規(guī)范涉河建設(shè)項目管理的實踐與探討

吳連社

隨著淮河流域經(jīng)濟的快速發(fā)展，跨河、穿河、穿堤、臨河的涉河建設(shè)項目逐漸增多，而河湖水域岸線資源屬不可再生資源，具有稀缺屬性，許多涉河建設(shè)項目存在占而不用、多占少用、亂占濫用、未批先建、批建不符、妨礙行洪及影響水工程安全等多類問題，但由于水行政主管部門和河道管理單位監(jiān)管手段有限，督促涉河建設(shè)項目落實責任和整改問題的力度較小，故強化水域岸線空間管控，嚴格涉河建設(shè)項目監(jiān)管尤為重要。本文就如何規(guī)范做好涉河建設(shè)項目管理進行探討。

一、許可范圍和權(quán)限

（一）許可范圍

涉河建設(shè)項目的許可范圍是由法律法規(guī)或規(guī)章明文規(guī)定的，涉河建設(shè)項目是指在河道管理范圍內(nèi)新建、擴建、改建的建設(shè)項目，包括開發(fā)水利水電、防治水害、整治河道的各類工程，跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等建筑物以及其他公共設(shè)施。單獨在河道管理范圍以外建設(shè)的項目、法律法規(guī)明文禁止的項目以及其他沒有法律法規(guī)依據(jù)的項目不屬于許可范圍。許可應遵循“確有必要、無法避讓、確保安全”的原則，不得隨意擴大許可項目類別，不得以建設(shè)橋梁、碼頭、道路等為名，對開發(fā)建設(shè)房屋建筑、風雨廊橋、景觀工程、別墅等進行許可；城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地，嚴禁以風雨廊橋等名義在河道管理范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)房屋；不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電、風力發(fā)電等項目；在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風電項目的，要科學論證、嚴格管控。河道管理范圍內(nèi)的岸線整治修復、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運設(shè)施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，要依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。在江河湖泊上新建、擴建以及改建并調(diào)整原有工程的水工程應申請辦理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書。對投資項目涉水行政審批內(nèi)容相近事項進行分類整合，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目建設(shè)方案審批，洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批，國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程的審批歸并為“洪水影響評價類審批”，實行一個審批機關(guān)為主、有關(guān)機關(guān)會同或參與的方式開展審批工作，只下達一份審批文件。

（二）許可權(quán)限

涉河建設(shè)項目的許可是指建設(shè)方案審批，其權(quán)限是由水利部或省級水行政主管部門根據(jù)所處河段和建設(shè)項目規(guī)模明文規(guī)定。建設(shè)項目規(guī)模依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《工程設(shè)計行業(yè)標準》以及各行業(yè)部頒標準劃分。一般情況下，重要江河干流、主要支流、省界河流邊界河段、國際或國境邊界河流河段大中型建設(shè)項目的建設(shè)方案由各流域管理機構(gòu)負責審批；其他河段的大中型建設(shè)項目的建設(shè)方案由省級水行政主管部門負責審批；小型建設(shè)項目的建設(shè)方案由省直河道管理機構(gòu)或地方水行政主管部門負責審批。各審批主體對許可行為的依法合規(guī)性負直接責任，不得越權(quán)許可。

二、提高審查審批效率

在橋梁、港口、交通、鐵路等重大項目規(guī)劃、前期立項環(huán)節(jié)要提前介入，主動溝通，將相關(guān)水法規(guī)、水利規(guī)劃、防洪安全等要求落實到規(guī)劃設(shè)計方案中。涉河建設(shè)項目建設(shè)方案審批和施工方案審查，要按照“精簡、便民、高效”的原則，精簡審批程序，規(guī)范審批流程。在項目申報審查前，審批單位向建設(shè)單位發(fā)送申辦指南、申報材料一次性告知單，詳細介紹審查審批流程及下一步辦理事項，后續(xù)工作以電話聯(lián)系為主，讓申辦人員少跑路，在規(guī)定許可時限內(nèi)，及時發(fā)送補正材料通知，盡快辦理完結(jié)。

（一）建設(shè)方案審批基本流程

建設(shè)單位委托編制涉河建設(shè)項目防洪評價報告（送審稿），連同建設(shè)方案報送審批單位組織評審；經(jīng)專家評審通過后，主設(shè)單位根據(jù)專家評審意見優(yōu)化建設(shè)方案，防洪評價報告編制單位根據(jù)優(yōu)化后的建設(shè)方案完善評價報告，形成報批稿；將防洪評價報批稿連同其他相關(guān)材料作為申請附件一并報送審批單位，辦理建設(shè)方案審批手續(xù)；建設(shè)方案審查完畢后，審批單位向建設(shè)單位印發(fā)許可意見。

（二）施工方案審查基本流程

施工方案由省直河道管理機構(gòu)或地方水行政主管部門負責審查。建設(shè)單位按照建設(shè)方案批復意見組織修改施工方案；對于防洪評價中需要采取消除與減輕影響措施的項目，建設(shè)單位須委托具有相應水利資質(zhì)的單位編制防洪影響處理工程專項設(shè)計；將專項設(shè)計連同其他相關(guān)材料作為申請附件報送審查單位，辦理施工方案審查手續(xù)；施工方案審查完畢后，審查單位向建設(shè)單位印發(fā)審查意見。

三、嚴格執(zhí)行相關(guān)技術(shù)要求

（一）跨河橋梁

橋梁應采用全橋方式跨域河道，主河槽宜一跨跨越，不得縮窄行洪通道，灘地內(nèi)跨徑在平原區(qū)不宜小于30 米，山丘區(qū)不宜小于20 米，占用的河道行洪斷面應按照“等效替代”的原則進行補償；橋墩不得布置在規(guī)劃堤防設(shè)計斷面內(nèi)，下承臺頂高程應低于規(guī)劃河底高程，并滿足沖刷深度要求；橋梁的梁底高程必須高于當?shù)卦O(shè)計洪水位，凈空應滿足防洪、通航、防汛交通和管理維護的要求，跨越1、2 級堤防時，宜采取立交方式跨越，跨堤凈空一般不得小于4.5 米，若因條件限制難以達到要求的，堤頂凈空高度應不小于2.5 米，同時在堤防背水側(cè)按三級公路標準設(shè)置防汛通道；橋梁投影面以下堤坡和堤肩應采取硬護坡全面防護；橋面排水應采取集中排水，應避開堤身及河道岸坡，且不得直接排入河道。

（二）臨河碼頭

碼頭永久建筑物不得布置在河道灘地內(nèi)，灘地內(nèi)的路面高程應不高于現(xiàn)狀灘地平均高程；灘地不宜設(shè)置堆場，應隨卸隨運，永久堆場應設(shè)置在堤防背水側(cè)堤防管理范圍以外，且不小于10 米；碼頭不應利用堤頂?shù)缆纷鳛檫M出港道路，上下堤道路應順水流布置，其他碼頭設(shè)施不得占用堤防護堤地，并做好對應護堤地的維護和綠化；碼頭前沿不應超過河道規(guī)劃治導線或岸線利用規(guī)劃規(guī)定的臨水控制線，并符合岸線功能區(qū)管理的要求；高水碼頭平臺梁底高程應高于設(shè)計洪水位；低水碼頭平臺前沿頂高程不應高于現(xiàn)狀灘地平均高程；挖入式港池距迎水側(cè)堤腳距離，1、2 級堤防不宜小于50 米，3 級及以下等級堤防不宜小于30 米。

（三）穿河、穿堤管線

穿河、穿堤管線軸線宜與河道或堤防正交；采取水平定向鉆穿越，其出入土點距離迎、背水側(cè)堤腳的安全距離：1 級堤防應不小于120 米、2 級堤防應不小于100 米、3 級及以下等級堤防應不小于60米，距離迎水側(cè)堤腳的安全距離應不小于60 米；爬堤管線不應消弱堤身有效設(shè)計斷面，背水側(cè)加培堤坡應與上下游堤坡順接，堤頂處管線最低點高程應高于設(shè)計洪水位0.5 米以上。

（四）跨河線路

跨河輸電線路宜采用一跨跨越河道方案，不滿足時，塔基布置應遠離主河槽；近堤塔基應布置在堤防管理范圍以外；凈空應滿足防洪、通航、防汛搶險及公路通車安全的要求，跨堤凈空不小于4.5米。

四、跟蹤開展現(xiàn)場監(jiān)管

（一）組織技術(shù)交底

為更好貫徹落實水法規(guī)和批復要求，對大中型較為復雜的項目，審批單位或現(xiàn)場監(jiān)管單位可以組織涉河方案技術(shù)交底會，宣傳水法規(guī)相關(guān)規(guī)定，強調(diào)禁止性條款，解釋批復方案內(nèi)容和標準，告知監(jiān)管計劃和到位點，闡明質(zhì)量控制、安全管理、設(shè)計變更及專項驗收等流程，對不熟悉水利行業(yè)管理要求的參建單位進行提醒和指導，為下一步涉河建設(shè)項目的順利實施和協(xié)調(diào)監(jiān)管提供服務和幫助。

（二）加強現(xiàn)場巡查

巡查是涉河建設(shè)項目監(jiān)管的最重要的手段，主要采用人工或信息化手段巡查，包括經(jīng)常檢查、定期檢查及專項督查。經(jīng)常檢查一般實行“四級巡查”，即基層管理段所日巡查、水工程管理單位周檢查、水行政執(zhí)法部門月復查、地方水行政主管部門或河道管理單位季督查。定期檢查是指汛前、汛后檢查，一般由地方水行政主管部門或河道管理單位組織。專項檢查是由省級水行政主管部門、省河長辦或流域管理機構(gòu)組織，一般在汛前、汛期進行。

通過多部門多頻次巡查，對涉河建設(shè)項目實施動態(tài)監(jiān)管，了解涉河項目建設(shè)情況，建立項目臺賬和“一戶一檔”，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時制止糾正，及時報告難以處置的問題，建立問題清單，實行銷號管理。

（三）督促問題處置

現(xiàn)場監(jiān)管單位對巡查發(fā)現(xiàn)的未批先建、批建不符、防洪影響處理工程未按審批要求建設(shè)、影響河道行洪及水工程安全等問題，向建設(shè)單位發(fā)送問題整改通知；對于難以處置的問題報告審批單位和地方水行政主管部門督促處理；對于多次督促整改不到位的問題，報告當?shù)睾娱L辦，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，由河長牽頭，配合督辦整改；對于產(chǎn)生不良影響的嚴重問題，通過上級主管機關(guān)上報水利部督辦平臺系統(tǒng)掛牌督辦處理。

針對涉河違建問題要依法依規(guī)處置。對2019 年1 月1 日出現(xiàn)的“增量問題”，堅決依法依規(guī)清理整治。對1988 年6 月《中華人民共和國河道管理條例》出臺后至2018 年底出現(xiàn)的“存量問題”，依法依規(guī)分類處理，對妨礙行洪、影響河勢穩(wěn)定、危害水工程安全的建筑物、構(gòu)筑物依法限期拆除并恢復原狀，對橋梁、碼頭等審批類項目進行防洪影響評價，區(qū)分不同情況，予以規(guī)范整改，消除不利影響。對1988 年6 月以前出現(xiàn)的“歷史遺留問題”，逐項科學評估，影響防洪安全的限期拆除，不影響防洪安全或通過其他措施可以消除影響的可在確保安全的前提下穩(wěn)妥處置。

五、及時督辦專項驗收

（一）做好驗收準備

涉河建設(shè)項目完成后，建設(shè)單位應組織編制竣工圖，收集整編驗收資料，及時申請驗收。若有防洪影響處理工程，建設(shè)單位還應按照水利行業(yè)要求，委托第三方進行竣工檢測，向質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)申報防洪影響處理工程質(zhì)量核備核定，組織分部工程和單位工程驗收。

（二）履行驗收手續(xù)

建設(shè)單位向建設(shè)方案許可單位提交驗收申請，邀請有關(guān)水行政主管部門、河道管理單位、質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及參建單位參加驗收會議，按照涉河專項驗收管理規(guī)定辦理驗收手續(xù)，并于規(guī)定時間內(nèi)向有關(guān)單位報送驗收檔案資料備案。

六、結(jié)語

涉河建設(shè)項目管理是一項技術(shù)性強、涉及面廣、任務量大的系統(tǒng)工作。審批和監(jiān)管人員必須全面掌握涉河建設(shè)項目有關(guān)的規(guī)定、流程及要求，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，創(chuàng)新監(jiān)管機制，不斷提高監(jiān)管能力和水平，才能規(guī)范做好涉河建設(shè)項目管理，加快實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美、人和”的幸福河湖目標■