清單管理視角下政府供給體育公共服務(wù)的權(quán)責(zé)邊界研究

張玉鑫 吳瓊 楊闖建

（1.江西應(yīng)用科技學(xué)院體育學(xué)院 江西南昌 330100；2.華東交通大學(xué)體育與健康學(xué)院 江西南昌 330013）

公共服務(wù)是國(guó)家基本職能之一，體育公共服作為其體系重要內(nèi)容，是新時(shí)代各國(guó)行政改革的重點(diǎn)。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求各省通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限［1］。該文件的發(fā)布，標(biāo)志著權(quán)責(zé)清單制度在我國(guó)正式施行開(kāi)來(lái)。

1 國(guó)內(nèi)權(quán)責(zé)清單制度的研究

1.1 權(quán)力清單

對(duì)權(quán)力清單及其制度的研究，主要有以下幾個(gè)方面：第一，在對(duì)權(quán)力清單制度及實(shí)施的研究中，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐過(guò)程取得了明顯成效，但在權(quán)力數(shù)量、清單結(jié)構(gòu)、清理依據(jù)、載體等方面還存在較多改進(jìn)的空間［2］；第二，從法律和法學(xué)視角研究，認(rèn)為依法行政不是依權(quán)力清單行政［3］，有研究提出權(quán)力清單制度追求實(shí)質(zhì)法治的價(jià)值，并可成為我國(guó)合法審查制度的補(bǔ)充［4］；第三，對(duì)權(quán)力清單的制定及調(diào)整機(jī)制的分析，權(quán)力清單確定之后需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，這方面已達(dá)成基本共識(shí)［5］；第四，從權(quán)力監(jiān)督視角討論權(quán)力清單的意義與問(wèn)題，如何確保政府決策的透明、科學(xué)和民主，這也是權(quán)力清單制度建設(shè)下一步需要探索的方向［6］。

1.2 責(zé)任清單

對(duì)責(zé)任清單及其制度的研究，主要有以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)地方政府責(zé)任清單模式進(jìn)行研究，認(rèn)為目前我國(guó)省級(jí)政府責(zé)任清單主要有獨(dú)立型職責(zé)和聯(lián)單型責(zé)任追究?jī)煞N模式［7］；第二，從法學(xué)視角研究，認(rèn)為要走出責(zé)任清單制度面臨的困境，就需要從加強(qiáng)中央頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)清單制度構(gòu)建、健全法律法規(guī)體系等多方面入手［8］；第三，從責(zé)任清單的編制視角進(jìn)行研究，認(rèn)為應(yīng)從編制的主體、依據(jù)、內(nèi)容、程序等方面入手［9］。

1.3 研究述評(píng)

我國(guó)學(xué)者基于不同視角，對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的編制、實(shí)踐等進(jìn)行了詳細(xì)論述，并提出了建設(shè)性意見(jiàn)。但從研究領(lǐng)域來(lái)看，較少有學(xué)者將權(quán)責(zé)清單制度和體育公共服務(wù)結(jié)合起來(lái)。筆者基于以往的研究成果，從權(quán)責(zé)清單的視角，對(duì)政府供給體育公共服務(wù)的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行探究，以期探明現(xiàn)階段體育權(quán)責(zé)清單在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出完善建議。

2 權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐探索

在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)28個(gè)省級(jí)（2個(gè)特別行政區(qū)，5個(gè)自治區(qū)不包含在內(nèi)）體育部門的權(quán)責(zé)清單實(shí)施情況進(jìn)行分析梳理后發(fā)現(xiàn)，僅有北京、上海、廣東等18個(gè)省份設(shè)置了體育公共服務(wù)類權(quán)責(zé)清單。該文以上述18個(gè)省級(jí)體育局的體育公共服務(wù)類權(quán)責(zé)清單為研究對(duì)象。

2.1 權(quán)責(zé)清單的事項(xiàng)

通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單的分析梳理，發(fā)現(xiàn)各省份公布的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，在數(shù)量、類型上均存在較大差異。該文基于以往學(xué)者的研究，將所公布事項(xiàng)按其內(nèi)容劃分為信息查詢類、組織管理類、體質(zhì)監(jiān)測(cè)類與健身指導(dǎo)類、申請(qǐng)申報(bào)類、人才培訓(xùn)類5個(gè)類別。由于不同地區(qū)間在客觀上存在差異，主觀上對(duì)權(quán)責(zé)清單的認(rèn)識(shí)有局限性，所以不同地區(qū)間權(quán)責(zé)清單的編制、發(fā)布等有顯著差別（見(jiàn)表1）。

表1 各省份項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)一覽表

第一，信息查詢類。首先，從研究的總體范圍而言，多數(shù)省份信息查詢類服務(wù)占體育公共服務(wù)所公布項(xiàng)目的絕大部分，說(shuō)明現(xiàn)階段我國(guó)政府仍處于信息公開(kāi)的初級(jí)階段，大多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目還受限于簡(jiǎn)單的查詢。其次，從地區(qū)差異來(lái)看，個(gè)別城市沒(méi)有信息查詢類服務(wù)的具體事項(xiàng)。此外，在公布信息查詢類服務(wù)的城市之間，其公布項(xiàng)目不論是在內(nèi)容還是在項(xiàng)目上，均存在差別，如黑龍江和浙江省公布了55項(xiàng)，而山東和甘肅僅公布了一項(xiàng)。

第二，組織管理類。總體來(lái)講，大部分省份組織管理類公共服務(wù)所公布的數(shù)量明顯低于信息查詢類。但也有例外，如山東省公布組織管理類事項(xiàng)達(dá)到了6項(xiàng)，卻僅有一項(xiàng)信息查詢類事項(xiàng)。但相較于其他類別的體育公共服務(wù)事項(xiàng)，組織管理類占比還是較高的。問(wèn)題在于，受限于外部環(huán)境，有些地區(qū)因?yàn)榫哂心撤矫鎯?yōu)勢(shì)，就有機(jī)會(huì)承擔(dān)更多賽事的舉辦。例如，黑龍江有著地緣方面的優(yōu)勢(shì)，有利于加強(qiáng)和國(guó)外體育組織的交流，從而促進(jìn)民眾的體育參與。

第三，健康指導(dǎo)類。體質(zhì)監(jiān)測(cè)和健身指導(dǎo)作為促進(jìn)公民體育參與的重要手段，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，僅有重慶、黑龍江、河北、安徽、江西、山東、湖北、湖南、云南和甘肅10地設(shè)置并公布了體質(zhì)監(jiān)測(cè)類和健身指導(dǎo)類服務(wù)事項(xiàng)。

第四，申請(qǐng)申報(bào)類和人才培訓(xùn)類。首先大多數(shù)省份并沒(méi)有公布具體的事項(xiàng)、措施等。此外，對(duì)于已公布的事項(xiàng)而言，大多事項(xiàng)集中在對(duì)某項(xiàng)活動(dòng)的承接申請(qǐng)、賽事的報(bào)名、資質(zhì)認(rèn)定申請(qǐng)，對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員、體育教師的培訓(xùn)等方面。

綜上所述，首先，各省在公布的服務(wù)事項(xiàng)數(shù)目上存在著明顯差異。其次，各省公布的服務(wù)事項(xiàng)類型碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，不同省級(jí)體育局設(shè)置不同的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，良好的整體化標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有形成。最后，各省所提供的體育公共服務(wù)項(xiàng)目多以查詢類服務(wù)為主，真正能觸及人民痛感的權(quán)責(zé)清單還沒(méi)有很好地建立起來(lái)。

2.2 權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容

就《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看，權(quán)力清單是指包含有政府各項(xiàng)行政職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖等信息的清單。責(zé)任清單建立在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，是指列有與政府各項(xiàng)行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，以及責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)情形等信息的清單。通過(guò)對(duì)北京等18省的權(quán)責(zé)清單內(nèi)容研究梳理發(fā)現(xiàn)：第一，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求的內(nèi)容，各地在實(shí)際編制中均有涉及（在此不過(guò)多論述）；第二，廣東等12個(gè)省級(jí)體育部門額外設(shè)定了受理標(biāo)準(zhǔn)、辦理流程、申請(qǐng)資料、監(jiān)督方式和法律依據(jù)五項(xiàng)內(nèi)容，其余6地在這五項(xiàng)內(nèi)容上出現(xiàn)了不同程度的缺失；第三，各地權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容編制兩極分化嚴(yán)重，如廣東省幾乎涵蓋了上述所有方面，而福建省僅增加了法律依據(jù)，說(shuō)明全國(guó)范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)范式還沒(méi)有很好地形成；第四，對(duì)于監(jiān)督方式的設(shè)定，只是簡(jiǎn)單地留下了監(jiān)督電話或者監(jiān)督網(wǎng)站，沒(méi)有對(duì)具體的操作作出指示，甚至個(gè)別省份的某項(xiàng)權(quán)力在監(jiān)督方式一欄出現(xiàn)了“無(wú)”；第五，各省份幾乎都缺乏問(wèn)責(zé)對(duì)情形、追責(zé)形式的規(guī)定，沒(méi)有很好地完善權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容。具體內(nèi)容如表2所示。

表2 各省權(quán)責(zé)清單附加內(nèi)容

綜上所述，首先，編制內(nèi)容的完整性存在缺失。各省應(yīng)繼續(xù)給予重視，尤其是對(duì)問(wèn)責(zé)情形、追責(zé)形式的規(guī)定。其次，現(xiàn)有的體育公共服務(wù)類權(quán)責(zé)清單在其內(nèi)容的詳細(xì)程度、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)上有較大差距。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅在辦理流程上，體育公共服務(wù)類權(quán)責(zé)清單就存在很大不足，流程不清，則權(quán)責(zé)事項(xiàng)不清，沒(méi)有詳細(xì)完善的辦理流程，何來(lái)清晰明了的權(quán)責(zé)范疇。最后，受限于我國(guó)東西南北經(jīng)濟(jì)文化差異，不同地區(qū)權(quán)責(zé)清單的完善程度不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，如北京、上海等地，其權(quán)責(zé)清單的完整性、規(guī)范性就高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū)。

3 權(quán)責(zé)清單存在的問(wèn)題

結(jié)合上文論述，通過(guò)北京等18省權(quán)責(zé)清單的研究梳理，可以將目前我國(guó)體育部門權(quán)責(zé)清單實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題歸納為供給范圍不清、法理依據(jù)薄弱、責(zé)任清單發(fā)展遲緩、地域性差異明顯四方面。

3.1 供給范圍不清

隨著我國(guó)“放管服”的進(jìn)行，政府在逐步加大對(duì)體育公共服務(wù)的購(gòu)買力度。但政府向社會(huì)組織等非政府部門購(gòu)買體育公共服務(wù)，并不意味著政府提供體育公共服務(wù)職能的減少。通過(guò)對(duì)不同地方政府所設(shè)定的公共服務(wù)類權(quán)責(zé)清單的詳細(xì)研究，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一的供給范圍并沒(méi)有形成，存在著較為嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象。

3.2 法理依據(jù)薄弱

研究發(fā)現(xiàn)，各省份權(quán)責(zé)清單的設(shè)定依據(jù)和實(shí)施依據(jù)過(guò)于簡(jiǎn)單；基本上是用文件如“某某通知”等來(lái)代替法律，缺乏正確的法治思維。權(quán)責(zé)清單的制定與實(shí)施是各級(jí)政府參照本地實(shí)際所決定的，其效力必定應(yīng)在規(guī)章之下，不能用權(quán)責(zé)清單來(lái)代替法律，也不應(yīng)依據(jù)通知文件等來(lái)廣泛編制權(quán)責(zé)清單。

3.3 責(zé)任清單發(fā)展遲緩

“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)一致”并不只是口號(hào)，而是需要在具體實(shí)踐中實(shí)行的。但遺憾的是，對(duì)上述各省公共服務(wù)類清單進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，各省并沒(méi)有將權(quán)責(zé)清單進(jìn)行獨(dú)立區(qū)分，責(zé)任清單的編制體系沒(méi)有很好地建立起來(lái)。

3.4 地域性差異明顯

我國(guó)地區(qū)間的發(fā)展不平衡，東西部、城鄉(xiāng)間的差距仍然很大?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在國(guó)家層面對(duì)權(quán)責(zé)清單的編制作出重要指示，但通過(guò)分析可知，不同地方的經(jīng)濟(jì)、文化等差異，會(huì)對(duì)權(quán)責(zé)清單的編制產(chǎn)生巨大影響，制約著公眾體育生活質(zhì)量的提高。

4 權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展的路徑

黨和國(guó)家推行地方政府權(quán)責(zé)清單制度，意在使之點(diǎn)面相融、表里相合［10］。一方面，我國(guó)仍在進(jìn)行體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，權(quán)責(zé)清單制度可以說(shuō)是這項(xiàng)工程的一個(gè)重要突破點(diǎn)；另一方面，我國(guó)越來(lái)越重視人民身體健康，不斷強(qiáng)調(diào)體育強(qiáng)國(guó)，權(quán)責(zé)清單制度理應(yīng)成為體育公共服務(wù)領(lǐng)域的重要突破口。筆者認(rèn)為應(yīng)在以下五方面尋求突破。

4.1 完善群眾需求征詢體系

進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)清單制度的反饋機(jī)制，應(yīng)當(dāng)對(duì)政務(wù)服務(wù)一線工作的反饋給予更多重視，建立暢通的反饋渠道［11］。由于當(dāng)下我國(guó)政府對(duì)群眾意見(jiàn)的搜集與采納缺乏科學(xué)性，容易從根本上造成指導(dǎo)思想的偏差。所以在購(gòu)買體育公共服務(wù)的實(shí)施過(guò)程中，體育主管部門要充分做好深入調(diào)研，堅(jiān)持以人民為中心，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”結(jié)合大數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善對(duì)群眾建議和需求的采納體系，建立自下而上的群眾意見(jiàn)征詢機(jī)制。

4.2 加強(qiáng)對(duì)權(quán)責(zé)清單的規(guī)范與宣傳

清單管理模式的出現(xiàn)，在很大程度上對(duì)政府厘清購(gòu)買體育公共服務(wù)的邊界起到了積極作用。但是，一方面，不同地區(qū)間體育部門在對(duì)權(quán)責(zé)清單的公開(kāi)程度上存在較大差異；另一方面，其他主體如社會(huì)組織、公眾等仍然缺乏對(duì)清單的正確認(rèn)識(shí)。所以一方面，要加大對(duì)清單的宣傳，積極引導(dǎo)社會(huì)各界參與；另一方面，各地省級(jí)體育部門要建立起完善的權(quán)責(zé)清單體系，加強(qiáng)對(duì)清單制度的正確解讀。

4.3 加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的法理依據(jù)

“有法可依，違法必究”，權(quán)責(zé)清單的建設(shè)要以法律法規(guī)為依據(jù)，不合乎法律法規(guī)的一律取消。各省級(jí)人大或其常委會(huì)需要按照中央的要求，加快地方政府權(quán)責(zé)清單的立法進(jìn)程，地方政府則需按照省級(jí)地方性法規(guī)來(lái)確立權(quán)責(zé)清單，在完成其編制工作后還需要將其提交本級(jí)人大或常委會(huì)審議通過(guò)并進(jìn)行公示，以避免編制過(guò)程中的隨意性，保障權(quán)力清單制度在法治的軌道上運(yùn)行。

4.4 加強(qiáng)對(duì)不同區(qū)域間的統(tǒng)籌規(guī)劃

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，因此東西部、城鄉(xiāng)之間的體育公共建設(shè)差距較大。居民對(duì)體育公共服務(wù)的需求也存在較大差異，所以政府在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)在充分了解各地實(shí)際的基礎(chǔ)上，對(duì)體育公共建設(shè)相對(duì)落后的地區(qū)給予政策支持。中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的自主權(quán)，地方政府應(yīng)在對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行實(shí)地考察的基礎(chǔ)上編制權(quán)責(zé)清單。

4.5 加快責(zé)任清單的編制

當(dāng)前我國(guó)體育部門在責(zé)任清單的獨(dú)立編制方面并不理想，無(wú)論是編制質(zhì)量，還是編制數(shù)量，都存在著較大缺陷。從內(nèi)外角度而言，政府部門只有加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，社會(huì)公眾加強(qiáng)參與意識(shí)，才可能盡快地形成較為完善的責(zé)任清單的編制體系。

5 結(jié)語(yǔ)

政府供給體育公共服務(wù)的權(quán)責(zé)邊界問(wèn)題，既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者針對(duì)此問(wèn)題都進(jìn)行了探討，并且形成了各種各樣的觀點(diǎn)。這就表明，厘清政府供給體育公共服務(wù)的權(quán)責(zé)邊界充滿了復(fù)雜性，而這種復(fù)雜性既源于不同國(guó)家、地區(qū)間的差異，又源于對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)涵、政府職能的內(nèi)涵等理解的差異。盡管如此，關(guān)于政府供給體育公共服務(wù)的邊界探索，還是有規(guī)律可依的，這里的關(guān)鍵就在于政府要充分了解民意，緊密結(jié)合國(guó)情，在了解人民需求的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)我國(guó)權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展，牢牢把握這個(gè)突破口，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。