我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀、問題和對策

馬嘉昕

一、引言

隨著老齡人口的不斷增長，目前還不夠完善的養(yǎng)老保險體系正受到越來越大的沖擊。梳理我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程，有助于理清養(yǎng)老保險制度的問題，促進養(yǎng)老保險制度改革，加快實現(xiàn)共同富裕。

二、我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

養(yǎng)老保險，也就是所謂的“老齡保險”。目前為止，我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展大概經(jīng)歷了三個階段。

第一階段為初建、發(fā)展和停滯階段（1949—1976年）。新中國成立前，我國沒有系統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度。1951年，我國的第一個養(yǎng)老保險體系得到建立，企業(yè)、事業(yè)單位需根據(jù)全國統(tǒng)一的保險要求向勞動者提供個人的退休金制度，實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”的方式，由政府統(tǒng)一管理。1969年，養(yǎng)老保險制度開始失去社會統(tǒng)籌功能，同時工會在“文化大革命”期間解散，國有企業(yè)開始負責養(yǎng)老金制度的運作?？傊谖覈酿B(yǎng)老保險體系中，第一個階段是以法律為基礎(chǔ)，以“現(xiàn)收現(xiàn)付”的方式進行的，并由此開啟了具有中國特色的養(yǎng)老保險模式。

第二階段為恢復、鞏固和摸索階段（1977—1996年）。1978年，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，將退休人員按照工齡的不同比例，實行差異養(yǎng)老金辦法，這標志著養(yǎng)老保險制度開始恢復。1982年，養(yǎng)老金制度已經(jīng)成為國有企業(yè)的沉重負擔，各級政府開始承擔向國家雇員支付養(yǎng)老金的責任。1995年，企業(yè)和個人共同承擔為內(nèi)核的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式開始實行，這就形成了養(yǎng)老金雙軌制度?？傮w來看，第二階段的養(yǎng)老保險制度以恢復為主，同時加強了執(zhí)行力度，同時西方國家的養(yǎng)老保障體系多元化、社會化，這對我國養(yǎng)老保險體制改革具有一定的借鑒意義。

第三階段為改革、深化和完善階段（1997年至今）。1997年，國家開始實行統(tǒng)一的社會和個人賬戶，社會層面實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人層面實行基金積累制，實行個人賬戶的有關(guān)業(yè)務(wù)。2000年，國務(wù)院表示政府有責任填補個人賬戶的赤字。2013年，人社部確定養(yǎng)老金雙軌制并軌方案。十四五規(guī)劃指出，要啟動全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，統(tǒng)一基金的收支管理。至此，養(yǎng)老金雙軌制開始正式并軌。

三、我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系具體分為三大支柱。第一支柱是以國家為主體的基本保障體系，主要有城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度；第二個支柱是以單位和公司為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度，其中包括對企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱即是引導式的個人養(yǎng)老金制度。

目前，我國養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)取得了一定突破。黨的十八大以來，國家開展了養(yǎng)老保險頂層設(shè)計，出臺了養(yǎng)老保險制度改革總體方案，實施了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，養(yǎng)老保險覆蓋范圍也持續(xù)擴大，截至2022年6月底，養(yǎng)老保險參保人數(shù)達10.4億人，加快實現(xiàn)圍繞全民覆蓋、人人享有社會保障的目標。同時，我國的養(yǎng)老保險基金的收入和支出都在不斷增長，并且在一定程度上收入超過了支出。資金的充裕保證了我國的養(yǎng)老金能夠及時、足額地得到保障百姓生活，同時也保證了我國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險體系的健康發(fā)展。

社會養(yǎng)老保障體系目前在中國基本上呈現(xiàn)的特征是多元化和碎片化。所謂的系統(tǒng)碎片化，即缺乏有效的統(tǒng)一接口系統(tǒng)，缺乏頂層設(shè)計，政治多元化，體系的標準不同，體制的創(chuàng)新乏力等等，這些問題嚴重地制約著行業(yè)的市場發(fā)展，企業(yè)的技術(shù)合作以及工業(yè)的迅速發(fā)展。

四、我國養(yǎng)老保險制度的問題

我國養(yǎng)老保險制度在改革與深化中不斷升級，但仍舊存在一定問題。

1.養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不平衡

經(jīng)驗表明，養(yǎng)老第一支柱與第二、三支柱間存在顯著負相關(guān)關(guān)系。第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率偏高，則第二支柱和第三支柱就沒有發(fā)展的動力和空間。事實亦是如此，長期以來，我國養(yǎng)老保險制度存在著“一支獨大”的問題，即第一支柱發(fā)展較多，第二、三支柱發(fā)展水平低下。養(yǎng)老金體系的非均衡性，意味著參保人的養(yǎng)老開支會過度依賴于第一支柱，而高的替代率又導致了企業(yè)和個人對國家的依賴性，隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的不斷提高，養(yǎng)老金體系財政承受的壓力也日益增大。同時，由于企業(yè)年金承擔了較大的社會責任，使得企業(yè)自發(fā)組建企業(yè)年金的積極性不高，體制發(fā)展緩慢，難以有效地承擔第一支柱的資金支出。另外，我國目前缺少第三支柱的個人養(yǎng)老保險制度的法律規(guī)章，只有銀保監(jiān)會、財政部、稅務(wù)機關(guān)等部門對其進行了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，事實上第三支柱是缺少保障的。

2.養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性問題

當前，我國的社會保險體系尚無可持續(xù)發(fā)展的資金征收和社會保險體系，其可持續(xù)性問題應(yīng)引起人們的重視。我國人口老齡化迅速，至2035年，60歲以上的人口將會達到四億，占總?cè)丝诘?0%。到2050年左右，老年人口的規(guī)模和比重、老年撫養(yǎng)比將逐步趨于高峰。從我國基本養(yǎng)老金制度的收入狀況看，人口老齡化導致養(yǎng)老金領(lǐng)取者數(shù)量增加，同時也導致了領(lǐng)取退休金的最低年限僅為15年，即可領(lǐng)取退休金，這就大大增加了領(lǐng)取退休金的壓力。同時，在老年收入方面，繳費基礎(chǔ)的不完備和企業(yè)繳費的繳費率高導致了基本的養(yǎng)老金繳費不足。有研究發(fā)現(xiàn)，受新冠肺炎疫情沖擊以及相關(guān)政策的影響，2020年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期收入大幅減少，收不抵支，當期結(jié)余為負，這更是凸顯了我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性問題。

3.養(yǎng)老保險斷繳現(xiàn)象突出

養(yǎng)老保險制度提升了人們的幸福感和歸屬感，但是養(yǎng)老保險斷繳問題仍舊突出。人社部研究所長金維剛曾表示，最近幾年每年都有3000多萬人中斷養(yǎng)老保險繳費。斷繳的原因主要包括以下三點：一是養(yǎng)老保險費率較高。過重的繳費負擔既影響企業(yè)競爭力，也影響個人當期工資收入。目前部分企業(yè)為了降低成本，存在通過降低繳費基數(shù)規(guī)避責任的現(xiàn)象。二是最低繳費年限短。目前我國基本養(yǎng)老保險最低繳費年限為15年，因此不少個人選擇在繳費滿15年之后停止繳費，加劇斷繳現(xiàn)象。三是養(yǎng)老金無法滿足預期。由于部分政策限制，養(yǎng)老金的標準并不太高，達不到百姓的預期，導致斷繳現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)。此外，雙軌制的養(yǎng)老撫恤金制度中的差別待遇也導致了參加保險和繳納保險費的負面激勵。因此，退休保障制度陷入了一個惡性循環(huán)，這個惡性循環(huán)的特點是收費高、覆蓋率低。

4.延遲退休問題

“十四五”規(guī)劃中明確指出，要按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡。在宏觀層面上，延遲退休本是應(yīng)對老齡化社會、減輕養(yǎng)老金負擔的一項有效措施，也是人口期望壽命明顯延長、健康水平提升條件下，提高勞動力效率的一項基本舉措，但是在微觀層面上，民眾極力反對延遲退休。

延遲退休之所以受到社會各界的爭議，其首要原因在于就業(yè)問題。2022—2035年，我國將面對最大的退休潮，每年會有超過2000萬人退休；但是我國每年新增的潛在勞動力供給只有1700～1800萬，也就是說，我國每年都會減少300～500萬勞動年齡人口，這也意味著每年相應(yīng)期間將吞噬掉300～500萬的就業(yè)崗位，就業(yè)問題將直接影響到民眾繳納養(yǎng)老金的能力以及積極性。同時，一方面退休人數(shù)增加，會直接導致領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增多；另一方面新增加的就業(yè)人數(shù)比退休人數(shù)少，則繳納養(yǎng)老金的人數(shù)會不斷下降，這將極大地增加養(yǎng)老金壓力。其次，面對退休年齡，不同行業(yè)的勞動者有著不同的期望，同時彈性的退休政策肯定會相繼出臺，養(yǎng)老金給付則會順勢產(chǎn)生兩極分化的現(xiàn)象。最后，從企業(yè)繳納養(yǎng)老保險金的角度看，延遲退休對于企業(yè)而言會支付更多的資金用于繳納員工的養(yǎng)老保險，提高企業(yè)成本，加重了企業(yè)負擔，在目前GDP增速放緩的背景下，一定程度上對于實體經(jīng)濟發(fā)展是不利的。

五、我國養(yǎng)老保險制度改革對策

面對我國養(yǎng)老保險制度運行中不可避免的問題，養(yǎng)老保險制度的改革與深化勢在必行。

1.促進利益公平分配，加快養(yǎng)老保險全面覆蓋

“十四五”時期，應(yīng)繼續(xù)加強社會保障制度的公平性，堅持“公平”的底線，爭取全民享有基本的社會保險待遇，要繼續(xù)地完善社會保障體系，將重點放在靈活就業(yè)、新職工、邊緣化和貧困人口等方面上。

2.建立社會保障與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的動態(tài)機制

家庭結(jié)構(gòu)、人口預期壽命、老年人的依賴性、經(jīng)濟增長率、稅收增長率以及其他因素將會繼續(xù)地發(fā)生變化。在五年計劃的第十四個期間，引入一項推遲退休年齡的計劃是適當?shù)?，并在此基礎(chǔ)上，應(yīng)確立彈性的養(yǎng)老金制度，開展指數(shù)型養(yǎng)老金率的調(diào)節(jié)。

3.積極地應(yīng)對人口老齡化，加快完善養(yǎng)老保障體系

在“十四五”期間，我國應(yīng)在全國范圍內(nèi)，全面貫徹全國基本養(yǎng)老保險制度，使繳費基數(shù)、繳費標準和繳費單位達到協(xié)調(diào)一致。要使我國的養(yǎng)老金制度得到更好發(fā)展，必須在財政上保持一定的可持續(xù)性，并在多層面上推動我國的養(yǎng)老金制度，建立多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，要進一步加強以社區(qū)為中心的養(yǎng)老服務(wù)體系，要把養(yǎng)老與健康相融合，提高醫(yī)療服務(wù)的素質(zhì)和水平。

六、結(jié)語

養(yǎng)老保險制度事關(guān)國家長治久安，優(yōu)化養(yǎng)老保險制度是能夠滿足人民群眾多層次的養(yǎng)老保障需求的必要路徑。面對當前養(yǎng)老保險制度存在的一系列問題，需要政府主導，加快頂層設(shè)計，盡快實現(xiàn)全覆蓋，需要企業(yè)與個人積極參與配合。只有這樣，才能充分發(fā)揮我國養(yǎng)老保險制度的保障功能以及制度優(yōu)勢，促進共同富裕。