農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理的問題和創(chuàng)新策略
——某縣某鎮(zhèn)“三資”監(jiān)管專項(xiàng)整治合同清理工作分析

□陳鳳波

（安溪縣蓬萊鎮(zhèn)人民政府，福建 泉州 362402）

隨著新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，村級(jí)的財(cái)力和活力遇到了瓶頸。如何盤活村集體的資產(chǎn)、資源、資金，發(fā)揮村集體的靈活性和積極性，增加村級(jí)財(cái)力，已成為重要的研究課題。文章立足某鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專項(xiàng)整治合同清理工作，總結(jié)村級(jí)“三資”管理尤其資產(chǎn)資源管理存在的問題及解決經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性地提出制度化管理建議，對(duì)于村級(jí)資產(chǎn)資源的保值增值具有重要的意義，同時(shí)有利于推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。

1 村級(jí)資產(chǎn)資源管理存在的問題

村級(jí)資產(chǎn)資源狀態(tài)可以分為村集體使用的資產(chǎn)資源、閑置的資產(chǎn)資源、出租的資產(chǎn)資源和被侵占的資產(chǎn)資源。很多村集體，未建立“資產(chǎn)資源”臺(tái)賬，部分村干部甚至不知道村內(nèi)有多少資產(chǎn)資源，而這些資產(chǎn)資源可能已被“低價(jià)包”“人情包”，甚至被侵占，而現(xiàn)任村干部不愿碰、不敢碰。換而言之，就是村集體未能真正履行監(jiān)管主體責(zé)任。具體表現(xiàn)如下。

1.1 缺乏資產(chǎn)資源管理的規(guī)范程序

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，處置村級(jí)集體資產(chǎn)必須經(jīng)過村民代表大會(huì)集體表決通過；村集體土地承包給非集體成員的，應(yīng)報(bào)經(jīng)鎮(zhèn)政府審批同意。

在某縣某鎮(zhèn)“三資”合同清理中，共有158 份合同需要調(diào)整，其中54 份未通過村民代表大會(huì)表決，占比34.18%，暴露出了村級(jí)“三資”管理嚴(yán)重缺乏規(guī)范的問題。

1.2 未建立完善的合同管理體系

某鎮(zhèn)的“三資”合同大部分簽訂于20 世紀(jì)80—90 年代，相關(guān)的規(guī)章制度不完善，村集體、村民的法律意識(shí)較低，同時(shí)相應(yīng)的監(jiān)管體系不力，出現(xiàn)了諸多不同類別的合同問題，具體如下。

第一，沒有簽訂書面合同。如某村4 塊集體茶園和4 塊集體小池塘承包給該村某村民，未簽訂任何相關(guān)的書面合同，也無相關(guān)的會(huì)議記錄；某村村部?jī)蓚€(gè)店面出租，無合同；5 塊集體茶園和1 間舊茶葉加工房承包給村民，無合同。

第二，合同簽訂或履行違反法定程序，或法律要件缺失。如某村將山地承包給劉某，租期100 年，查無繳款憑據(jù)，違反《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定；某村劉某承包茶園，拖欠租金120 060 元；某村卓坑垅山園地，承包給非中國(guó)籍人員，法律效力存在問題；某村張某貴、張某劍、張某發(fā)、張某高等人各承包村集體茶園、林地，均長(zhǎng)期拖欠租金，已構(gòu)成違約。此次合同清理過程中，共有25 個(gè)村有合同，其中8 個(gè)村，有嚴(yán)重拖欠租金行為，有的甚至從簽訂合同起均未繳過租金。

第三，合同約定不合法，如承包期限不合法和租金過低。如某村竹林仔頭的集體土地承包給陳某，面積約0.33 hm2，承包期99 年，承包期限超過了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包期限，并且未簽訂相關(guān)合同；某村林某承包蜘蛛山水庫(kù)，租金過低，每年僅100 元，未按相關(guān)規(guī)定召開村民代表大會(huì)或者2/3 村民戶代表會(huì)議表決通過，事前事后也未張榜公示；某村李某承包閥格老茶園，面積約3 hm2，承包期60 年，每年租金僅200 元，該案例承包期限超過了相關(guān)法律規(guī)定，租金過低；某村后井壟水庫(kù)租賃給柯某，租賃期25 年，每年僅50 元，租金過低；某村劉某承包8 hm2果園，租金每年僅350 元，同時(shí)承包人私自搭蓋兩棟平房，租金過低。

第四，未按照相關(guān)的合同約定或法律規(guī)定履行合同，合同條款不夠細(xì)致或嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行存在漏洞。如某村唐某承包林地，擅自改變土地用途，用于建設(shè)廠房，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十五條規(guī)定；某村柯某承包茶園，未經(jīng)村集體同意擅自向外轉(zhuǎn)包，違反了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。

第五，侵占集體資產(chǎn)資源等問題。此類合同問題因年代久遠(yuǎn)，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，具有調(diào)查難、查詢資料難、地上物多等特點(diǎn)，整改處置難度大。

1.3 權(quán)責(zé)利不明確，村兩委畏難敷衍、消極對(duì)待

對(duì)于清理出的部分存在問題的合同，由于歷史遺留問題多、情況較復(fù)雜，甚至涉及一些村干部的利益，部分村干部存在畏難情緒，未將此工作安排在工作議程上；村兩委對(duì)合同整改態(tài)度消極，如有個(gè)別村年終村民代表大會(huì)已開完，但合同清理事宜未納入議程上會(huì)討論；有個(gè)別村未積極主動(dòng)推進(jìn)合同清理工作，導(dǎo)致整改處置進(jìn)度慢，效果不理想。

2 村集體“三資”監(jiān)管專項(xiàng)整治合同清理實(shí)踐

通過村集體“三資”監(jiān)管專項(xiàng)整治合同清理工作，旨在解決合同有瑕疵的問題，如合同期限不合法、合同租金不合理、合同標(biāo)的不明確、未按合同規(guī)定履行等情況。某縣某鎮(zhèn)以合法保護(hù)合同雙方權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)一聘請(qǐng)律師服務(wù)團(tuán)隊(duì)，根據(jù)各村提供的合同材料，結(jié)合進(jìn)村入戶調(diào)查情況，形成“三資”合同審查事項(xiàng)的法律建議書，并依法依規(guī)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。合同清理主要?jiǎng)澐譃橐话阈詥栴}和特殊問題，并針對(duì)性提供解決方案。

2.1 一般性問題及解決方案

一般性問題主要是指可以通過與相關(guān)人員調(diào)解，能把問題化解在內(nèi)部，具體包括以下6 種情況。

第一，對(duì)于合同期限違反法律規(guī)定期限的情況，與承租人或者承包人協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議，調(diào)整租賃或承包期限。

第二，對(duì)于合同承包金額或租金過低的情況，參考相同地段或相似地段的市場(chǎng)承包或租賃價(jià)格，結(jié)合當(dāng)時(shí)的承包或租賃有關(guān)情況判斷金額是否過低。若相對(duì)偏低的，應(yīng)與承租人或承包人協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議，調(diào)整租金或承包金。若明顯過低的，需要特別督促村委會(huì)解決[1]。

第三，針對(duì)合同主體不合適，以村委會(huì)名義處置村民小組或角落土地、村民個(gè)人承包地的情況，一般不予調(diào)整，應(yīng)登記造冊(cè)，注意區(qū)分村級(jí)集體資產(chǎn)與非村級(jí)集體資產(chǎn)[2]。

第四，針對(duì)拖欠承包金、租金的情況，督促對(duì)方當(dāng)事人及時(shí)付清，若對(duì)方當(dāng)事人不能及時(shí)付清，可考慮簽訂補(bǔ)充協(xié)議，明確約定分期付款的方式。

第五，對(duì)于轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租的情況，與實(shí)際承租人或承包人協(xié)商并簽訂合同。

第六，期限屆滿后的地上物補(bǔ)償情況，村集體有能力補(bǔ)償?shù)?，可予以適當(dāng)補(bǔ)償；村集體目前沒有能力補(bǔ)償?shù)?，可與對(duì)方當(dāng)事人簽訂補(bǔ)充協(xié)議，先由村集體收回，待該地塊有人承包時(shí)，由新承包人支付原承包人的地上物補(bǔ)償款。

2.2 特殊問題及解決方案

特殊問題主要是指非法侵占問題，分3 種情況。

第一，雖有合同，但未履行；或合同要件缺失，標(biāo)的物被無償占有。如某鎮(zhèn)某村的果園承包給該村村民林某加、林某接，合同期限如下：尖山自1989 年8 月1 日至2039 年8 月1 日；行乾山自1994 年1 月1 日至2041 年9 月1 日，承包期為50 年，承包金的支付方式是2000—2009 年為500 元/年，2010—2019 年為1 000 元/年；2020—2039 年為1 250 元/年?，F(xiàn)果園實(shí)際情況是有部分土地被承包人出賣給村民（多戶）建房，面積不清，這些房屋有些有產(chǎn)權(quán)證，有些沒有產(chǎn)權(quán)證；部分土地由承包人林某加、林某接兒子繼續(xù)承包，在該土地上種植果樹。該合同存在該事項(xiàng)當(dāng)時(shí)未經(jīng)過村民代表大會(huì)表決，程序不合規(guī)；長(zhǎng)期未繳納相應(yīng)的承包金；承包人及其繼承人把部分承包地轉(zhuǎn)讓給其他人建房等違法違約行為。鑒于承包人及其繼承人存在多種違約、違法行為，建議由村民代表大會(huì)重新表決并擬定處理方案。由承包人的繼承人繼續(xù)承包，同時(shí)與其簽訂補(bǔ)充協(xié)議，就拖欠承包金的支付、違法出賣土地，繼續(xù)承包的面積、金額、期限等事項(xiàng)進(jìn)行約定；與承包人的繼承人協(xié)商并解除與承包人的承包關(guān)系，收回承包地，同時(shí)要求承包人支付拖欠的違約金和相應(yīng)的出賣土地款，若協(xié)商一致，可就上述事項(xiàng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。若協(xié)商無果，可通過訴訟方式解決。

第二，有承包合同，但標(biāo)的物被超合同規(guī)定的面積擴(kuò)大占用。如某鎮(zhèn)某村，于1996 年10 月30 日將該村蘆山尾部分山地發(fā)包給該村的村民劉某建用于耕作，面積約0.22 hm2。合同期限1996 年10 月25 日至2096 年10 月25 日（共100 年），承包金（100 年）為7.5 萬元/hm2，100 年一次性支付1.65 萬元。經(jīng)村委會(huì)查實(shí)，存在現(xiàn)承租地用于種植龍眼，實(shí)際使用面積為2.07 hm2，超過合同的約定面積，承包人有超占行為；該事項(xiàng)沒有經(jīng)過村民代表會(huì)議表決，且查無繳款憑證；合同期限100 年等違法違約行為。法律建議村委會(huì)與承包人協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議，就承包面積、期限等進(jìn)行調(diào)整，并經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過。若協(xié)商無果，可通過訴訟方式解決。

第三，直接侵占村集體資產(chǎn)資源的情況，事實(shí)標(biāo)的物被無償占用。此情況幾乎只有口頭協(xié)議，嚴(yán)重侵害村集體權(quán)益，行為比較惡劣，建議經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過，直接收回。有地上物未能及時(shí)收回的，可與當(dāng)事人協(xié)商處理，限時(shí)收回；無法協(xié)商的，可通過訴訟方式解決。

以上3 種特殊情況的合同，嚴(yán)重?fù)p害村集體權(quán)益，造成村集體資產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰（主要是地上物）。為將問題化解在內(nèi)部，可以具體了解核實(shí)當(dāng)時(shí)占用的歷史原因和背景情況，與占用人協(xié)商土地賠償或者土地租賃事宜。若協(xié)商未果，可通過訴訟方式解決[3]。

3 “三資”合同清理的成效

截至2021 年12 月2 日，某縣某鎮(zhèn)共清理合同170 宗、非法占有案件5 宗，需要整改的合同158 宗，見表1。已完成合同整改及非法占有清理156 宗，正在走訴訟程序2 宗，追回和新增金額57.526 萬元，收回土地約13.38 hm2，基本完成此次合同清理預(yù)期目標(biāo)。

表1 某鎮(zhèn)此次合同清理的合同分類及整改情況統(tǒng)計(jì)（2021 年）

4 完善村集體資產(chǎn)資源管理的制度和建議

通過村集體“三資”監(jiān)管專項(xiàng)整治合同清理工作，暴露出資產(chǎn)資源管理上的制度缺失和執(zhí)行偏差，文章從制度制定、加強(qiáng)人員培訓(xùn)和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、提高主體權(quán)責(zé)意識(shí)3 方面提出改進(jìn)建議。

4.1 完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源檔案制度，對(duì)集體資產(chǎn)資源實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理

強(qiáng)化集體資金、資產(chǎn)和資源的監(jiān)督，規(guī)范村集體資產(chǎn)監(jiān)管的程序?？梢砸劳朽l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，要求各村必須建立起農(nóng)村集體資產(chǎn)資源檔案制度，做到“一個(gè)資產(chǎn)資源一個(gè)檔案，一份合同一個(gè)檔案”，檔案中不僅應(yīng)該包括合同及其附件，還應(yīng)當(dāng)包括合同的表決程序材料、合同的履行情況，這樣就能夠及時(shí)動(dòng)態(tài)地監(jiān)管各個(gè)合同的履行程序，確保村集體資產(chǎn)的有效管理?？梢詮囊韵? 方面著手。

第一，建立和完善管理制度，建立完整的資產(chǎn)資源檔案，包括出租、自用、閑置資產(chǎn)資源，資產(chǎn)資源的位置、范圍、狀態(tài)和數(shù)量。明確村集體管理責(zé)任人，確保管理不缺位、不斷檔[4]。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)資源招投標(biāo)制度，針對(duì)一些規(guī)模較大資產(chǎn)資源的出租、投資，需要經(jīng)過村集體研究，向村民公開后，在招投標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行公開招投標(biāo)，禁止違規(guī)操作[5]。

第三，合同簽訂符合法律法規(guī)，從資金、資產(chǎn)、資源發(fā)放、使用、開發(fā)和還返的各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，不留漏洞和問題。

第四，采取盤活資產(chǎn)資源的措施，鼓勵(lì)村集體為資金、資產(chǎn)和資源保值增值，科學(xué)合理開發(fā)資源。

第五，定期清產(chǎn)核資，經(jīng)常盤點(diǎn)村集體資產(chǎn)資源，確保村兩委清楚地知道“家底”。特別是換屆時(shí)，務(wù)必要求本屆干部解決本屆遺留問題。

4.2 強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，加大政策體制機(jī)制創(chuàng)新力度

第一，提高村干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)。不僅要求各村干部深入學(xué)習(xí)土地管理法、土地承包法、民法典等法律法規(guī)，還應(yīng)要求各村干部領(lǐng)會(huì)學(xué)習(xí)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的政策文件或指導(dǎo)性意見，整體提高村干部在集體資產(chǎn)資源管理方面的法治水平。督促村干部履行主體責(zé)任，管好村集體“三資”，防范村集體“三資”的流失。

第二，加大政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新力度，為村干部盤活“三資”提供政策支持，讓村干部放得開手腳。落實(shí)所有權(quán)和使用權(quán)分離，以激活農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)為目標(biāo)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或入股、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資，推動(dòng)資源、資產(chǎn)、資金變股金，農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。

4.3 發(fā)揮村集體的自主性，提高村干部工作效益

發(fā)揮村集體的自主性，激發(fā)村干部的積極性，提高村干部工作效益，讓農(nóng)村留得住人才，助力鄉(xiāng)村振興。把集體資產(chǎn)資源管理納入村干部的績(jī)效考核中，把村集體創(chuàng)收當(dāng)作村干部年度考核的一個(gè)指標(biāo)，把提高干部績(jī)效和經(jīng)營(yíng)性收入掛鉤。如可以按年度村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入（主要是指村集體經(jīng)營(yíng)性收入，包括村經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包及上交收入和投資收益）的30%～50%，作為村干部的績(jī)效，以此增加村干部收益，激發(fā)其工作積極性。

例如某鎮(zhèn)，落實(shí)村干部坐班值班、考勤簽到制度，按照村兩委干部出勤情況給予每人每天30～50 元值班補(bǔ)貼或考勤補(bǔ)貼，每月不超過22 d，經(jīng)費(fèi)由村級(jí)自行承擔(dān)。誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“總量控制，一屆一定，一年一結(jié)”辦法。管好資產(chǎn)資源，可以提高村干部收入，激發(fā)村兩委的積極性，讓農(nóng)村留得住人才，助力鄉(xiāng)村振興。

5 結(jié)束語(yǔ)

通過“三資”合同清理，有效地處理了歷史遺留問題，明晰了資產(chǎn)資源的權(quán)屬和狀態(tài)，摸清了村集體的家底，有利于村集體更好地開展“三資”管理工作，為“三資”保值增值做準(zhǔn)備。做好“三資”合同清理工作，是加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的要求，有利于提高村集體的凝聚力，為農(nóng)村營(yíng)造風(fēng)清氣正的氛圍，增加村集體收入，助力鄉(xiāng)村振興。做好“三資”合同清理工作，是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的必然要求。