科技專項資金績效評價探討

□文/伊曉曉 劉 琦

（中原工學院經(jīng)濟管理學院 河南·鄭州）

［提要］現(xiàn)階段，我國在科技專項資金績效評價過程中還存在許多待完善的問題。本文分析我國科技資金績效評價現(xiàn)狀及原因，并提出改進建議，有助于規(guī)范我國科技財政資金績效評價工作。

科技發(fā)展在國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中處于舉足輕重的地位?？茖W技術(shù)的發(fā)展依賴相當規(guī)模的資金支持，然而由于科技項目自身固有的高風險、回報周期長等特點，使得市場經(jīng)濟下的多數(shù)企業(yè)不愿在科技項目上過多投資。因而，政府成為科技投入的第一主體，并采取多種財政政策來配置市場資源，扶持科技發(fā)展。隨著近年來我國經(jīng)濟的快速增長，政府對科技項目的撥款力度和規(guī)模也在逐年擴大。2021年，我國一般公共預算科學技術(shù)支出安排達到9，321億元。但隨之也暴露出如科技專項資金使用效率不高、只重項目而輕績效、資金缺乏相關(guān)監(jiān)督等問題，一定程度上阻礙了我國科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。

為優(yōu)化科研項目管理，各省市相關(guān)單位制定了績效管理與評價標準。然而，隨著政府職能、效率和評價等方面的提升，以往的科技資金績效評價體系顯然已不再合適。國家改革文件明確提出，要“明確責任，嚴格績效管理和行政問責，加強日常工作考核，建立健全獎優(yōu)懲劣的制度”。因此，分析當前科技資金績效評價所存在的問題并提出對策尤為關(guān)鍵。

一、科技專項資金績效評價過程中存在的問題

（一）績效評價體系不完善，科技長期效益量化難。合理完善的績效評價體系一般由評價指標、評價方式和評價結(jié)果三部分構(gòu)成。根據(jù)研究階段與方向的不同，科技項目可分為基礎(chǔ)研究與應用基礎(chǔ)研究類、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類、應用示范類等三類項目。由于科技項目具有其獨特的效益滯后性，科技成果的轉(zhuǎn)化及可持續(xù)影響的作用難以在短時間內(nèi)進行量化，從而無法對某區(qū)域的經(jīng)濟效益、科技創(chuàng)新及社會效益進行綜合評價分析。首先，當前的科技專項資金績效評價指標大多缺乏科學論證，僅是在財政資金績效評價通用指標體系的基礎(chǔ)上，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個方面進行調(diào)整，添加諸如技術(shù)標準研制完成率、授權(quán)專利數(shù)量情況等相關(guān)科技指標，用以考核某一地域內(nèi)科技項目的整體完成情況，卻忽略了不同項目在理論創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、規(guī)模應用等方面?zhèn)戎攸c有所不同，因而在同一套績效評價體系中展現(xiàn)的結(jié)果可靠性有待考究。其次，評價指標權(quán)重的確定大多采用專家問詢法，此類評價方法具有較強的主觀性，個別指標上專家賦值時缺乏科學合理的依據(jù)，不能真正體現(xiàn)評判、診斷和指導的作用，削弱了評價結(jié)果的參考價值。對于績效指標的打分則主要采用了目標比較法，但績效目標的設(shè)定不夠完整，無法全面反映專項資金的應用效果等問題。由于科技類項目績效中便于考核的目標多為短期目標，例如2020年河南省重大科技專項績效的總體目標包括實施200項重大科技專項，年度目標側(cè)重于項目完成率、新增創(chuàng)新項目數(shù)量及項目單位銷售額等，此類目標雖有具體考核標準，但卻難以反映科技類項目所帶來的長期效益。在諸如“服務(wù)對象滿意度”等主觀打分指標上，大部分調(diào)查對象僅是為了應付工作而隨意填寫一個數(shù)值，使得項目實施效果與效益體現(xiàn)不夠明顯。

（二）績效監(jiān)督工作不到位，過程監(jiān)管不足。對科技專項資金進行績效評價的主要目的，是將資金應用的效益最大化。因此，在資金撥付及使用的實際工作中，政府與相關(guān)單位需要充分掌握每筆資金流向，從而據(jù)實評價資金使用的合理性與必要性，以便對后續(xù)開展相關(guān)工作產(chǎn)生正向反饋。構(gòu)建科學合理的項目績效監(jiān)控系統(tǒng)，有利于各部門及時掌握科技專項資金的動態(tài)流向并隨時糾偏，確保最終目標的實現(xiàn)。關(guān)于此問題，各地方部門專門出臺了《預算績效運行監(jiān)控管理辦法》等文件。然而，由于科技專項績效監(jiān)控的具體內(nèi)容較為復雜，主要包括績效目標完成情況、預算資金執(zhí)行情況、重點項目績效跟蹤延伸監(jiān)控等三個方面，在實際開展的績效評價工作中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位的資金過程監(jiān)管力度都無法達到上述要求。一是由于多數(shù)科技項目單位及部門人員對績效監(jiān)控工作的重視程度不足，未曾重點建立完善的績效監(jiān)管模式。二是績效監(jiān)督評價的主體責任不夠清晰。以河南省各科技類專項資金績效評價工作為例，績效評價涉及的主體包括各財政部門、項目資金使用單位以及聘請的第三方專業(yè)機構(gòu)?！逗幽鲜∈〖夘A算績效運行監(jiān)控管理辦法》中已詳細明確了績效監(jiān)控的各級主體責任，但在實際工作中，省級部門與具體預算單位各自的監(jiān)督職責劃分并不明晰，預算績效與監(jiān)督通常不由同一部門負責，使得具體工作任務(wù)時有重復、沖突或疏漏，導致出現(xiàn)需追責的問題時各方互相推諉。且大多績效評價報告由第三方專業(yè)機構(gòu)出具，而第三方機構(gòu)前期并未參與績效監(jiān)督工作，其所獲取的資料均為項目單位及預算單位提供，削弱了由第三方機構(gòu)出具報告所表明的客觀性，不利于社會大眾對專項資金的監(jiān)督。此外，企業(yè)在申報科技類政府補貼時所提交的證明材料真實性難以鑒別，2021年山東省就曾曝光通過偽造專利證書、技術(shù)開發(fā)合同等騙取政府科技補貼的案件。第三方機構(gòu)在評價績效指標完成度時所獲取的材料大多為企業(yè)直接提供，并沒有權(quán)威機構(gòu)或?qū)＜因炞C的數(shù)據(jù)支撐，材料的真實性無法考究，若出現(xiàn)企業(yè)蓄意騙取資金的情況，相應責任無法劃分。三是資金管理工作不到位，各科技項目的財政資金下發(fā)方式并不統(tǒng)一，主要根據(jù)項目周期及成果的不同，分別采取分期發(fā)放、事前發(fā)放和事后發(fā)放等下發(fā)方式，而實際工作中則存在市、縣財政資金撥付不及時的滯留現(xiàn)象。如，2020年河南省重大科技專項資金的某項目資金已于2020年底由省級撥付，但截至2021年6月項目單位仍未收到資金，影響資金效益發(fā)揮，也使得監(jiān)管部門無法對當期受益對象構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)控模式。此外，科技專項資金管理辦法和資金下達文件中要求，各單位要對財政專項資金分項目、資金來源編制預算并設(shè)置輔助賬進行單獨核算，但個別單位并未如實履行要求，導致財政資金流向無法跟蹤，支出范疇無法核定，不利于考核及績效評價工作的開展，降低績效監(jiān)控結(jié)果參考性。

（三）績效評價結(jié)果應用不理想，削弱資金運用效果?？萍紝ｍ椯Y金的績效評價結(jié)果不僅用于考核當年該資金使用是否合理，從而提出相應的整改措施，也是下一年度科學項目預算安排及相關(guān)政策調(diào)整的重要依據(jù)。合理地應用績效評價結(jié)果有助于提高專項資金管理效率，使專項資金通過指定途徑發(fā)揮其特定的作用。根據(jù)對河南省重大科技專項資金績效評價結(jié)果的分析可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)績效評價結(jié)果應用的效果都與預期大相徑庭。由于專業(yè)人才機構(gòu)儲備不足以及我國科技專項資金的績效評價仍處于起步階段，政府在實際工作中往往委托第三方機構(gòu)出具績效評價報告，如會計師事務(wù)所及成立初期的績效評價咨詢公司，這些第三方機構(gòu)人員多為從事會計或?qū)徲嫻ぷ鞒錾?，大多不具備充分的績效評價專業(yè)知識，即使第三方機構(gòu)同時聘請績效評價專家及科技領(lǐng)域行業(yè)專家作為顧問，其在實際工作中也大多是參照往年或相似報告來開展工作，客觀上影響了績效評價的嚴謹性。

此外，委托代理模式的合作關(guān)系存在“以客戶為導向”的實際問題，當?shù)谌綑C構(gòu)希望與委托方取得長久穩(wěn)定的合作關(guān)系時，會出具一份盡量符合委托方預期的報告結(jié)果，這就可能導致報告難以呈現(xiàn)客觀實際問題。當委托方為財政或科技部門時，往往希望最終出具的報告“有問題但可控”或問題并非委托方的責任，這就使得第三方機構(gòu)可能處于兩種情況：一是沒有問題制造問題，在一些未達目標的指標，如科技項目完成率上不考慮客觀事實，也不參考項目單位可提供的合理解釋，而僅以數(shù)據(jù)不達標為由強行增加“問題”；二是問題過多需要控制，如問題出在委托方卻轉(zhuǎn)移責任人，或本是部門績效目標設(shè)定不合理的問題卻轉(zhuǎn)移為項目單位完成不佳、受客觀疫情影響未達標等。由于此類客觀因素的影響，即使由專業(yè)的績效評價人員開展工作，出具的報告也大多流于表面，指出一些不痛不癢且無損于委托方的普遍問題，導致無法從結(jié)果中分析出當期科技資金使用是否規(guī)范合理、后續(xù)是否應繼續(xù)支持某些科技項目的推動，削弱了評價結(jié)果所能發(fā)揮的反饋作用。此外，科技類項目具備專業(yè)性強、內(nèi)容繁雜、類型眾多等特點，而政府相應政策保障并不完善，即使得到有價值的評價結(jié)果并從中總結(jié)出相應對策與措施，也難以在短期內(nèi)從制度層面規(guī)范地使用和推廣，削弱了評價結(jié)果的時效性。

二、提升科技專項資金績效評價質(zhì)量的建議

（一）細化完善科技資金績效評價體系?？萍碱愴椖績?nèi)容廣泛、種類眾多，即使是通用類科技專項資金績效評價體系也難以據(jù)實反映某一地區(qū)科技資金的真實使用情況。因此，構(gòu)建完善的績效評價體系，首先應根據(jù)科技項目的特點及研究內(nèi)容進行分類與分級評價，采取科學的賦值方法確定定量指標與定性指標的權(quán)重。例如，基礎(chǔ)研究類項目側(cè)重于推進科技理論知識的發(fā)展，使我國科研水平在國際學術(shù)領(lǐng)域上處于領(lǐng)先位置，因此在考核此類項目時應具備戰(zhàn)略全局意識，重點評價新發(fā)現(xiàn)或新方法是否能被國際權(quán)威學者認可，或為未來解決問題或開發(fā)產(chǎn)品提供理論支撐等原創(chuàng)性成果；技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項目的重點是此類項目成果能否為經(jīng)濟社會發(fā)展提供解決方案，以及能否帶領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展等，因此應加大成果轉(zhuǎn)化類指標的權(quán)重；而應用示范類項目強調(diào)市場效益，主要是成果是否被行業(yè)認可取得規(guī)模化的市場應用，以及其所帶動的經(jīng)濟社會效益及區(qū)域輻射效果，因此更注重經(jīng)濟類及市場評價類指標。此外，設(shè)定績效目標時也應按照分類評價的要求，從科學合理的原則出發(fā)，全面設(shè)定具體且易于考核的結(jié)果指標，同時按照科技項目開展的節(jié)點明確階段性目標，并以往年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合項目的能力與條件，合理預估當期結(jié)果來設(shè)置預期目標，若實際情況與預期效果產(chǎn)生偏差或預估難以達到目標時，應及時予以調(diào)整。同時，應在各相關(guān)單位強調(diào)績效考評的重要性，拒絕“走過場”等情況的發(fā)生，提高市場及相關(guān)人員評價等主觀定性指標的可靠性。

（二）重點落實科技資金績效監(jiān)管工作。2021年，李克強提出，要加強對財政資金的監(jiān)督和跟蹤問效，堅決查處截留挪用、虛支冒領(lǐng)等行為。以河南省重大科技專項資金為例，該資金績效監(jiān)管的主體是河南省及地級市的財政科技部門，加強落實績效監(jiān)控工作，首先要提升各級部門對績效監(jiān)管的重視程度，健全項目管理責任制。2021年河南省財政廳頒布的《河南省省級預算績效運行監(jiān)控管理辦法》中詳細明確了績效監(jiān)控的主體責任，省級部門（單位）是實施績效監(jiān)控的主體，對所屬單位的績效監(jiān)控情況進行指導和監(jiān)督，預算單位負責開展預算績效日常監(jiān)控，并及時采取糾偏措施。因此，各級管理部門要明確自身工作范圍與內(nèi)容，避免出現(xiàn)有問題難追責、相互推諉責任的現(xiàn)象。

《河南省省級預算績效運行監(jiān)控管理辦法》明確指出資金績效監(jiān)控包含項目支出績效監(jiān)控和部門整體支出績效監(jiān)控，并應在每年8月對上半年情況開展績效監(jiān)控分析。但由于科技項目往往存在周期長、效益實現(xiàn)晚等特點，故科研類項目可暫不開展年度中的績效監(jiān)控，而是在項目進行周期內(nèi)結(jié)合項目檢查等方式強化績效監(jiān)控，更加注重項目績效目標實現(xiàn)程度和可持續(xù)性，同時避免科技資金使用過程中的無預算開支、超預算開支、擠占挪用資金、超標準配置資產(chǎn)等情況。因此，科技類資金績效監(jiān)控的重點在于指導并規(guī)范項目單位分項目編制獨立的預算表、建立單獨的輔助賬進行核算，嚴格審核監(jiān)督預算單位實際支出情況。對于一些重大的科技科研項目，還應對項目績效進行跟蹤延伸監(jiān)控，強調(diào)考察科技項目帶來的經(jīng)濟效益、社會效益等。此外，上級部門也應在項目單位編制單獨預算時，提前要求單位后續(xù)所提供的文件均有相關(guān)權(quán)威機構(gòu)或?qū)＜因炞C，并由負責績效評價工作的第三方機構(gòu)對原始資料進行必要的核查驗證，避免出現(xiàn)企業(yè)偽造資料騙取補貼的情況。

（三）加強科技資金績效評價結(jié)果的應用。首先，應增強績效評價結(jié)果的準確性及可信度，規(guī)范第三方機構(gòu)參與科技類項目績效評價的資格條件。2021年財政部發(fā)布的《第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》中明確表示，聘請第三方機構(gòu)出具預算績效評價報告，應當由從事預算績效評價工作3年以上的績效評價主評人簽字，且第三方機構(gòu)及其簽名的主評人應當對所出具預算績效評價報告的真實性和準確性負責。重點科技項目還應在評價報告出具后進行自評價工作，提升績效評價結(jié)果的可信度。其次，上級部門應分類別規(guī)范科技項目績效評價結(jié)果應用的辦法與流程，如基礎(chǔ)研究類科技項目滯后性明顯，難以在某一周期內(nèi)有突出的研究成果，其績效考核結(jié)果也難以為下一年財政安排提供參考，因此需對科研項目分類別單獨進行分析評價。

綜上，我國在財政績效評價工作中已取得眾多研究成果，但由于科技類專項資金涉及項目類別眾多、專業(yè)性強，因此在資金績效評價的過程中，仍有需要探索及完善的部分，逐步解決相應問題，從而促進我國科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。