關(guān)主題宣傳，對村民開展文明生活習(xí)慣、新廁使用常識、日常維護(hù)知識、傳染病防控知識宣傳教育活動，引導(dǎo)村民養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣和生活方式，樹立農(nóng)村文明新風(fēng)。

4.3.3 利用執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層級特性，加強(qiáng)相關(guān)部門間的溝通。涼州區(qū)農(nóng)廁改造問題引起甘肅省委的高度重視，武威市政府到?jīng)鲋輩^(qū)調(diào)研排查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行過程中存在推進(jìn)工作簡單化、對廁改質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)、對廁改施工單位監(jiān)管不力等問題，要求涼州區(qū)人民政府和有關(guān)部門在限定時間內(nèi)向檢查組報告整改情況。此外，涼州區(qū)還建立區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)、科級干部包村、一般干部包戶的整改責(zé)任機(jī)制，實行“一日一排名、一日一通報”制度，倒逼責(zé)任落實、任務(wù)落實，加大了整改力度。針對戶廁改造責(zé)任不清晰的問題，各鎮(zhèn)建立健全農(nóng)廁改造長效監(jiān)管服務(wù)機(jī)制［10］，協(xié)同供應(yīng)商、監(jiān)理單位、市場監(jiān)管部門等單位做好廁具安裝、技術(shù)指導(dǎo)、維修服務(wù)等相關(guān)工作。同時，各鎮(zhèn)需要兩三名質(zhì)量監(jiān)管員參與從購買廁具到驗收的全過程，加強(qiáng)農(nóng)廁改造質(zhì)量管理。

4.3.4 加大宣傳力度，培養(yǎng)村民“主人翁”意識?！督裹c(diǎn)訪談》相關(guān)節(jié)目播出后，涼州區(qū)人民政府和有關(guān)部門迅速開展一系列整改活動，其中包括加大宣傳力度，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成良好的衛(wèi)生和生活習(xí)慣［11］。涼州區(qū)結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，通過微信群、戶長會議等方式深入宣傳農(nóng)戶廁改的政策、實施廁改計劃的益處、廁具安裝及維修技術(shù)、環(huán)境衛(wèi)生和文明生活的意義等。具體措施包括：積極開展農(nóng)村“廁所革命”公益宣傳活動；在涼州頻道開設(shè)“廁所革命”專欄；由公職人員家屬、村組干部、黨員、村民代表率先示范，形成帶動效應(yīng)，引導(dǎo)其他農(nóng)戶主動改廁，逐步改變原有生活習(xí)慣；每個鎮(zhèn)確定1 個村先行試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)戶改廁工作；共青團(tuán)、婦聯(lián)等基層群團(tuán)組織充分發(fā)揮貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動群眾，激發(fā)農(nóng)民群眾改善自身生活條件的主動性和積極性［12］。

5 結(jié)語

筆者以甘肅省武威市涼州區(qū)作為研究對象，以范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)分析、案例研究等方法，分析所獲取的政策性文件和涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行狀況，總結(jié)當(dāng)?shù)卦趫?zhí)行農(nóng)村廁所改建政策中的困境及改進(jìn)路徑，以期為我國鄉(xiāng)村地區(qū)“廁所革命”政策的實施提供一些符合國情民態(tài)的對策和方案［13］。

第一，政策執(zhí)行需要動態(tài)調(diào)整。有關(guān)部門在政策執(zhí)行過程中需要及時調(diào)整不合理、不科學(xué)的政策，確保政策執(zhí)行有力有效。例如，涼州區(qū)后期建立了農(nóng)村廁改“回頭看”機(jī)制，對廁改工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時整改，確保廁改成效。

第二，建立以績效為基礎(chǔ)的激勵機(jī)制。涼州區(qū)在后期廁改工作中利用懲罰、規(guī)范的方式促使執(zhí)行人員達(dá)成一致的行動準(zhǔn)則意識。除此之外，有關(guān)部門還可以通過制定激勵機(jī)制，提高執(zhí)行人員的工作主動性和積極性，激發(fā)其內(nèi)生動力。例如，針對表現(xiàn)優(yōu)秀的政策執(zhí)行者實行獎勵，獎勵結(jié)果納入年度考核；針對政策執(zhí)行力度不足的，及時通報批評等。

第三，加強(qiáng)信息共享機(jī)制建設(shè)。政府各部門之間要建立不涉密信息共享機(jī)制。例如，涼州區(qū)在后期整改過程中建立農(nóng)戶廁改信息管理系統(tǒng)，讓每個領(lǐng)導(dǎo)干部都能及時掌握廁所改造進(jìn)度，同時成立6 個督查組和6 個驗收組進(jìn)行督查和指導(dǎo)。此外，政府部門需要暢通民眾利益需求表達(dá)通道，實施“陽光政府”工程，公開政府招標(biāo)等一系列細(xì)節(jié)文件，利用民眾的外部監(jiān)督力量，提升政策執(zhí)行效果。例如，2021 年涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”的工程采購項目實施公開招標(biāo)，在政府項目陽光交易系統(tǒng)完成競標(biāo)，并將競價結(jié)果進(jìn)行公示。

第四，防范形式主義和官僚主義作風(fēng)，打造一支高效率、高質(zhì)量、高品格的基層政策執(zhí)行人員隊伍。涼州區(qū)廁改問題曝光后，全區(qū)上下進(jìn)行深刻反思，認(rèn)為問題的根源是官僚主義、形式主義，“改廁必須改作風(fēng)”，需要確?！皫锩闭哒嬲鋵嵉嚼习傩丈砩?、辦到老百姓的心坎上。只有萬事以群眾利益為先，身體力行“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，提升干部素質(zhì)，把關(guān)辦事質(zhì)量，才能切實提高政策執(zhí)行績效。

農(nóng)村“廁所革命”涉及工作紛繁復(fù)雜。此次研究雖然能反映出一些共性問題，但僅選取了國內(nèi)農(nóng)村廁所改造比較具有典型性和代表性的甘肅省武威市涼州區(qū)為案例進(jìn)行個案研究，再加上筆者收集資料的能力有限，得出的結(jié)論需要日后進(jìn)一步實踐驗證。