國家科技創(chuàng)新基地優(yōu)化發(fā)展研究

譚泉海 夏小琴

（1.動力谷發(fā)展研究中心；2.株洲市新華村軍隊離退休干部休養(yǎng)所）

自2016年全國科技創(chuàng)新大會召開以來，國家逐步明確要優(yōu)化整合科技創(chuàng)新平臺（以下簡稱科創(chuàng)平臺）?！笆濉逼陂g，科技部、國家發(fā)改委等部委對國家科創(chuàng)平臺的整合已有具體行動。進(jìn)入“十四五”，圍繞強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，國家科創(chuàng)平臺的優(yōu)化整合呈加速推進(jìn)之勢。

國家科創(chuàng)平臺種類繁多，主要由科技部和國家發(fā)改委管理。2017年8月，科技部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《國家科技創(chuàng)新基地優(yōu)化整合方案》(以下簡稱《整合方案》)，明確提出了國家科技創(chuàng)新基地（以下簡稱國家科創(chuàng)基地）的概念，將科技部和國家發(fā)改委管理的主要科創(chuàng)平臺納入國家科創(chuàng)基地范疇建設(shè)，劃分科學(xué)與工程研究、技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)支撐與條件保障三類，主要由國家實驗室、國家重點實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家工程研究中心等組成，旨在圍繞國家目標(biāo)，根據(jù)科學(xué)前沿發(fā)展、國家戰(zhàn)略需求以及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要，開展科技創(chuàng)新活動。方案的發(fā)布，確立了國家科創(chuàng)基地在國家科創(chuàng)平臺中領(lǐng)頭雁的地位，鎖定了國家戰(zhàn)略科技力量的攻堅方向，拉開了國家科創(chuàng)平臺優(yōu)化調(diào)整的序幕。

一、國家科創(chuàng)基地重點平臺對比

（一）國家實驗室與國家重點實驗室

國家實驗室和國家重點實驗室（以下簡稱國重實驗室）同屬于實驗室體系，均起步于1984年，均以國家重大需求為導(dǎo)向，均面向科學(xué)前沿和經(jīng)濟(jì)社會，均將開展基礎(chǔ)性科學(xué)研究作為科創(chuàng)任務(wù)。同時，兩者各具特點。

（1）定位不同?！墩戏桨浮泛汀丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新基地與條件保障能力建設(shè)專項規(guī)劃》進(jìn)一步明確了國家實驗室的功能定位。國家實驗室定位于國際競爭和國家安全，是體現(xiàn)國家意志、實現(xiàn)國家使命、代表國家水平、保障國家安全的大型綜合性研究基地，是國家規(guī)格最高的實驗室。國重實驗室定位于科技在國際和國內(nèi)的引領(lǐng)帶動，是面向前沿科學(xué)、基礎(chǔ)科學(xué)、工程科學(xué)等，開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究，發(fā)揮原始創(chuàng)新能力引領(lǐng)帶動作用的平臺。（2）規(guī)模不同。從總體規(guī)模來看，國重實驗室在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢。目前國家實驗室序列建設(shè)情況為：8個新掛牌國家實驗室、4個2003年以前建成的國家實驗室、1個試點國家實驗室以及9個籌建國家實驗室。而正在運行的國重實驗室共有522個，體系主要組成為國家研究中心、學(xué)科國重實驗室、企業(yè)國重實驗室以及省部共建國重實驗室。從個體規(guī)模來看，國家實驗室在組織架構(gòu)、建設(shè)規(guī)模等方面遠(yuǎn)大于國重實驗室。根據(jù)《國家實驗室總體要求》（國科發(fā)基字〔2003〕389號），國家實驗室在現(xiàn)有國重實驗室和其它相關(guān)實驗室的基礎(chǔ)上高起點建設(shè)，發(fā)展目標(biāo)是規(guī)模較大、學(xué)科交叉、人才匯聚、管理創(chuàng)新的國際一流實驗室，以圍繞重大科技問題組成的若干科學(xué)研究單元和公共技術(shù)支撐平臺為基本組織結(jié)構(gòu)。（3）管理不同。國家實驗室實行理事會管理制度，由國家相關(guān)部門、地方乃至社會力量共同建設(shè)、共同支持、共同管理。如：青島海洋科學(xué)與技術(shù)試點國家實驗室由科技部、山東省、青島市共建，主要依托中國海洋大學(xué)等五家科研機(jī)構(gòu)，由青島海洋科學(xué)與技術(shù)國家實驗室發(fā)展中心（事業(yè)單位）和青島海洋科學(xué)與技術(shù)國家實驗室有限公司，負(fù)責(zé)運營與管理。國重實驗室實行分級分類管理制度，由科技部宏觀管理、地方行政管理、依托單位具體管理。如：硬質(zhì)合金重點實驗室由科技部和湖南省科技廳雙重管理，依托株洲硬質(zhì)合金集團(tuán)有限公司運行管理。

（二）國家工程技術(shù)研究中心、國家工程研究中心（工程實驗室）、國家地方聯(lián)合工程研究中心（工程實驗室）

（1）相似。根據(jù)管理辦法定義，國家工程技術(shù)研究中心、國家工程研究中心、國家工程實驗室均依托于企業(yè)、科研院所、高校建設(shè)，同屬于研究開發(fā)類平臺。其中，國家工程研究中心和國家工程實驗室的相似度最高，均定位于國家重大戰(zhàn)略任務(wù)及需求，服務(wù)于重點工程，側(cè)重于技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，均提出要解決關(guān)鍵裝備問題。國家地方聯(lián)合工程研究中心（工程實驗室）是為構(gòu)建和完善各具特色和優(yōu)勢的區(qū)域創(chuàng)新體系，在省級工程研究中心（工程實驗室）基礎(chǔ)上建設(shè)的國地聯(lián)合平臺，與國家工程研究中心（國家工程實驗室）是同宗同源的“兄弟”，一一對應(yīng)。（2）差異。一是管理不同。在管理條線上，國家工程技術(shù)研究中心由科技部門主管，其余平臺為發(fā)改部門。在管理模式上，國家工程技術(shù)研究中心由科技部組織管理，地方科技廳負(fù)責(zé)具體組織實施和協(xié)調(diào)管理，偏重從國家層面管理。其余平臺由國家和地方發(fā)改委雙重管理，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)宏觀管理，地方發(fā)改委負(fù)責(zé)具體管理。二是資金支持有大小。國家對國家工程研究中心的資金支持力度最大，國家工程技術(shù)研究中心支持次之，國家工程實驗室已取消支持。國家工程技術(shù)研究中心組建經(jīng)費來源遵循“三三”制原則（國家、銀行貸款、地方），國家原則上不給予運行經(jīng)費。國家發(fā)改委對國家工程研究中心的籌建有中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，依據(jù)國家政策給予資金支持；對國家工程研究中心的運行給予后補(bǔ)助資金支持。國家工程實驗室和國家地方聯(lián)合工程研究中心（工程實驗室）已取消運行過程中的資金和政策支持。三是組織形式有差異。國家工程技術(shù)研究中心主要依托單個獨立科研機(jī)構(gòu)或多個科研單位群體，可與依托單位共用法人代表。在業(yè)務(wù)方面相對獨立，經(jīng)濟(jì)上實行獨立核算、獨立賬戶。國家工程研究中心一般采用法人形式組建和運行。對于采取非法人形式組建的工程中心，需與依托單位在人、財、物的管理上保持清晰邊界，評價指標(biāo)數(shù)據(jù)能夠獨立核算、有據(jù)可查。

二、國家科創(chuàng)基地優(yōu)化路徑分析

我國科創(chuàng)平臺已形成以國家科創(chuàng)基地為主體的龐大體系，受頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類資助方式不夠完善等影響，存在著重復(fù)、分散、封閉、低效等問題，不能完全適應(yīng)新時代創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的要求?！墩戏桨浮返挠“l(fā)，標(biāo)志著國家對科創(chuàng)平臺體系開始有序調(diào)整，現(xiàn)對三類國家科技創(chuàng)新基地平臺的優(yōu)化調(diào)整路徑分析如下。

（1）基礎(chǔ)支撐與條件保障類平臺：率先整合，最先完成。該類平臺定位于為發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、獲取觀測數(shù)據(jù)等科學(xué)研究工作，提供科技資源和科學(xué)數(shù)據(jù)支持服務(wù)，具有分布數(shù)量相對較少、設(shè)施規(guī)模相對較小、平臺結(jié)構(gòu)相對簡單的特點，因此優(yōu)化調(diào)整難度最低，進(jìn)度最快。2018年2月，科技部、財政部聯(lián)合印發(fā)《國家科技資源共享服務(wù)平臺管理辦法》，標(biāo)志著基礎(chǔ)支撐與條件保障類平臺整合開始。2018年6月，科技部印發(fā)《國家野外科學(xué)觀測研究站管理辦法》，觀測研究站整合開始。2019年6月，科技部、財政部聯(lián)合發(fā)布國家科技資源共享服務(wù)平臺優(yōu)化調(diào)整名單，表明該平臺整合初步完成。2019年7月，科技部公布國家野外科學(xué)觀測研究站優(yōu)化調(diào)整名單，將原來106個優(yōu)化整合為97個，表明該平臺整合初步完成，也標(biāo)志著基礎(chǔ)支撐與條件保障類平臺整合基本完成。（2）技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化類平臺：穩(wěn)步整合，嚴(yán)控數(shù)量。該類平臺主要定位于開展共性關(guān)鍵技術(shù)和工程化技術(shù)研究，推動成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化，相比基礎(chǔ)支撐與條件保障類平臺，該類平臺分布數(shù)量較多、設(shè)施規(guī)模較大、平臺結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，因此優(yōu)化調(diào)整難度較大，正逐步展開，時間跨度較長。一是整合重構(gòu)國家工程研究中心和國家工程實驗室，合理歸并為國家工程研究中心。2015-2017年，國家工程研究中心（工程實驗室）總數(shù)持續(xù)增長，從290個增至348個。2017年科技部、發(fā)改委明確指

出，不再批復(fù)新建國家工程技術(shù)研究中心和國家工程實驗室。從2018年開始，國家工程研究中心（工程實驗室）創(chuàng)建緊急剎車，數(shù)量保持穩(wěn)定，總數(shù)維持在350個，實質(zhì)性整合暫未實施。2020年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《國家工程研究中心管理辦法》，為整合具體實施提供了依據(jù)，標(biāo)志著國家工程研究中心和國家工程實驗室整合開始。該辦法明確指出，廢止《國家工程實驗室管理辦法（試行）》（2007年第54號令），國家工程實驗室參照本辦法進(jìn)行管理，但不享受規(guī)定支持政策，倒逼國家工程實驗室的歸并或轉(zhuǎn)建。2021年，國家發(fā)改委分兩批對現(xiàn)有國家工程研究中心和國家工程實驗室開展優(yōu)化整合，最終191家納入新的管理序列，并實施動態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰，此平臺整合基本完成。二是對國家工程技術(shù)研究中心實行多渠道優(yōu)化整合。對符合《國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)運行管理辦法（暫行）》（國科發(fā)區(qū)[2021]17號）的國家工程技術(shù)研究中心，將其納入國家技術(shù)創(chuàng)新中心管理，其余進(jìn)行內(nèi)部優(yōu)化整合。2017年，國家工程技術(shù)研究中心達(dá)398個，相比2016年增加38個；但從2018年開始，科技部對該類平臺凍結(jié)，暫未發(fā)布新增名單，暫未有實施整合或支持轉(zhuǎn)建的具體行動。三是將國家技術(shù)創(chuàng)新中心定位為高含金量的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化類平臺，推動省級平臺做出適應(yīng)性調(diào)整?！秶壹夹g(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)工作指引》（國科發(fā)基[2021]17號）指出將嚴(yán)格控制建設(shè)數(shù)量。截至2022年3月，國家技術(shù)創(chuàng)新中心已授牌3家綜合類、16家領(lǐng)域類。部分省份如山東省正在將國家級工程技術(shù)研究中心轉(zhuǎn)建為省級技術(shù)創(chuàng)新中心，搶占國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)先機(jī)。（3）科學(xué)與工程研究類平臺：整合相對緩慢，取得階段成效。此類平臺瞄準(zhǔn)國際前沿，聚焦國家戰(zhàn)略目標(biāo)，開展戰(zhàn)略前沿性、基礎(chǔ)綜合性科技創(chuàng)新活動，包括國家實驗室和國重實驗室。國重實驗室學(xué)科分布繁雜，數(shù)量分布最多，國家實驗室等級最高、投資最多、規(guī)模最大，優(yōu)化、調(diào)整及創(chuàng)建難度最大，進(jìn)展必然最慢。一是國重實驗室經(jīng)歷新增放緩、沉寂醞釀后，迎來體系轉(zhuǎn)變、分批重組的新局面。國重實驗室的數(shù)量在2015-2016年大幅增加，從255個增加到488個。隨著國家重組實驗室體系的信號釋放，國重實驗室申報和批復(fù)開始剎車，2018年，2家學(xué)科類和4家企業(yè)類因未通過評估被摘牌，總數(shù)被優(yōu)化掉6家。因種種原因，2019到2020年兩年間，又新增21家，但2021年以后新建批復(fù)進(jìn)一步放緩，總數(shù)保持在522個。2018年，科技部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國家重點實驗室建設(shè)發(fā)展的若干意見》，此后未出臺相關(guān)整合配套方案，未開展規(guī)模性優(yōu)化整合，直到2021年編制完成重組國家重點實驗室體系方案，國重實驗室體系重組迎來重大轉(zhuǎn)變，將采取試點先行、分批推進(jìn)的方式重組全國重點實驗室體系。2022年開始，國重實驗室體系重組進(jìn)入實質(zhì)性階段，目前科技部已遴選出首批20個標(biāo)桿全國重點實驗室批準(zhǔn)建設(shè)，未來將按領(lǐng)域、分批次陸續(xù)重組。與國家工程研究中心優(yōu)化整合進(jìn)展相比，國重實驗室整合相對緩慢，時間跨度更長。二是緊跟國家科技創(chuàng)新中心的布局建設(shè)標(biāo)桿國家實驗室，推動老牌國家實驗室優(yōu)化調(diào)整，促動各省培育國家實驗室“預(yù)備隊”。國家實驗室驗收標(biāo)準(zhǔn)極其嚴(yán)格，大部分處于籌建狀態(tài)。2018年，全國建成并保留的國家實驗室有4個，另有試點國家實驗室1個和籌建國家實驗室9個。進(jìn)入“十四五”，國家提出要加快構(gòu)建以國家實驗室為引領(lǐng)的戰(zhàn)略科技力量，打造國家科技創(chuàng)新中心，國家實驗室建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃略O(shè)國家實驗室的落子始終追隨國家科技創(chuàng)新中心的布局。2021年以來，以國家科技創(chuàng)新中心為載體，陸續(xù)在北京、上海、粵港澳大灣區(qū)建成掛牌國家實驗室8個，全力支撐國家科技創(chuàng)新中心建設(shè)。2022年實施的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》指出，要建立健全以國家實驗室為引領(lǐng)、全國重點實驗室為支撐的實驗室體系。國重實驗室整合已進(jìn)入全面加速期，國家實驗室建設(shè)亦將保持同步加速。預(yù)計國家實驗室下一步將以新建國家實驗室為標(biāo)桿，重整升級老牌國家實驗室，初步形成國家實驗室體系。按照中央關(guān)于在重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室的要求，各省應(yīng)時而動，通過創(chuàng)建各具特色的省實驗室爭奪國家實驗室體系最后“拼圖”。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有11個省份布局近百家省實驗室，國家實驗室建設(shè)已形成上有標(biāo)桿引領(lǐng)、下有預(yù)備輸送的良好局面。

三、總結(jié)與展望

國家科創(chuàng)基地的優(yōu)化調(diào)整是推動國家科技創(chuàng)新體系適應(yīng)新時期建設(shè)世界科技強(qiáng)國的改革之舉。本研究明晰了國家科創(chuàng)基地及重點平臺的概念，將政策文件和部委平臺整合動向串聯(lián)起來，節(jié)點性分析了國家科創(chuàng)基地的優(yōu)化路徑，總結(jié)與展望如下。

一是國家科創(chuàng)平臺的優(yōu)化調(diào)整服務(wù)于國家科技創(chuàng)新體系革新和國家戰(zhàn)略科技力量打造。進(jìn)入21世紀(jì)，新一輪科技革命加速演進(jìn)，中國已成為全球科技創(chuàng)新的重要參與者，相比美國龐大、完善、成熟的國家實驗室體系，當(dāng)前我國科技創(chuàng)新體系不能全面支撐中國深度參與全球科技競爭，國家科創(chuàng)體系改革勢在必行。作為國家科創(chuàng)體系的重要組成，國家科創(chuàng)平臺成為我國科創(chuàng)體系改革的開路先鋒，通過自身的優(yōu)化調(diào)整引領(lǐng)帶動省級以下科創(chuàng)平臺“靠攏”優(yōu)化，最終建立一套完備、成熟的全國科創(chuàng)平臺體系，為全國科創(chuàng)體系革新打好頭陣。國家戰(zhàn)略科技力量事關(guān)國家安全，將深刻影響全球科技競爭格局。國家“十四五”規(guī)劃提出要構(gòu)建以國家實驗室為引領(lǐng)的國家戰(zhàn)略科技力量，從國家發(fā)布的系列方案和采取的措施中可以看出，優(yōu)化調(diào)整的最終目標(biāo)是培育和組建一支在全球科技競爭中不落下風(fēng)、自立自強(qiáng)的國家戰(zhàn)隊。

二是國家科創(chuàng)平臺新體系建設(shè)始于“十三五”，成于“十四五”。2016年，全國科技創(chuàng)新大會的召開，標(biāo)志著國家平臺新體系建設(shè)的起點，國家科創(chuàng)平臺進(jìn)入飛速發(fā)展期。2017年發(fā)布的《“十三五”國家科技創(chuàng)新基地與條件保障能力建設(shè)專項規(guī)劃》和《整合方案》對國家科創(chuàng)平臺體系建設(shè)和優(yōu)化進(jìn)行了頂層設(shè)計?！笆濉逼陂g，國家采取先易后難、先控后合、先立后帶的思路，完成了基礎(chǔ)支撐與條件保障類平臺優(yōu)化整合，穩(wěn)步推進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化類平臺的優(yōu)化建設(shè)，于“十三五”尾期開啟了國家實驗室體系的重構(gòu)。按照國家“十四五”規(guī)劃中構(gòu)建和強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的目標(biāo)，隨著當(dāng)前國家實驗室體系的加速建設(shè)，預(yù)計我國科創(chuàng)平臺新體系有望在“十四五”期間基本建成。

三是“十四五”將初步建成適應(yīng)新時期全球科技競爭的國家科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，世紀(jì)疫情和供給沖擊令全球經(jīng)濟(jì)身陷囹圄，科技創(chuàng)新成為主要經(jīng)濟(jì)體競逐的主戰(zhàn)場。我國正加緊布局打造大科學(xué)計劃、大科學(xué)工程、大科學(xué)中心，建設(shè)具有國際影響力的科技創(chuàng)新中心。綜合性國家科學(xué)中心、國家實驗室、科學(xué)城、大科學(xué)裝置正成為國家科技創(chuàng)新中心的特征屬性。目前，國家科技創(chuàng)新中心東西南北中均已布局，國家科技創(chuàng)新主干網(wǎng)絡(luò)初步形成。若繼續(xù)布局，擁有眾多優(yōu)質(zhì)高等院校和科研機(jī)構(gòu)的西安將成為國家布局西北地區(qū)的首選；已布局綜合性國家科學(xué)中心的合肥，將成為連接武漢和上海的區(qū)域節(jié)點布局。隨著區(qū)域科創(chuàng)中心建設(shè)的推進(jìn)，科技資源集中、科創(chuàng)氛圍濃厚的省會城市或城市群將成為其余區(qū)域科技創(chuàng)新中心的承接點?？苿?chuàng)區(qū)域節(jié)點將面向周邊城市輻射科技創(chuàng)新力，與北京、上海、大灣區(qū)三大科創(chuàng)中樞節(jié)點構(gòu)建一張全國科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，面向全球輸出科技創(chuàng)新中國的影響力。