第三次全國國土調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施過程中的質(zhì)量管理分析

錦屏縣自然資源局 彭龍昌

開展“三調(diào)”工作的主要目的是全面查清當(dāng)前全國土地利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并且能夠分析我國近十年來國土利用現(xiàn)狀以及自然資源所產(chǎn)生的變化，以便于為編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、推進(jìn)科學(xué)決策提供更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)依據(jù)，是科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)國土資源的基本前提。而在“三調(diào)”項(xiàng)目實(shí)施的過程中，為了避免出現(xiàn)諸如數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、調(diào)查不全面、目標(biāo)不明晰等方面的問題，我國各地積極采用先進(jìn)的管理理念和調(diào)查技術(shù)，以確保“三調(diào)”的質(zhì)量能夠得到有效提升。

一、“三調(diào)”項(xiàng)目的目標(biāo)和現(xiàn)狀

（一）“三調(diào)”工作的目標(biāo)

國土調(diào)查工作是為了了解全國土地利用分布情況以及權(quán)屬狀況的重要方式，在“三調(diào)”工作中，主要是在第一次土地詳查和第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，查實(shí)查清現(xiàn)有土地資源的利用狀況，確保我國國土資源的數(shù)據(jù)能夠更加準(zhǔn)確、更加現(xiàn)勢，并且對土地利用情況存在的問題進(jìn)行分析，對今后土地利用提出意見和建議，以保障我國國土資源利用的質(zhì)量能夠得到有效提升。相比于單純的地形測量工程，國土調(diào)查工程更傾向于對國土資源實(shí)際的利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、面積、分布等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，國家在實(shí)施“三調(diào)”工作的過程中有一套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，調(diào)查單位必須要根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程開展調(diào)查，以確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和現(xiàn)勢性能夠滿足國土調(diào)查工作的需求。而在國土調(diào)查完成后，數(shù)據(jù)會(huì)應(yīng)用到未來的國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、衛(wèi)片執(zhí)法等國家多方面的規(guī)劃和空間管控工作當(dāng)中，確保我國國土資源能夠得到安全、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展建設(shè)，從而為促進(jìn)我國國土資源利用和保護(hù)打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在國土調(diào)查工作當(dāng)中，為能夠保障國土資源調(diào)查成果的準(zhǔn)確性和可靠性，國土調(diào)查部門必須要明確調(diào)查目標(biāo)，確保能夠利用完善的調(diào)查工作制度以及先進(jìn)的調(diào)查技術(shù)，同時(shí)還需要加強(qiáng)對調(diào)查質(zhì)量的全面管理，既能夠提高調(diào)查工作的效率和信息的時(shí)效性，也能保障調(diào)查數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確和全面。

（二）“三調(diào)”工作的主要內(nèi)容

“三調(diào)”工作的最終目的是為了提高對我國國土資源的管理水平、加強(qiáng)耕地資源保護(hù)以及促進(jìn)國土資源科學(xué)合理利用，這對于我國的可持續(xù)發(fā)展以及未來整體的建設(shè)有著非常重要的幫助，而“三調(diào)”工作的主要內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面：首先是調(diào)查當(dāng)前的土地資源利用狀況，國土調(diào)查工作的重要目的之一就是為國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查正是了解土地的實(shí)際用途、面積、分布等多方面數(shù)據(jù)的重要措施，通過國土調(diào)查能夠有效掌握土地實(shí)際利用現(xiàn)狀，以便于對國土空間規(guī)劃作出正確判斷。

其次則是對于專項(xiàng)用地的調(diào)查，專項(xiàng)用地的調(diào)查和評價(jià)是整個(gè)國土資源管理的基礎(chǔ)，專項(xiàng)調(diào)查成果能夠?yàn)閷ｍ?xiàng)管理提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐，例如耕地資源質(zhì)量分類調(diào)查與評價(jià)，能夠讓管理人員有效了解耕地的質(zhì)量、耕地的坡度、耕地的等級(jí)以及耕地耕作層現(xiàn)狀等多方面內(nèi)容，以確保能夠?qū)ξ磥淼母毓芾砗驼螏碇匾膮⒖純r(jià)值。

第三則是對于土地的權(quán)屬調(diào)查，這也是土地調(diào)查工作中必須要重視的一部分。國土調(diào)查單位在展開調(diào)查的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況查明土地權(quán)屬性質(zhì)，并且根據(jù)相關(guān)技術(shù)要求在數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行準(zhǔn)確標(biāo)注。土地權(quán)屬性質(zhì)一定要經(jīng)過明確且細(xì)致的調(diào)查，例如已批準(zhǔn)國有建設(shè)用地、存量國有建設(shè)用地、國有農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地等權(quán)屬的調(diào)查，對于后期的國土空間規(guī)劃工作有著非常重要的影響。而在展開土地調(diào)查的過程中，應(yīng)當(dāng)以第二次全國土地調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，調(diào)查明確國有土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)等權(quán)屬情況，并且查明土地的所有權(quán)和使用權(quán)登記情況，在三調(diào)數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行標(biāo)注，能夠?yàn)楹罄m(xù)的規(guī)劃和管理工作打好基礎(chǔ)。

（三）“三調(diào)”工作的技術(shù)路線和資料準(zhǔn)備工作

“三調(diào)”工作是全國性的調(diào)查工作，因此涉及的范圍包括全國各地區(qū)，在調(diào)查過程中不僅要面臨龐大的調(diào)查面積，而且工作質(zhì)量需求也非常高，調(diào)查時(shí)間要求也非常緊湊，與此同時(shí)國土調(diào)查工作的系統(tǒng)性和整體性非常突出，因此必須要經(jīng)過科學(xué)合理的管理，配合先進(jìn)的調(diào)查技術(shù)，才能滿足“三調(diào)”工作的根本需求。為此，我國在展開“三調(diào)”工作前制定了一系列的管理制度以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對調(diào)查過程進(jìn)行了統(tǒng)一布置和規(guī)劃，制定了統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，明確了調(diào)查數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，便于各地區(qū)能夠按照技術(shù)需求和標(biāo)準(zhǔn)展開調(diào)查，從而有效保障了“三調(diào)”成果質(zhì)量的準(zhǔn)確性和可靠性。

與此同時(shí)，“三調(diào)”工作開展前必須要做好基礎(chǔ)資料準(zhǔn)備，需要收集歷年變更調(diào)查數(shù)據(jù)、地籍調(diào)查成果、規(guī)劃數(shù)據(jù)、地理國情數(shù)據(jù)、林業(yè)數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、水利數(shù)據(jù)、權(quán)屬資料等等，這些數(shù)據(jù)類型大部分不相同，很難直接利用到“三調(diào)”工作中來。因此，如何對調(diào)查資料進(jìn)行整理、如何科學(xué)合理的參考所獲得的資料數(shù)據(jù)，成了“三調(diào)”工作中必須要重視的問題。為此，在使用基礎(chǔ)資料的過程中，一定要確保資料的完整性和真實(shí)性，并且根據(jù)“三調(diào)”工作的需求對資料的數(shù)據(jù)進(jìn)行合理調(diào)整，例如對單位、比例、坐標(biāo)系等進(jìn)行轉(zhuǎn)換，以便于滿足“三調(diào)”工作的參考需求。

（四）“三調(diào)”項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)

隨著現(xiàn)代調(diào)查技術(shù)和調(diào)查理念的不斷改變，“三調(diào)”項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)具有如下變化：首先是調(diào)查的手段非常先進(jìn)，“三調(diào)”時(shí)我國的信息技術(shù)已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，除了采用傳統(tǒng)測繪技術(shù)外，還利用了諸如先進(jìn)的3S技術(shù)、衛(wèi)星測繪技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)和無人機(jī)技術(shù)等多種先進(jìn)的技術(shù)，同時(shí)外業(yè)調(diào)查人員還配置了具有衛(wèi)星定位功能以及方向傳感器的移動(dòng)設(shè)備，而且設(shè)備中還配置了功能強(qiáng)大的舉證軟件，以確保能夠?qū)⑷蚨ㄎ粚?dǎo)航系統(tǒng)的坐標(biāo)、拍攝的信息以及拍攝的高清照片加密并且上傳到舉證平臺(tái)，以便于內(nèi)業(yè)調(diào)查人員及核查人員能夠清楚的了解每塊圖斑的實(shí)際狀況。多項(xiàng)新技術(shù)的融合有效提高了“三調(diào)”成果的準(zhǔn)確性和可靠性，為保障“三調(diào)”工作的全面展開打下堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

其次則是調(diào)查內(nèi)容和數(shù)據(jù)更加全面精確，在“三調(diào)”工作分類中明確了12個(gè)一級(jí)分類和73個(gè)二級(jí)分類，同時(shí)細(xì)化了多項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)用地，并且拆分和完善了部分土地類型，讓土地調(diào)查工作能夠更加全面；而在精確度方面，“三調(diào)”工作采用了高清衛(wèi)星影像為底圖，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查所采用的影像分辨率全部優(yōu)于1米，而城鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)查原則上采用了優(yōu)于0.2米分辨率的高清影像。除此之外，在調(diào)查中還規(guī)定了具有特殊管理需求的建設(shè)用地最小圖斑必須要提高精度，如貴州省規(guī)定了建設(shè)用地最小上圖面積為100平方米，這些規(guī)定對于提高調(diào)查精確度有著非常重要的幫助。

第三則是數(shù)據(jù)融合度的提升以及質(zhì)量控制的嚴(yán)格，在數(shù)據(jù)融合方面，我國針對“三調(diào)”工作編制了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，并且建設(shè)了規(guī)范城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)庫，同時(shí)還保障各級(jí)地區(qū)都能夠建設(shè)本級(jí)數(shù)據(jù)庫，以確保利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)對各地的調(diào)查成果展開精確化管理；而在質(zhì)量控制方面，積極引入了五級(jí)質(zhì)量控制體系，成果數(shù)據(jù)上交前，先由村級(jí)對轄區(qū)內(nèi)成果進(jìn)行檢查，通過后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)檢查，第三步由縣級(jí)政府組織各有關(guān)部門對全縣調(diào)查成果進(jìn)行自檢，第四步由市（州）級(jí)進(jìn)行預(yù)檢，第五步由省級(jí)進(jìn)行驗(yàn)收，以確保能夠及時(shí)處理“三調(diào)”過程中存在的問題，為提高調(diào)查成果質(zhì)量打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、“三調(diào)”項(xiàng)目的質(zhì)量控制需要注意的問題

在“三調(diào)”項(xiàng)目當(dāng)中，為了能夠減少對調(diào)查質(zhì)量產(chǎn)生影響的因素，各地調(diào)查部門在開展工作時(shí)必須要著重關(guān)注如下問題：

（一）質(zhì)量意識(shí)問題

國土調(diào)查工作一直以來都是一項(xiàng)非常復(fù)雜和繁重的工作，其不僅涉及的方面非常廣，而且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)應(yīng)用等都非常復(fù)雜，很多地方的調(diào)查人員是第一次參與國土調(diào)查項(xiàng)目，缺乏足夠的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，加上時(shí)間緊任務(wù)重，因此很容易放松警惕，進(jìn)而造成國土調(diào)查質(zhì)量不足的情況。

（二）技術(shù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)問題

“三調(diào)”項(xiàng)目是一項(xiàng)非常緊促的工作，而且全國各地都同時(shí)在開展此項(xiàng)工作，部分調(diào)查單位同時(shí)承擔(dān)了大量的調(diào)查任務(wù)，部分單位出現(xiàn)了人員配置不足、人員技術(shù)參差不齊等問題。而在調(diào)查的過程中，由于時(shí)間要求非常緊促，部分地區(qū)的調(diào)查隊(duì)伍雖然技術(shù)水平較高，但在實(shí)際業(yè)務(wù)應(yīng)用的過程中人員出現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用不規(guī)范、工作流程不規(guī)范、質(zhì)量控制能力不足和國家標(biāo)準(zhǔn)有偏差等影響調(diào)查結(jié)果質(zhì)量的情況。

（三）質(zhì)量管理工作問題

雖然“三調(diào)”工作非常注重質(zhì)量管理，但是在質(zhì)量管理落實(shí)的過程中，由于缺乏先進(jìn)的質(zhì)量管理工作經(jīng)驗(yàn)，很多地區(qū)的項(xiàng)目不僅缺乏對質(zhì)量管理工作的重視，質(zhì)量管理制度、質(zhì)量管理部門等方面也有一定缺失，例如有些地方當(dāng)起甩手掌柜，有些項(xiàng)目安全制度、質(zhì)量檢查制度等存在一定漏洞，這對于國土調(diào)查工作質(zhì)量也會(huì)帶來非常重要的影響。

（四）監(jiān)理制度落實(shí)不足

實(shí)施全過程監(jiān)理是“三調(diào)”項(xiàng)目提出的重要理念，不過由于監(jiān)理工作落實(shí)需要監(jiān)理單位的全方位投入，加上部分地區(qū)缺乏監(jiān)理意識(shí)，監(jiān)理經(jīng)費(fèi)不足等原因，在落實(shí)監(jiān)理制度的過程中很容易出現(xiàn)監(jiān)理隊(duì)伍能力落后、監(jiān)理工作不全面、監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，如何落實(shí)監(jiān)理制度則成了“三調(diào)”項(xiàng)目中必須重視的問題。

三、提高國土調(diào)查成果質(zhì)量的管理措施

（一）加強(qiáng)組織管理并且明確各部門職責(zé)

為了提高國土調(diào)查成果的質(zhì)量，建立完善的質(zhì)量管理體系，首先要確保各地區(qū)能夠優(yōu)化組織管理水平，明確各崗位工作人員的職責(zé)，確保國土調(diào)查單位能夠有效提高質(zhì)量管理意識(shí)，通過質(zhì)量管理制度建設(shè)、工作人員教育培訓(xùn)、績效考核獎(jiǎng)懲措施、責(zé)任落實(shí)制度等措施，有效提高基層調(diào)查人員對于質(zhì)量控制的重視。其次，需要對國土調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量需求、工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行著重分析，并且制定針對性的質(zhì)量管理制度，同時(shí)還需要通過層層下達(dá)讓基層調(diào)查人員熟知制度規(guī)范，明確各項(xiàng)崗位和每名工作人員的責(zé)任，為提高國土調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量打好制度基層。

（二）不斷加強(qiáng)基層調(diào)查人員的技術(shù)水平

由于國土調(diào)查工作所涉及的技術(shù)相對復(fù)雜，而且對于技術(shù)人員的需求也相對較高，加之部分調(diào)查單位技術(shù)人員相對不足，因此在招聘人才的同時(shí)加強(qiáng)對人才隊(duì)伍的培訓(xùn)尤為重要。首先，調(diào)查單位需要積極引進(jìn)測繪或地理信息技術(shù)等相關(guān)專業(yè)的先進(jìn)技術(shù)人才，確保人才能夠熟練利用先進(jìn)的技術(shù)完成國土調(diào)查工作，并且具有良好的職業(yè)素養(yǎng)以及創(chuàng)新精神；其次則是要積極改善調(diào)查隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，確保隊(duì)伍中既有具備先進(jìn)技術(shù)水平的人才，也有豐富國土調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的人才，以此來充分凸顯隊(duì)伍的“傳幫帶”作用，建設(shè)一支既有經(jīng)驗(yàn)，又有技術(shù)的高質(zhì)量國土調(diào)查隊(duì)伍；最后則需要加強(qiáng)隊(duì)伍的質(zhì)量控制意識(shí)，明確國土調(diào)查工作目標(biāo)，同時(shí)還需要遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，以保障國土調(diào)查工作能夠順利展開。

（三）確保質(zhì)量檢查制度能夠得到有效落實(shí)

在國土調(diào)查展開的過程中各級(jí)各部門應(yīng)當(dāng)將質(zhì)量管理工作放在最重要的位置，確保國土調(diào)查工作的重點(diǎn)能夠以建立質(zhì)量管理制度和明確質(zhì)量管理制度的落實(shí)為核心，一定要在基層工作人員加強(qiáng)質(zhì)量檢查意識(shí)，開展自主檢查的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)五級(jí)質(zhì)量控制體系。質(zhì)量檢查隊(duì)伍不僅要具有豐富的國土調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還需要具備超高的個(gè)人素養(yǎng)，一定要明確質(zhì)量檢查的需求和內(nèi)容，并且關(guān)注質(zhì)量問題多發(fā)點(diǎn)，以便于能夠第一時(shí)間發(fā)展調(diào)查工作中存在的質(zhì)量問題。而在發(fā)現(xiàn)問題之后，一定要對問題展開針對性問責(zé)并及時(shí)處理，確保檢查能夠抓住重點(diǎn)、落到實(shí)處，在糾正問題的同時(shí)還需要嚴(yán)肅處理弄虛作假的相關(guān)人員。

（四）嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理制度

在對國土調(diào)查實(shí)施監(jiān)理的過程中，需要對質(zhì)量控制程序、標(biāo)準(zhǔn)、體系和措施，調(diào)查過程、調(diào)查成果進(jìn)行全方位監(jiān)督，特別需要關(guān)注數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、數(shù)據(jù)的實(shí)效性、數(shù)據(jù)的安全性，以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等多個(gè)方面，一定要明確監(jiān)理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)，才能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的問題，并及時(shí)將問題移交相關(guān)部門處理，盡可能提高國土調(diào)查成果的整體質(zhì)量。地方在選擇監(jiān)理單位的時(shí)候，一定要選擇具有相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)，同時(shí)具備國土調(diào)查工作經(jīng)驗(yàn)的單位，并按規(guī)定足額撥付監(jiān)理費(fèi)用。

四、“三調(diào)”所運(yùn)用的新技術(shù)

新技術(shù)的應(yīng)用是促進(jìn)“三調(diào)”成果質(zhì)量提升的關(guān)鍵，隨著現(xiàn)代技術(shù)的不斷發(fā)展，“三調(diào)”工作中應(yīng)用了大量先進(jìn)的技術(shù)，為促進(jìn)國土調(diào)查精確度和效率的提升帶來了足夠的保障，其中以下技術(shù)尤為突出：

（一）無人機(jī)舉證技術(shù)的應(yīng)用

無人機(jī)舉證技術(shù)性相對于傳統(tǒng)舉證技術(shù)來說效率得到了顯著提升，對于山區(qū)交通不便利的地方，大部分圖斑在山峰上，人力很難到達(dá)，有些圖斑即使人力能夠到達(dá)，但是也要花費(fèi)大量的時(shí)間才能完成舉證，因此使用帶GPS的無人機(jī)拍照調(diào)查舉證，可以在很大程度上節(jié)省舉證人員及舉證時(shí)間，提高工作效率，同時(shí)還能有效保障舉證人員的生命安全。

（二）高清影像數(shù)據(jù)應(yīng)用

高清遙感影像數(shù)據(jù)可以利用先進(jìn)的無人機(jī)或者衛(wèi)星技術(shù)獲得，通過對圖像特征進(jìn)行逐圖斑判讀土地利用類型，可以得出土地利用現(xiàn)狀圖斑，制作具有矢量圖斑和參考地類信息的工作底圖，供外業(yè)人員開展外業(yè)調(diào)查。遙感影像數(shù)據(jù)不僅能夠提高空間分布信息的準(zhǔn)確性和可靠性，而且還能有效提高工作效率。

（三）對于3S技術(shù)的應(yīng)用

3S技術(shù)是信息時(shí)代最具代表性的測繪技術(shù)之一，作為遙感技術(shù)、地理信息技術(shù)和全球定位技術(shù)整合在一起的現(xiàn)代化信息測繪技術(shù)，3S技術(shù)能夠通過先進(jìn)的技術(shù)體系滿足國土調(diào)查多項(xiàng)工作的需求，同時(shí)還能利用信息技術(shù)的特點(diǎn)滿足數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳和共享的需求。

五、結(jié)語

總的來說，在“三調(diào)”工作中，各地區(qū)積極采用了新的管理措施和先進(jìn)的調(diào)查技術(shù)，盡可能規(guī)避了傳統(tǒng)國土調(diào)查工作中存在的種種問題和干擾因素，以保障能夠進(jìn)一步提高國土調(diào)查成果的準(zhǔn)確性和完整性，給我國自然資源管理事業(yè)的發(fā)展帶來重要幫助。