元治理視角下“五社聯(lián)動”行動邏輯與模式

□文/賴昊辰 梁銀芳 劉芊芊 李孟嘉 葉真麟 李穎奕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 廣東·廣州）

［提要］“五社聯(lián)動”是基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)新實踐探索，對養(yǎng)老服務(wù)的提供起到重要推動作用。本文以廣州市W社區(qū)為案例，對“五社聯(lián)動”實踐成效及不足進行檢視，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并以元治理理論為指導(dǎo)，對基層養(yǎng)老治理實踐機制進行探究，提出對策建議。

2020年，十九屆五中全會首次提出實施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》強調(diào)老齡工作，提出堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動的工作格局。同年，黨中央《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提到，要圍繞公共服務(wù)、關(guān)愛長者等事項，完善社會力量參與基層治理的實踐，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社工、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制。廣州作為我國養(yǎng)老改革的示范地，在《推進民政領(lǐng)域基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干措施》中提出要構(gòu)建具有廣州特色的“大城市大養(yǎng)老”，搭建政府、社會組織、企業(yè)的合作平臺。為此，本文對廣州W社區(qū)基層養(yǎng)老治理的機制展開研究，以元治理理論探討“五社聯(lián)動”在基層養(yǎng)老治理中的行動邏輯和運作模式，以期為我國基層治理體系在養(yǎng)老領(lǐng)域的實踐提供案例借鑒，并有利于提高基層社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的治理能力。

一、“元治理”理論

元治理又稱治理的治理，產(chǎn)生于對20世紀西方社會從“科層制管理”到“市場化管理”再到“網(wǎng)絡(luò)治理”的反思。元治理理論承襲多主體協(xié)同治理的觀點，其目的是形成一個語境，實現(xiàn)不同治理安排，而非為其制定特定的策略。其治理邏輯包括科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理，不同邏輯各有其特點，不同邏輯間產(chǎn)生協(xié)同、互補的同時也導(dǎo)致了對立沖突，為解決三種治理模式失靈的問題，國家應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用將單一治理模式融合，推動多重治理主體協(xié)作，使其朝著共同目標奮進。

元治理視域下我國城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出“一核多元”的結(jié)構(gòu)?！耙缓恕敝刚鲗?dǎo)，強調(diào)政府治理地位的回歸；“多元”包括社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位和居民等主體，政府協(xié)調(diào)各主體間運作，推動社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者和社會資源協(xié)同共治。元治理作為對治理的策略性反思和修正，提出了一種由治理走向善治的路徑，符合養(yǎng)老服務(wù)合作供給模式創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。多元共治是老齡社會支持體系中重要的原則，明確主體職責(zé)、優(yōu)化制度安排、遵循實施原則、建立合作機制是多元共治的實現(xiàn)路徑。

二、廣州市W社區(qū)基層治理體系在養(yǎng)老場域的運作機制

（一）W社區(qū)基層養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀。黨的十九大對老齡事業(yè)進行了整體部署，提出推動居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展，鼓勵探索養(yǎng)老治理的聯(lián)動格局。本文以具有社區(qū)資源、養(yǎng)老治理經(jīng)驗和全國示范性老年友好型社區(qū)稱號的廣州W社區(qū)為例，該社區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，長者多為單位退休職工，社區(qū)老齡化程度高。在社區(qū)內(nèi)，街道辦協(xié)同居委會及單位物業(yè)、離退休處和志愿隊共同展開治理，為社區(qū)提供多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）W社區(qū)基層養(yǎng)老治理行動邏輯

1、科層權(quán)威統(tǒng)籌治理。元治理下理想的治理模式強調(diào)“強政府——大社會”的治理結(jié)構(gòu)。W社區(qū)街道辦發(fā)揮政策落實、統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，作為規(guī)劃者，通過制度、策略規(guī)范治理框架，明確元治理邏輯中各主體的共同目標和基本規(guī)則，使各主體達成一致的行動目標?！捌綍r互相不溝通，我們通過政府的平臺來溝通”（社工S）。

離退休處強調(diào)政府的統(tǒng)領(lǐng)作用，兩者目標一致?！罢墙y(tǒng)領(lǐng)的，我們都是為了提升養(yǎng)老質(zhì)量”（離退休處L）。同時，政府作為購買者，對社工提供服務(wù)資源、資金，在養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建中發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用?！爸挥姓茏尨蠹揖奂谝黄穑ヌ接?、去定框架”（社工S）。同樣，政府支持對營利性的頤康中心起著重要作用，“養(yǎng)老是微利行業(yè)，長者消費欲望低、利潤薄，需要政府支持以解決盈利”（頤康中心Y）。正是街道貫徹政策規(guī)定的稅收、場地等優(yōu)惠扶持，使得企業(yè)參與進來。

2、市場與網(wǎng)絡(luò)交融共治。元治理既強調(diào)政府的回歸，也強調(diào)各主體間合作的重要性，通過對國家、市場和網(wǎng)絡(luò)等治理力量進行理想安排，使多元主體有效互動。W社區(qū)中，多元主體遵循“一核多元”的治理邏輯，街道辦落實政策，居委、離退休處、頤康中心、社工等多元主體協(xié)同配合，承擔(dān)實際服務(wù)的遞送責(zé)任，“我們拿到政策支持，就具體去做。政府出錢，向社工站購買服務(wù)”（社工S）。離退休處作為單位制轉(zhuǎn)型遺留下來的產(chǎn)物使職工對其具有強烈歸屬，更信任離退休處?！拔覀儭闲^(qū)’煥發(fā)活力，文化濃厚，對老同志的關(guān)懷較多”（離退休處L）。由此，離退休處在多元主體治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮紐帶作用，社工、企業(yè)資源也通過其遞送。隨著資源流向單位，居委處于治理邊緣，負責(zé)非單位居民的兜底性服務(wù)，“我們就是兜底，沒人管沒人理，我們能力、資源有限，沒辦法照顧太多”（居委會J）。此外，頤康中心等企業(yè)以公辦民辦結(jié)合的方式參與到養(yǎng)老服務(wù)的輸送過程，“頤康中心屬于半公益性養(yǎng)老機構(gòu)，政府招好物業(yè)，以競標使社會力量參與到建設(shè)運營，給政策審批、民水民電、減稅和場地優(yōu)惠”（頤康中心Y），引入市場治理邏輯，有效提高了治理效率，實現(xiàn)科層、市場和網(wǎng)絡(luò)治理的有機結(jié)合。

（三）基層治理中多元主體的定位與互動方式

1、街道辦：政策傳遞，統(tǒng)籌引領(lǐng)。街道辦傳遞上級政府的政策、受其監(jiān)督，是上級政府在基層的行政權(quán)力延伸，承擔(dān)治理重心下移到基層的責(zé)任?；鶎狱h組織以政治性和組織有效性保證政策落實，通過黨建引領(lǐng)有效嵌入基層社會，使基層多主體形成共同制度。對于W社區(qū)的養(yǎng)老事務(wù)，街道辦承擔(dān)著“元治理者”的主體責(zé)任。街道辦落實政策、制定治理規(guī)則，針對頤康中心建設(shè)方案，明確基層各主體治理的共同目標和基本規(guī)則，進行合理分工及角色定位，為多元治理提供方向引領(lǐng)?！拔覀円扔袠?gòu)想，才和其他人商定”（街道辦J）。街道辦協(xié)調(diào)各方，營造養(yǎng)老治理的有利環(huán)境，給予養(yǎng)老項目支持及力量。“我們成立統(tǒng)籌小組，和各單位談，考慮各方的條件，一起解決”（街道辦J）。

2、居委會：落地實施，配合協(xié)助。居委承擔(dān)組織、動員社區(qū)等多項職能。W社區(qū)經(jīng)歷單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出居住人群多為單位退休職工的特征。而保障職工福利的離退休處與居委會存在職能重疊，“我感覺居委會的養(yǎng)老職責(zé)不明顯，職工有事去找居委他們不管你”（長者L1），單位制社區(qū)轉(zhuǎn)型遺留的治理痕跡，讓社區(qū)治理主體多頭凌亂，角色功能交叉重疊、難以配合，效率低下。且社區(qū)多退休職工，歸離退休處管理，使社工和社會資源更傾向離退休處，使居委難以在基層養(yǎng)老治理中發(fā)揮應(yīng)有作用，呈現(xiàn)出“缺位”和“錯位”的角色情況。兩者扮演著“治理共同體”，追求共同目標而淡化組織形式的差異，一定程度上呈現(xiàn)出職能重疊基礎(chǔ)上的互補。“離退休處傾向單位職工，我們管社區(qū)，有交叉的內(nèi)容，但大家能形成合力”（居委會J）。

3、社會資源：社會參與，資源互補。社區(qū)資源劃分為社區(qū)先天資源和社會引入資源：其一，單位制轉(zhuǎn)型遺留的職能部門?？茖佑绊懴碌膯挝?，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)開展經(jīng)濟活動，在養(yǎng)老治理中表現(xiàn)為保障退休職工的福利。由于人群特征及物業(yè)歸屬單位的緣故，在養(yǎng)老事務(wù)管理中，單位具有調(diào)動物業(yè)開展養(yǎng)老治理的權(quán)力，社區(qū)眾多設(shè)施仍歸單位所有，社區(qū)原有資源由單位掌握，在街道辦、社工、企業(yè)等入駐社區(qū)開展養(yǎng)老治理時，已然將單位視作開展治理的必要要素。黨建引領(lǐng)使得單位在W社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用?！拔覀冇悬h建廣場和黨組織，7個黨支部，定期開活動，鼓勵黨員參與”（離退休處L）。其二，經(jīng)政府推薦，和多個街道進行合作的科技企業(yè)。以“愛心大配餐”“互聯(lián)網(wǎng)+民政”等形式構(gòu)建與政府、社工等聯(lián)動平臺。其三，政府引進的專業(yè)機構(gòu)，是市場機制下社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老治理的重要主體。三者融合于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，打破了居家、社區(qū)、機構(gòu)的缺陷，實現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋。

4、社會工作者：項目運作，專業(yè)服務(wù)。項目制下，社工需接受政府引導(dǎo)，按照政策要求開展居家養(yǎng)老服務(wù)。社工開展具有特色及涵蓋長者生理、心理和社會等多方面、多層次需求的服務(wù)。其立足社區(qū)為長者提供服務(wù)，須與居委會、駐區(qū)單位等主體協(xié)商，其中社工和社會資源就共同項目展開頻繁的合作，與企業(yè)直接協(xié)作，共同經(jīng)營社區(qū)的自建飯?zhí)谩Ｉ绻み€成立了立足街道的公益基金會?！罢o公益基金，幫助長者適老化改造，助推養(yǎng)老服務(wù)項目推廣”（社工S）。

5、銀齡志愿隊：互幫互助，補充治理。在養(yǎng)老治理中，長者參與社區(qū)志愿隊可以為老齡社區(qū)貢獻力量，還能讓社區(qū)成為長者社會互動、提升養(yǎng)老質(zhì)量的平臺。W社區(qū)具有建立志愿隊的先天優(yōu)勢，其依托單位歷史文化、駐區(qū)單位和社工的長期聯(lián)合，成立了街道內(nèi)第一支銀齡志愿隊，由低領(lǐng)長者黨員組成，以發(fā)揮黨員帶頭、鄰里互助的作用為核心，以民政主推的“時間銀行”為平臺，輔助社工等主體融入社區(qū)，協(xié)助主體間溝通，提升了自身的養(yǎng)老歸屬感。“我們發(fā)動低領(lǐng)黨員參與，他們熱心公益，發(fā)揮安全巡防的特色”（離退休處L）。

三、廣州市W社區(qū)基層治理的局限

（一）長效溝通機制發(fā)展不成熟。各主體間的有效溝通是基層養(yǎng)老治理體系高效聯(lián)動、提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵。W社區(qū)各治理主體間合作交流機制不成熟，缺乏長效溝通，各治理主體除了在特定活動中進行互動之外，在日常工作過程中的交流較少，各治理主體存在與部分主體聯(lián)系較緊密而與其他主體互動較少的現(xiàn)象。養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)以需求為導(dǎo)向，養(yǎng)老服務(wù)供需互通機制是否暢通是影響?zhàn)B老服務(wù)成效的重要因素。各治理主體與老人的溝通機制不成熟，W社區(qū)存在服務(wù)供需互通機制受阻的問題。長者信息獲取路徑不暢導(dǎo)致長者對頤康中心的了解受限，兩者缺乏有效溝通導(dǎo)致長者不滿，且長者缺乏發(fā)聲渠道，多樣化需求難以得到滿足。“社區(qū)的生活照料、配餐很一般。配餐人員態(tài)度不好，吃的也一般，大家都有怨言，我們難去反映”（長者L1）。

（二）網(wǎng)絡(luò)多元主體資源整合效率低。資源的鏈接與利用是基層養(yǎng)老治理的關(guān)鍵因素之一，W社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運作中普遍存在資源短缺的問題，在人力資源、場地及設(shè)施方面的短缺突出，治理網(wǎng)絡(luò)中各主體資源整合效率低下。社區(qū)資源和長者志愿隊作為“五社聯(lián)動”重要的資源補充，未合理發(fā)揮其資源支持的作用?！爸驹刚哧犻_展服務(wù)很難，在特定時間難調(diào)動隊員，往往需要招募其他長者，而其他長者則更不固定”（社工S）。

（三）多主體治理共同體意識模糊?！拔迳缏?lián)動”中涉及較多主體，主體間的差異利益導(dǎo)向，導(dǎo)致共同目標的不清晰，使多主體間配合協(xié)作的機制不明確。由于配合形式的不明確，導(dǎo)致治理主體各自為政，難以主動協(xié)助其他主體。“長者多，每個居委、社工都有自己的任務(wù)，要達成服務(wù)的一致還需要多交流”（離退休處L）。長者作為力量補充，沒有被充分整合進治理網(wǎng)絡(luò)并發(fā)揮理想作用?！拔覀儾豢赡茏约鹤龌顒?，需要上級領(lǐng)導(dǎo)來組織，我們也沒有固定活動時間，有空就去幫忙”（志愿隊隊長Z）。

（四）各主體間角色定位不明確。W社區(qū)的聯(lián)動機制面臨著各主體之間角色定位模糊的問題，政府政策文件中對“五社聯(lián)動”各主體間的職責(zé)定位較模糊，“上級政府沒有規(guī)范性的文件，有很多細則沒有”（街道辦J），導(dǎo)致各主體之間的權(quán)責(zé)邊界不清晰。且各主體對其他主體的職責(zé)缺乏了解，“對其他人的情況不了解，知道大概，跟我們聯(lián)系多的就了解”（社工S），導(dǎo)致各主體在具體實踐中互動受阻，影響了聯(lián)動的效率。企業(yè)作為新型治理主體，缺乏治理經(jīng)驗，需要依賴其他主體展開服務(wù)，缺乏自主性?！昂蜕绻ぁ⒖萍脊竞献魇且驗樗麄冮L期在這里做養(yǎng)老，他們有經(jīng)驗，要依托他們”（頤康中心Y）。

四、基層養(yǎng)老“五社聯(lián)動”治理模式優(yōu)化路徑

“一核多元”，本質(zhì)是“1+3+N”社區(qū)治理模式，治理場域內(nèi)多元主體配合、互動、共享，以最大限度增加有利要素，實現(xiàn)“國家-市場-社會”多元格局的平衡?！拔迳缏?lián)動”提供了“3+N”治理的優(yōu)化行動模型，以社區(qū)服務(wù)中心為平臺，構(gòu)建多元主體參與治理的契機。從W社區(qū)的治理經(jīng)驗出發(fā)，“五社聯(lián)動”基礎(chǔ)治理模式應(yīng)從以下四個方面建構(gòu)：

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。社區(qū)治理離不開基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)，黨委通過黨建引領(lǐng)和黨員先鋒模范的形式，以正確的政治方向、價值引領(lǐng)各主體。黨組織要依靠其組織體系發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮街道黨組織、社區(qū)黨組織、社會組織內(nèi)的黨組織等在政治領(lǐng)導(dǎo)、理論宣傳、思想工作及組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的作用。黨員帶動群眾，以產(chǎn)生聯(lián)動，促進基層養(yǎng)老治理始終遵循治理的宏觀設(shè)計，使黨的意識與各主體的目標融匯。

（二）健全長效聯(lián)動機制。街道辦作為“元治理者”，應(yīng)聯(lián)合社區(qū)內(nèi)各主體健全治理的溝通聯(lián)動機制，使其優(yōu)勢互補。以服務(wù)項目為平臺，定期召開工作會議，增進各主體的溝通聯(lián)系。此外，治理方應(yīng)與被治理方搭建通暢的信息交互渠道。加強長者與多主體的溝通，搭建養(yǎng)老服務(wù)供需信息交互平臺。整理社區(qū)養(yǎng)老項目，定時定點向長者進行宣傳，使長者更好地了解養(yǎng)老服務(wù)；并注重長者需求，建立服務(wù)清單制度，建立服務(wù)成效的動態(tài)反饋機制，定期收集長者的評價。

（三）明確共同目標導(dǎo)向。一致的目標導(dǎo)向能減少沖突、提高效率。街道辦應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，指導(dǎo)各主體明確其職責(zé)及定位，落實各主體的任務(wù)，引導(dǎo)各主體共同協(xié)作提供服務(wù)。上級政府也應(yīng)研究制定地方性指導(dǎo)文件，為基層治理提供分工準則和法治保障。多元主體應(yīng)堅持以需求為導(dǎo)向，結(jié)合問題找到共同利益，平衡各自關(guān)系，結(jié)合各主體任務(wù)導(dǎo)向設(shè)立共同目標。各主體在履行自身職能的同時要明確自身在養(yǎng)老治理體系中與其他主體的協(xié)作關(guān)系，打破責(zé)任壁壘，避免進行單純的指標導(dǎo)向型服務(wù)。強化與其他主體的交流協(xié)作意識，根據(jù)既定的共同目標和長者需求進行治理。

（四）引入資源整合網(wǎng)絡(luò)。政府應(yīng)加大財政支持，為社區(qū)引入社會資源，通過監(jiān)管評估，賦能社會資源，使其長存，切實發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的社會價值，建立社區(qū)資源清單，完善資源調(diào)配和共享機制。引入市場機制鏈接社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織等，讓其獲利的同時為社區(qū)提供資源，擴充資源利用的量，以填充社區(qū)資源的短板。同時，應(yīng)大力引進社會資源，以補充社區(qū)先天資源的缺陷，需發(fā)揮各主體特色，達成資源共享，以治理互助的形式達成資源的最優(yōu)配置。注重發(fā)揮長者志愿者作為治理主體的補充性力量，能夠幫助其他治理主體打破隔閡，建立信任。