“放管服”改革背景下電網(wǎng)企業(yè)制定權(quán)責(zé)清單的原則和邏輯方法

俞軍 戚浩金 王春娟 鄭琦 鄔秀玲

（國網(wǎng)浙江省電力有限公司寧波供電公司）

一、電網(wǎng)企業(yè)“放管服”改革的背景與意義

“放管服”改革是我國為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)而進(jìn)行的政府管理創(chuàng)新?！胺殴芊备母锸轻尫派鐣?huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域改革的總抓手，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是創(chuàng)造體制機(jī)制優(yōu)勢和釋放市場經(jīng)濟(jì)活力的重要路徑。在這一背景下，電網(wǎng)企業(yè)陸續(xù)提出了全面推進(jìn)“放管服”改革的工作意見，旨在激發(fā)各級(jí)發(fā)展活力和動(dòng)力，大幅提升公司整體管理效率和經(jīng)營效益，加快創(chuàng)建國際一流能源互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。

與絕大多數(shù)大型國資集團(tuán)型企業(yè)相同，電網(wǎng)企業(yè)的“放管服”改革始終與“管理變革”聯(lián)系在一起。基本思路是將“放管服”改革與管理變革進(jìn)程相融合，深化內(nèi)部改革，以“三項(xiàng)制度”改革、電力體制改革等企業(yè)變革為契機(jī)，開展“戰(zhàn)略+運(yùn)營”“戰(zhàn)略+財(cái)務(wù)”等多種混合型集團(tuán)管控模式的探索，注重放管賦能，落實(shí)“負(fù)面清單”制度，深化“放管服”改革，正確處理好管理與監(jiān)督、效率與規(guī)范、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，促進(jìn)權(quán)責(zé)匹配，激發(fā)了企業(yè)活力。結(jié)合數(shù)據(jù)治理、營配調(diào)貫通等工作，持續(xù)優(yōu)化流程、改進(jìn)管理。

因此在新時(shí)代大背景下，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于“放管服”有著其自身的特定涵義，是以適應(yīng)新形式、新環(huán)境為前提，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)管理為目標(biāo)，深化電網(wǎng)行政管理體制改革，構(gòu)建電網(wǎng)現(xiàn)代化治理體系的重要抓手和重要手段。

二、電網(wǎng)企業(yè)“權(quán)責(zé)清單”制定現(xiàn)狀

自2013年黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革以來，“清單管理”模式作為改革工作的重要方法，得到了不斷的創(chuàng)新與完善。在行政管理中，各級(jí)政府制定權(quán)責(zé)清單，劃定政府權(quán)力邊界；試點(diǎn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度；加快編制行政事業(yè)性收費(fèi)等各業(yè)務(wù)清單，接受社會(huì)公開監(jiān)督。從實(shí)際效果上看，清單越合理、越清晰、越公開，簡政放權(quán)改革效果就越明顯。在各類清單中，權(quán)責(zé)清單作為權(quán)力主體角色明晰化和職責(zé)關(guān)系規(guī)范化的重要工具，關(guān)系到工作流程的梳理和事項(xiàng)事務(wù)的順利開展，是各類清單的制訂依據(jù)和基礎(chǔ)保障。

清單管理模式在企業(yè)中的應(yīng)用也得到了長足的應(yīng)用與發(fā)展，目前，國家電網(wǎng)有限公司已下發(fā)多批“放管服”事項(xiàng)清單，各級(jí)單位也此基礎(chǔ)上，制定并完善符合自身需求的各類清單。但在實(shí)際工作中，部分單位的管理、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)等均呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，而權(quán)責(zé)清單的制定關(guān)系到公司組織機(jī)構(gòu)變革、內(nèi)部協(xié)作、整體推進(jìn)等多種問題，極易導(dǎo)致放權(quán)不到位、工作阻力大、改革時(shí)間長等現(xiàn)實(shí)問題。因此，電網(wǎng)企業(yè)必須要進(jìn)一步思考，找到權(quán)責(zé)清單的制定原則、思路與方法。

權(quán)責(zé)清單在公共管理和企業(yè)管理中的制定方法和原則是完全不同的。在公共管理中，權(quán)責(zé)清單的制定來源于“行政責(zé)任”這一概念，行政責(zé)任是政府基于其在國家政治生活中的地位，而必須承擔(dān)的管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的義務(wù)，與政府職能、政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)而存在，是一種積極責(zé)任，它來源于行政職權(quán)，與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)、相伴而生，而企業(yè)權(quán)責(zé)清單的制定顯然與公共管理中的權(quán)責(zé)清單不同。目前，部分單位權(quán)責(zé)清單的制定更類似于權(quán)責(zé)分配表，實(shí)際是企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營戰(zhàn)略、生產(chǎn)經(jīng)營的特點(diǎn)、組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部控制的要求等，在工作分析的基礎(chǔ)上，明確各部門或崗位的工作內(nèi)容、工作職責(zé)和工作權(quán)限的過程，其主要特點(diǎn)是按事件主題描述權(quán)責(zé)在分層決策涉及的各級(jí)組織和關(guān)鍵角色間的分配。但是，這種權(quán)責(zé)清單的制定有至少三方面的問題：一是與其他清單聯(lián)系不緊密，形同照抄權(quán)責(zé)分配表，與改革工作不能完全匹配，致使清單管理模式邏輯不清晰；二是權(quán)責(zé)難以勘定，企業(yè)權(quán)責(zé)分配內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣，部門間的細(xì)微權(quán)力交錯(cuò)復(fù)雜、碎片化嚴(yán)重，這種情況下簡單梳理出的權(quán)責(zé)清單可靠性存疑；三是此類權(quán)責(zé)清單實(shí)質(zhì)是部門權(quán)力的分配，在具體流程中的權(quán)責(zé)分配和下放依然不夠明晰，應(yīng)用價(jià)值嚴(yán)重不足。

為貫徹國家基本政策，落實(shí)“放管服”改革工作，電網(wǎng)企業(yè)可在“放管服”改革工作中，從解決實(shí)際問題出發(fā)，改變從上至下、逐漸分解頂端權(quán)力的權(quán)責(zé)清單制定方法，以一個(gè)全新思路開展權(quán)責(zé)清單的編制工作。

三、“權(quán)責(zé)清單”的制定原則

2021年7月11日，國務(wù)院辦公廳《全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（國辦發(fā)〔2021〕25號(hào)）中，明確提出“充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和社會(huì)力量的積極性，在水、電、氣、熱、交通、電信等基礎(chǔ)設(shè)施方面增加供給，提升服務(wù)質(zhì)量和水平，為市場主體經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造好的條件”。其中電力部分詳細(xì)要求：“優(yōu)化辦電服務(wù)，2021年底前實(shí)現(xiàn)城市地區(qū)用電報(bào)裝容量160千瓦及以下、農(nóng)村地區(qū)100千瓦及以下的小微企業(yè)用電報(bào)裝“零投資”，將實(shí)行“零上門、零審批、零投資”服務(wù)的低壓非居民用戶全過程辦電時(shí)間壓減至20個(gè)工作日以內(nèi)。修訂《供電營業(yè)規(guī)則》，研究取消電費(fèi)保證金，減輕企業(yè)的用電負(fù)擔(dān)?！?/p>

《全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》是目前國家“放管服”改革中對(duì)于電力部分的最新政策，是對(duì)于國網(wǎng)公司等電力企業(yè)的最新要求?？梢钥闯觯瑖覍?duì)于電網(wǎng)企業(yè)“放管服”改革的根本要求是在于“優(yōu)化辦電服務(wù)，優(yōu)化營商環(huán)境”，這也是各大電網(wǎng)企業(yè)“放管服”改革的核心目標(biāo)。

清單管理模式有著鮮明的導(dǎo)向性和計(jì)劃性，它以組織整體目標(biāo)和根本任務(wù)為依據(jù)，以工作單位及其人員的承擔(dān)職責(zé)和實(shí)際能力為著眼點(diǎn)，以現(xiàn)實(shí)階段工作預(yù)期為出發(fā)點(diǎn)，將具體工作事項(xiàng)化，并將事項(xiàng)信息傳遞給相關(guān)單位，督促其按時(shí)按量按質(zhì)地完成。制定權(quán)責(zé)清單至少有三個(gè)原則：

第一，不脫離現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的集團(tuán)管理模式。目前，國內(nèi)各大電力企業(yè)總部對(duì)下屬網(wǎng)省公司單位進(jìn)行戰(zhàn)略型管控，網(wǎng)省公司對(duì)地市公司實(shí)行運(yùn)營型管控，因此，權(quán)責(zé)的劃分與下方不能與集團(tuán)公司的管控模式相悖。尤其是網(wǎng)省公司、地市公司和縣級(jí)供電企業(yè)的上下級(jí)關(guān)系屬于管控力度較強(qiáng)的“運(yùn)營型管控”模式，追求各子公司經(jīng)營行為的統(tǒng)一和優(yōu)化、公司整體協(xié)調(diào)成長、對(duì)行業(yè)成功因素的集中控制與管理，通過財(cái)務(wù)控制、戰(zhàn)略規(guī)劃與控制、采購控制、市場控制、人事控制等方式對(duì)子公司的日常經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行管理。各單位在制定權(quán)責(zé)清單時(shí)，必須要注意放權(quán)不能超脫集團(tuán)企業(yè)管控模式的界限。

第二，堅(jiān)持“優(yōu)化電力營商環(huán)境”的目標(biāo)。提升電力服務(wù)質(zhì)量和水平，為市場主體經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造好的條件是國有電網(wǎng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和企業(yè)擔(dān)當(dāng)。供電公司應(yīng)緊密貼合“優(yōu)化電力營商環(huán)境”的目標(biāo)，在企業(yè)現(xiàn)有的集團(tuán)管理模式下，堅(jiān)持以市場和人民需求為導(dǎo)向，有利于優(yōu)化辦電服務(wù)的權(quán)力要做到應(yīng)放盡放，不利于優(yōu)化辦電服務(wù)的權(quán)力要厘清明確，科學(xué)制定權(quán)責(zé)清單。

第三，必須緊貼管理變革的實(shí)際需求。電網(wǎng)企業(yè)所采用的運(yùn)營型管控模式適用于電力領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)作，但也導(dǎo)致各級(jí)單位內(nèi)部和上下級(jí)單位間職能部門的職責(zé)分布不清晰，增加了管理風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。以“放管服”改革作為構(gòu)建電網(wǎng)現(xiàn)代化治理體系的重要抓手和重要手段，實(shí)質(zhì)是在鼓勵(lì)各級(jí)單位通過“放管服”改革各事項(xiàng)清單的滾動(dòng)更新，以較溫和緩慢的方式推動(dòng)管理變革的實(shí)施。供電公司必須目光長遠(yuǎn)，制定長期計(jì)劃，階段式滾動(dòng)制定更新權(quán)責(zé)清單，穩(wěn)步推進(jìn)“放管服”改革的深入實(shí)施。

四、“權(quán)責(zé)清單”的制定思路與方法

供電公司制定權(quán)責(zé)清單的思路應(yīng)在現(xiàn)有集團(tuán)型企業(yè)“運(yùn)營型”管理模式下，緊密貼合“優(yōu)化電力營商環(huán)境”的目標(biāo)，用“目標(biāo)倒推法”，分解相關(guān)指標(biāo)目標(biāo)至關(guān)鍵流程，明晰權(quán)責(zé)分配及下放，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)清單”的制定。

電網(wǎng)企業(yè)權(quán)責(zé)清單制度要真正實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化電力營商環(huán)境”的目標(biāo)，需要明確它所涵蓋的具體內(nèi)容，應(yīng)包含清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、治權(quán)五個(gè)環(huán)節(jié)。只有將這五個(gè)環(huán)節(jié)全面落實(shí)，才能保證權(quán)責(zé)清單制定合理、實(shí)施有效。

（一）清權(quán)：梳理各部門、各單位職責(zé)

厘清權(quán)責(zé)是權(quán)責(zé)清單制定的首要步驟。有效的權(quán)責(zé)厘清，有利于梳理企業(yè)權(quán)責(zé)脈絡(luò)，明確各部門、各單位的權(quán)責(zé)內(nèi)含、權(quán)限分配和職責(zé)崗責(zé)，為合理分配資源、優(yōu)化管理流程打下基礎(chǔ)。目前，電網(wǎng)企業(yè)各單位已有明確的部門權(quán)責(zé)表，在此基礎(chǔ)上，由上級(jí)單位自上而下進(jìn)行權(quán)責(zé)梳理。值得考慮的是，電網(wǎng)企業(yè)上下級(jí)單位專業(yè)部門的職責(zé)在很大程度上是一致的。因此，電網(wǎng)企業(yè)可以在厘清權(quán)責(zé)的工作中考慮上下聯(lián)動(dòng)的梳理方式，由上級(jí)單位組織研討或調(diào)研，邀請下級(jí)各單位參與討論，共同梳理權(quán)責(zé)，找到權(quán)責(zé)邊界模糊的問題所在。

（二）確權(quán)：明確業(yè)務(wù)流程中的權(quán)責(zé)邊界

電網(wǎng)部門多、流程雜，管理碎片化嚴(yán)重，短期內(nèi)全面梳理所有業(yè)務(wù)流程權(quán)責(zé)邊界的可行性較小。因此，電網(wǎng)各單位可從“放管服”改革目標(biāo)出發(fā)，逐項(xiàng)梳理有關(guān)“營商環(huán)境、辦電服務(wù)”的指標(biāo)，如“業(yè)擴(kuò)報(bào)裝時(shí)長、輸變電系統(tǒng)故障停運(yùn)平均恢復(fù)時(shí)間”等重要指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和未來發(fā)展需求，制定周期性指標(biāo)提升目標(biāo)。同時(shí)，各單位可梳理指標(biāo)背后的業(yè)務(wù)邏輯與流程，系統(tǒng)了解各部門、各單位在流程中的權(quán)責(zé)分配和工作角色，對(duì)影響指標(biāo)最終結(jié)果和其先期過程進(jìn)行追溯考量，了解流程每一環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)時(shí)間、影響權(quán)重和改良方向。梳理完成的流程權(quán)責(zé)邊界可參考行政權(quán)力運(yùn)行流程圖編制權(quán)責(zé)運(yùn)行流程圖，以可視化的方式呈現(xiàn)權(quán)責(zé)運(yùn)行邏輯，提升對(duì)電網(wǎng)各單位業(yè)務(wù)流程整體權(quán)責(zé)運(yùn)行脈絡(luò)的清晰認(rèn)知。

（三）配權(quán)：權(quán)責(zé)清單的編制與完善

目前，權(quán)責(zé)清單的編制并沒有形成固定的方法。在行政管理以及企業(yè)管理中，不同類型的改革主體使用的權(quán)責(zé)清單在模式、結(jié)構(gòu)、覆蓋范圍等方面均不統(tǒng)一。從清單結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有權(quán)責(zé)清單可分為權(quán)責(zé)各表和權(quán)責(zé)一表。其中，權(quán)責(zé)各表由多份單獨(dú)的表格組成，涵蓋部門職責(zé)、權(quán)責(zé)邊界、部門職責(zé)/單位對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)責(zé)運(yùn)行流程圖、權(quán)責(zé)清單運(yùn)行監(jiān)管制度目錄等多項(xiàng)內(nèi)容，每項(xiàng)內(nèi)容單獨(dú)制表，具備內(nèi)容翔實(shí)、覆蓋面廣的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也帶來了表單復(fù)雜、內(nèi)容碎片等問題。

與權(quán)責(zé)各表相對(duì)的是權(quán)責(zé)一表，僅有一張表單構(gòu)成，內(nèi)容主要涵蓋權(quán)責(zé)類別、權(quán)責(zé)主體、權(quán)責(zé)行使層級(jí)、權(quán)責(zé)事實(shí)依據(jù)、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)等內(nèi)容。權(quán)責(zé)一表具備內(nèi)容簡單、制定方便的優(yōu)點(diǎn)，由此也存在著覆蓋面不足、實(shí)施指導(dǎo)性不足的問題。雖然權(quán)責(zé)各表和權(quán)責(zé)一表在復(fù)雜程度和內(nèi)容涵蓋上不同，但基本的制定邏輯依然是在梳理部門/單位權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，以業(yè)務(wù)/審批流程為落腳點(diǎn)，最終形成權(quán)責(zé)改良的事項(xiàng)清單。電網(wǎng)各單位可根據(jù)自身對(duì)“放管服”改革的工作要求、管控強(qiáng)度、工作安排等實(shí)際需求，選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)訂單制定模式。同時(shí)，在權(quán)責(zé)清單制定的過程中，一定要注意同級(jí)各部門、上下級(jí)單位權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)沖突的情況。

（四）曬權(quán)：權(quán)責(zé)清單的發(fā)布與執(zhí)行監(jiān)督

曬權(quán)是權(quán)責(zé)清單制度的重要環(huán)節(jié)，主要工作內(nèi)容是將權(quán)責(zé)清單以清單列表、權(quán)責(zé)運(yùn)行流程圖等形式向有關(guān)單位/部門公開公布，相關(guān)單位/部門根據(jù)公開內(nèi)容，對(duì)照權(quán)責(zé)主體的職責(zé)、權(quán)限開展工作，并監(jiān)督、評(píng)價(jià)權(quán)責(zé)清單的實(shí)施效果。作為有關(guān)社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要企業(yè)，電網(wǎng)各單位肩負(fù)著“優(yōu)化電力營商環(huán)境”的責(zé)任，各單位可將權(quán)責(zé)清單的部分內(nèi)容向全社會(huì)公布，由內(nèi)部化、神秘化向外部透明化轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)與社會(huì)的互動(dòng)，并表達(dá)電網(wǎng)企業(yè)開展“放管服”的堅(jiān)定決心。

（五）治權(quán)：權(quán)責(zé)清單運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

以浙江為例，國網(wǎng)浙江省電力有限公司在全省設(shè)有11個(gè)直屬地市級(jí)供電企業(yè)，84個(gè)全資縣級(jí)供電企業(yè)，直供客戶455.1萬戶，各省、市、縣的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展存在著顯著的差異，這種差異使得權(quán)責(zé)清單無法一應(yīng)執(zhí)行。另外，權(quán)責(zé)清單制度涉及到各部門、各單位的利益，觸動(dòng)著部門與單位間的高深壁壘，每一步實(shí)踐都需要付出巨大的管理成本。因此，電網(wǎng)企業(yè)推行權(quán)責(zé)清單時(shí)，必須要明確推行原型，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)負(fù)責(zé)、因地制宜、批次推進(jìn)的方式，有計(jì)劃、有目標(biāo)、按部就班、穩(wěn)步有序地實(shí)施。面對(duì)下屬單位發(fā)展差異巨大的情況，可以使用成熟度評(píng)價(jià)、企業(yè)發(fā)展指數(shù)等工具，對(duì)各單位的權(quán)責(zé)承接能力進(jìn)行分級(jí)，并差異化下放權(quán)責(zé)，以差異化管控達(dá)到改革有效、全面賦能的目的。

清單管理模式一個(gè)突出的優(yōu)勢和特點(diǎn)便在于對(duì)清單的持續(xù)優(yōu)化和更新。電網(wǎng)各單位必須實(shí)時(shí)根據(jù)各部門、各單位的反饋意識(shí)，及時(shí)調(diào)整權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容，完善權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)。同時(shí)，在周期性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，客觀評(píng)價(jià)權(quán)責(zé)清單的實(shí)施效果，并根據(jù)公司實(shí)際情況制定下一步工作目標(biāo)，滾動(dòng)更新權(quán)責(zé)清單的事項(xiàng)內(nèi)容，配套相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，保障權(quán)責(zé)清單的閉環(huán)管理。

五、結(jié)論

清單式管理具備細(xì)節(jié)化、動(dòng)態(tài)化、可追溯化的特點(diǎn)，完美契合“放管服”改革的過程管理工作。其中，權(quán)責(zé)清單以現(xiàn)行政策制度為依據(jù)，權(quán)威、直觀、便捷的構(gòu)建出企業(yè)業(yè)務(wù)流程中的權(quán)責(zé)邊界，是清單管理模式的核心文件。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)牢牢把握權(quán)責(zé)清單建設(shè)這一重要抓手，充分釋放權(quán)責(zé)清單至關(guān)重要的價(jià)值作用，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)自身需求和實(shí)際工作情況完善權(quán)責(zé)清單的梳理與構(gòu)建，并完善清單管理相關(guān)制度的設(shè)計(jì)。