□唐 超,李國輝,陳明妤
(廣東技術(shù)師范大學(xué)管理學(xué)院,廣東 廣州 510642)
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既是“十四五”時期促進河源市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署,也是河源市打造粵港澳大灣區(qū)東北部核心城市的主要路徑?!?021 年河源市政府工作報告》明確提出“協(xié)同推進城鄉(xiāng)建設(shè),補短板、強弱項,努力破解發(fā)展不平衡不充分問題”,標(biāo)志著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是“十四五”時期河源各級政府的重要任務(wù),需要提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展質(zhì)量,推動城鄉(xiāng)深度融合。近年來,河源市城鄉(xiāng)建設(shè)取得了較快發(fā)展,尤其是燈塔盆地國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)成功列入廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級試點市縣試點名單,村莊保潔實現(xiàn)全覆蓋,全面建成市縣(區(qū))統(tǒng)一政務(wù)信息資源共享平臺、實現(xiàn)大部分事項“一網(wǎng)通辦”。盡管河源市城鄉(xiāng)建設(shè)取得矚目的成績,但離城鄉(xiāng)一體化仍路途艱辛。
已有文獻主要聚焦于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵、實施路徑、主要障礙和具體影響的研究等方面。在內(nèi)涵方面,學(xué)者主要從城鄉(xiāng)一體化和資源配置的角度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)涵進行解釋,認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要實行統(tǒng)一管理,摒棄城鄉(xiāng)不平等、城鄉(xiāng)分治的發(fā)展思路,促進要素合理流通[1-2]。進入新發(fā)展階段,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典型特征是城鄉(xiāng)融合發(fā)展[3],本質(zhì)是實現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)的共享發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展[4-5]。在實施路徑方面,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施路徑主要有土地利用[6-8]、技術(shù)變革[9-10]、勞動力市場轉(zhuǎn)折[11]、社會金融化[12]、生產(chǎn)要素流動[13-14]等。在障礙方面,主要有城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動不順暢、城鄉(xiāng)公共資源配置不合理、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不平衡、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不完備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不健全等[15-18]。綜合來看,已有文獻多從理論上對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)涵和實施路徑進行總結(jié),缺少典型實踐經(jīng)驗的總結(jié),例如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平如何測度、存在哪些關(guān)鍵制約因素等[19-21]。這些問題的回答對“十四五”時期河源市和我國其他地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有重要啟示。
近年來,河源市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入整體呈增長趨勢。如圖1 所示,2010—2020 年,河源市農(nóng)村居民人均可支配收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入逐年穩(wěn)步提升,其中,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入提高了2.1%,農(nóng)村居民人均可支配收入提高了2.6%。河源市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距問題得到了顯著改善;城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距指數(shù)從1.9 減少到1.6,城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)呈縮小趨勢。與全國城鄉(xiāng)收入差距相比,河源市城鄉(xiāng)收入差距低于全國平均水平,但高于國際警戒線。
圖1 2010—2020 年河源市城鄉(xiāng)居民收入差距情況
2012—2020 年,河源市城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出呈快速增長的趨勢,但城鄉(xiāng)消費類別仍存在一定的差距,見表1??傮w來看,城鎮(zhèn)居民人均消費支出總體高于農(nóng)村居民人均消費支出。從消費類別來看,無論是城鄉(xiāng)居民衣、食、住、行的人均消費支出情況,還是教育、醫(yī)療等其他產(chǎn)業(yè)的人均消費支出情況,城鎮(zhèn)居民人均消費支出明顯高于農(nóng)村居民。
表1 2012—2020 年河源市城鄉(xiāng)居民人均生活消費情況
2010—2020 年,河源市城鎮(zhèn)人口比例從16.88%增加到48.5%,上升了32 個百分點;城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積從2010 年的5.84 m2擴大到2020 年的43.2 m2,增長了近7 倍;通過金融借貸融資等渠道,2010—2020 年河源市城鄉(xiāng)資金流出累計達1 821.8 億元。雖然每個時期城鄉(xiāng)流動的要素類型不同,但河源市城鄉(xiāng)要素流動主要從村流向城鎮(zhèn),其中人口要素、土地要素和資金要素等主要要素流動的規(guī)模較大,見表2。
表2 2010—2020 年河源市城鄉(xiāng)要素流動情況
表3 為2010—2020 年河源市產(chǎn)城融合的情況。從整體上來看,城鄉(xiāng)私營企業(yè)數(shù)量、個體工商業(yè)戶數(shù)、雇傭人數(shù)(從業(yè)人員)都在逐年提高。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型來看,河源第三產(chǎn)業(yè)批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)以及社會服務(wù)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的建筑業(yè)戶數(shù)增加較為明顯;2021 年第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)林牧漁業(yè)戶數(shù)較2010 年增加了5倍,已經(jīng)累計達到2 540 戶,但整體增加速度與其他產(chǎn)業(yè)相比較遲緩;采礦業(yè)、電力燃?xì)獾人綘I企業(yè)戶數(shù)增幅不顯著。從經(jīng)濟上來看,第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值從2010 年的1 702 579 萬元增至2020 年的5 911 576 萬元,生產(chǎn)總值是第二產(chǎn)業(yè)的1.6 倍、第一產(chǎn)業(yè)的4.3 倍。
表3 2010—2020 年河源市城鄉(xiāng)產(chǎn)城融合情況
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),人口、土地、資金等要素在城鄉(xiāng)之間流動不順暢,阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。河源市存在城鄉(xiāng)要素之間流動不順暢的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為農(nóng)村可流動要素類型較少,并且城鄉(xiāng)要素雙向流動性不高。截至2020 年,河源城鎮(zhèn)人口比例達到了48.5%,大量技術(shù)人才涌向城鎮(zhèn),農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)林牧漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)建設(shè)力量嚴(yán)重不足,究其原因,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)過程中,技術(shù)人才優(yōu)勢在農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)建設(shè)方面沒有得到充分發(fā)揮。在金融信貸貸款資源分配方面,金融機構(gòu)在農(nóng)村投放信貸資金的比重低于城鎮(zhèn),2020 年河源各項貸款共約1 572 億元,其中農(nóng)村貸款投放共約624 億元,市區(qū)貸款投放共約948 億元,信貸資金投放偏重于城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展地位同等重要,但存在城市建設(shè)更重要的思想誤區(qū),原因可能是對城鄉(xiāng)總體統(tǒng)籌規(guī)劃的不重視。
目前,河源市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題。河源市產(chǎn)業(yè)支撐不足,其中農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)、電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、交通和通信業(yè)等產(chǎn)業(yè)建設(shè)仍有待提高。具體來說,農(nóng)村地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃不足,人口、土地、資金等要素沒有進行充分統(tǒng)籌規(guī)劃;在第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)方面,農(nóng)村地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足,交通和通信等現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)更是缺乏統(tǒng)籌考慮。第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最主要的兩個影響因素,要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,必須提高城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合深度。
在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,未充分考慮農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。河源市財政支出側(cè)重于城鎮(zhèn),傾向發(fā)展建設(shè)金融、企業(yè),對于公共基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村地區(qū)建設(shè)投入較少;部分農(nóng)村街道、運動場所、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是停留在規(guī)劃中,沒有落實到位,由于城鎮(zhèn)人居環(huán)境建設(shè)不斷完善,吸引更多農(nóng)民流向城鎮(zhèn)。
在人居環(huán)境建設(shè)方面,城鄉(xiāng)整體水環(huán)境、空氣污染和噪聲污染比較嚴(yán)重,城鄉(xiāng)環(huán)境保護統(tǒng)籌不到位。
在基層黨建方面,農(nóng)村地區(qū)政治體制建設(shè)發(fā)展滯后,統(tǒng)籌考慮不足。
在農(nóng)業(yè)資源投入方面,政府財政支出比重偏小,據(jù)2020 年河源市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)、林、水等產(chǎn)業(yè)在財政預(yù)算支出中僅占0.13%。長此以往,將影響農(nóng)村發(fā)展建設(shè)進程,阻礙河源市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程。
從土地利用情況來看,全市土地面積15 654 km2,耕地保有量0.14 萬km2,土地使用率約占全市土地面積的22%,城鄉(xiāng)土地面積未能得到充分利用。
從人口密度來看,表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口比例逐年增加,城鎮(zhèn)土地利用率較大。從建設(shè)用地來看,表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷增加,第一、第二產(chǎn)業(yè)沒有統(tǒng)籌考慮,特別是農(nóng)牧漁業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)建設(shè)用地使用效率不高。
從經(jīng)濟上來看,表現(xiàn)為第二、第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值不斷增加,第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值增速緩慢。
總體來看,河源市城鄉(xiāng)土地利用率整體水平不高,對土地利用率的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有待加強。
基于河源市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的城鄉(xiāng)之間要素流動不順暢、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)支撐不足、土地利用效率不高等問題,提出如下優(yōu)化路徑。
健全的城鄉(xiāng)要素流動機制是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動的保障,政府部門應(yīng)統(tǒng)籌管理規(guī)劃。
一是要完善城鄉(xiāng)要素流動政策,落實資金投入、人才技術(shù)、市場準(zhǔn)入制度等方面相關(guān)政策,如增加農(nóng)村財政支出、激勵相關(guān)企業(yè)在農(nóng)村進行生產(chǎn)經(jīng)營、改善鄉(xiāng)村環(huán)境、擴大農(nóng)村要素可流動類型等,深化農(nóng)村改革,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
二是通過制定要素流動管理機制,提高農(nóng)村居民對城鎮(zhèn)要素可獲得性,推進城市和鄉(xiāng)村發(fā)展體系銜接。
三是編制城鄉(xiāng)地區(qū)的投入和產(chǎn)出表,監(jiān)測城鄉(xiāng)要素流動程度,提高城鄉(xiāng)之間要素流動能力和水平。
四是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)境評價體系,提升城鄉(xiāng)形象,打造具有可推廣性和可操作性的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。
河源市各級政府應(yīng)以燈塔農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、“雙區(qū)”對接建設(shè)為重點任務(wù),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力。
一是農(nóng)業(yè)科技園是衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的主要標(biāo)志,需要通過農(nóng)民、企業(yè)以及其他多個行業(yè)多方合作來實現(xiàn),有利于帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力。
二是河源市是燈塔盆地國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū),燈塔盆地交通便利且旅游資源較為豐富,河源市應(yīng)利用這一地理區(qū)域優(yōu)勢,加快“雙區(qū)”對接建設(shè),加強農(nóng)村和城市的產(chǎn)業(yè)銜接,利用城市人才、技術(shù)優(yōu)勢帶動農(nóng)村發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鏈越集聚,社會經(jīng)濟效益越高,從而推進河源城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展進程。
資金投入是保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前提和基礎(chǔ),為保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)工作順利開展,政府部門應(yīng)加大資金投入力度,完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施。
一是通過多渠道、多方面進行籌資,擴充統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)資金儲備,積極引入外商投資項目和資金,解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題,為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接下來的工作提供支撐。
二是解決因資金問題而阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè),確保財政支出的合理使用。
三是制定信息統(tǒng)計和管理制度,確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評價的科學(xué)性。
提高城鄉(xiāng)土地利用效率,有助于城鄉(xiāng)融合發(fā)展,更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。
一是相關(guān)政府部門應(yīng)對鄉(xiāng)村土地進行轉(zhuǎn)型改造,改變農(nóng)村傳統(tǒng)單一農(nóng)產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀,構(gòu)建具有生態(tài)、休閑、生產(chǎn)、文化多功能的現(xiàn)代鄉(xiāng)村,如農(nóng)家樂飯店,生態(tài)旅游、特色文化節(jié)等活動項目,吸引外來企業(yè)投資,激發(fā)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力。
二是出臺生態(tài)、環(huán)境、管理等相關(guān)政策,避免土地資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等問題出現(xiàn),提高土地可持續(xù)發(fā)展能力。