基于問題導(dǎo)向的住房保障政策國際比較研究

張佳鋮

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070）

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

住房保障是我國社會(huì)保障制度重要組成部分，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。如何讓居民實(shí)現(xiàn)住有所居，成為我國完善社會(huì)保障制度的重要問題。

住房保障制度是國家為社會(huì)特定群體滿足其基本住房需求的制度安排。西方國家較早地進(jìn)入城市化階段，面臨住房領(lǐng)域嚴(yán)重供給不足的問題，開始探索保障性住房的建設(shè)，根據(jù)不同階段面臨的住房問題，不斷完善國家的住房保障政策。各國的住房保障政策目標(biāo)不盡相同，但都反映出各國政府在住房保障政策上承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)。因此，通過比較分析各國的住房保障制度經(jīng)驗(yàn)，能發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程中的普遍規(guī)律與不同國家或地區(qū)的獨(dú)特個(gè)性（鄭功成，2014）。

學(xué)界已經(jīng)有了大量關(guān)于住房保障政策國際經(jīng)驗(yàn)介紹的論文，但大多數(shù)文獻(xiàn)集中于對一個(gè)或者幾個(gè)國家或地區(qū)的住房保障政策的使用或某一時(shí)期某項(xiàng)具體政策工具的應(yīng)用（劉志林等，2016）；從時(shí)間脈絡(luò)來看，多數(shù)文獻(xiàn)通過理順歷史脈絡(luò)，分析各個(gè)時(shí)間段的政策實(shí)施情況（黃燕芬等，2018；王兆宇，2012）。從不同分析角度來看，許多文獻(xiàn)根據(jù)福利體制理論，按照安德森福利三分法，分為自由主義、保守主義、社會(huì)民主主義（韋顏秋，2014；陳余芳等，2016），也有從住房權(quán)利角度出發(fā)（謝義維，2014），更有從政府參與方式角度（武超群等，2011）出發(fā)來介紹各個(gè)國家的住房保障政策。

綜上所述，以往的文章過多地關(guān)注了住房保障政策的工具性價(jià)值，很少從住房保障政策背后的源頭，即從現(xiàn)實(shí)政策中面臨的問題角度出發(fā)，探究各國住房保障中面臨的問題與實(shí)施的住房保障政策之間的因果關(guān)系。本文從各國住房保障政策面臨的主要問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，聚焦于政策目標(biāo)、法律及政策規(guī)劃、政策制定及管理部門、住房保障具體政策四個(gè)角度，探究了美國、英國、瑞典、德國及日本五個(gè)國家如何從住房保障問題角度來實(shí)現(xiàn)住房保障政策的發(fā)展，并最終為我國住房保障政策提出相關(guān)建議。

二、各國住房保障面臨的問題

各國的住房保障中面臨的問題既存在共性，又存在個(gè)性問題。城市化的快速發(fā)展以及人口聚集的效應(yīng)給各國帶來高房價(jià)、房價(jià)上漲過快、住房短缺（尤其是城鎮(zhèn)地區(qū)）等通性問題。幾十年來，住房的需求一直超過住房的基本供應(yīng)，政府的規(guī)劃難以真正實(shí)現(xiàn)長效的住房保障。同時(shí)日本、英國、瑞典等國家，都存在建筑/建材行業(yè)的競爭不足，導(dǎo)致建筑業(yè)過于依賴少數(shù)幾家大公司的問題，壟斷問題使效率低下和質(zhì)量不足問題更加突出。

從個(gè)性問題出發(fā)，對于美國來說，產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識較強(qiáng)，現(xiàn)階段，美國住房保障中面臨的主要問題是租賃市場的租住權(quán)問題及自住房屋問題。同時(shí)，印第安等少數(shù)民族群體的住房政策問題顯著突出。而日本人口老齡化情況嚴(yán)重，住房供應(yīng)難以適應(yīng)快速的人口結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致住房保障的適老化改造以及建設(shè)適老社區(qū)等問題。對于瑞典來說，高生產(chǎn)價(jià)格多年來的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于總體通貨膨脹，許多家庭難以負(fù)擔(dān)新租賃住房的房價(jià)和租金水平，導(dǎo)致普遍的住房短缺，特別是中低收入家庭負(fù)擔(dān)得起的住房短缺。

三、各國基于問題導(dǎo)向的住房保障措施

（一）住房保障政策目標(biāo)

從各國住房保障中面臨的主要問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，就可以更好地理解各國主要的住房保障的政策目標(biāo)。政府提供住房保障的主要目標(biāo)便是扶持弱勢群體，通過為弱勢群體支持，提供合理的住房，增加住房供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)保障目標(biāo)。

例如，英國面對高房價(jià)以及住房短缺問題，社區(qū)與地方政府部門明確提出在2020年底支持交付100萬套住房，同時(shí)，將在2022年底支持交付50萬套住房，并交付30萬套凈住房，通過增加住房供應(yīng)，來提升人們的住房負(fù)擔(dān)能力。英國政府并提出通過幫助弱勢群體和讓住房市場更加公平，讓所謂的家成為現(xiàn)實(shí)（Helping vulnerable people and Making the housing market fairer）；德國也提出了2018～2021年開發(fā)150萬套新住宅的目標(biāo)，通過刺激住房建設(shè)投資，不斷推動(dòng)保障經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展。

美國的住房政策目標(biāo)中沒有明確體現(xiàn)增加住房供應(yīng)的目標(biāo)，而是通過減少經(jīng)濟(jì)適用房的門檻，增加資金援助的方式來實(shí)現(xiàn)間接的住房保障。美國針對現(xiàn)有的租賃市場租住權(quán)問題及自住房屋問題，提出了支持公平、可持續(xù)的住房所有權(quán)以及財(cái)務(wù)的可持續(xù)性的政策。

社區(qū)建設(shè)成為日本住房保障政策的主要目標(biāo)之一，也是與其他四國的政策目標(biāo)的重要區(qū)別。由于日本現(xiàn)階段面臨住房供應(yīng)難以滿足人口結(jié)構(gòu)變化等問題，日本提出了促進(jìn)住宅相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過住房、城市規(guī)劃、社會(huì)福利等機(jī)構(gòu)之間的合作政策實(shí)施，促進(jìn)有吸引力的社區(qū)建設(shè)。通過改造公共社區(qū)，支持人民獲得滿足需要的住房，特別是有兒童和老年人的家庭。

從不同國家的情況出發(fā)，住房保障政策發(fā)展已經(jīng)從單純提供住房即有沒有的問題，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注住房質(zhì)量的新趨勢。比如瑞典提出了翻新現(xiàn)有房屋，提高能源效率的政策目標(biāo)；美國也有專注于從家庭中去除含鉛油漆危害和其他健康風(fēng)險(xiǎn)的政策方向。

（二）住房保障法律及政策規(guī)劃

各國住房保障法律和政策規(guī)劃可以概括為三個(gè)部分：第一部分是公民居住權(quán)利的立法和政策，這一部分強(qiáng)調(diào)公民的社會(huì)權(quán)利以及政府有責(zé)任為公民提供住房保障。第二部分是住房質(zhì)量的立法和政策，之前各國的政策問題及政策目標(biāo)中都提及了住房質(zhì)量，所以住房質(zhì)量也成為政府立法和政策的重點(diǎn)關(guān)注范圍。這一部分不僅強(qiáng)調(diào)居有其所，更強(qiáng)調(diào)公民住房的質(zhì)量與居住環(huán)境。第三部分為住房組織的立法和政策，更加強(qiáng)調(diào)對非營利性住房公司的運(yùn)營的管理和監(jiān)督。

現(xiàn)代政府通過立法明確了為公民提供住房保障的責(zé)任，保障公民的合法權(quán)利。美國在1949年的《國家住房法》明確聯(lián)邦政府在保障公民住房需求方面有著不可推卸的責(zé)任，目標(biāo)是“讓每一個(gè)家庭在適宜居住的環(huán)境中擁有一個(gè)屬實(shí)的家”，提出具體的住房發(fā)展計(jì)劃。

瑞典在《瑞典社會(huì)服務(wù)法》中明確了公民接受社會(huì)援助的權(quán)利。公民的基本需求包括住房需求有權(quán)獲得滿足，所以政府應(yīng)提供相應(yīng)的住房援助，滿足其基本住房需求。

瑞典針對住房老化，住房質(zhì)量差等問題，通過了《住房更新法》，規(guī)定房產(chǎn)所有者有義務(wù)改善不符合居住標(biāo)準(zhǔn)（必須配備供暖、熱水系統(tǒng)等）的住宅，同時(shí)政府應(yīng)該提供補(bǔ)貼；再者，瑞典政府部門頒布了修理等費(fèi)用稅收扣減計(jì)劃，適用于租客以及房主，對房產(chǎn)進(jìn)行修理和翻新的相關(guān)人工成本進(jìn)行稅收減免。

日本政府為推動(dòng)住房供應(yīng)適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，推出房屋改造稅收減免計(jì)劃，旨在促進(jìn)改善老年人住宅的質(zhì)量。日本在2001年制定了《老年人安定居住確保法》，專門為老年人進(jìn)行設(shè)計(jì)，應(yīng)對人口老齡化帶來的住宅問題。政府對業(yè)主所建設(shè)改造的高齡者優(yōu)良租賃住宅進(jìn)行補(bǔ)助，來實(shí)現(xiàn)為老年人提供住房保障。

英國、德國等國家對住房緊缺等問題也不斷通過頒布法律來采取緩解這種現(xiàn)象。德國根據(jù)《住房補(bǔ)貼法》中的規(guī)定，申請租賃供給補(bǔ)貼住房，申請人需持有政府福利機(jī)構(gòu)頒發(fā)的“住房福利證”（王陽，2021）。這一部分的供給補(bǔ)貼住房由福利機(jī)構(gòu)、教堂、工會(huì)共有，其余大部分由市政部門及國有企業(yè)所有。當(dāng)然德國也通過減少稅收、提供長期低息貸款等措施扶持住房合作社進(jìn)行建房，如今合作社已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。

（三）政策制定及管理部門

各個(gè)國家住房保障的政策制定及管理部門主要包括住房政策牽頭部門、中央層面管理部門、地方層面管理部門。不同國家雖然住房政策牽頭部門不同，但都離不開中央層面與地方層面部門的配合。

瑞典住房政策牽頭部門為主管經(jīng)濟(jì)或財(cái)政部門，在處理住房短缺、房價(jià)上漲及住房質(zhì)量差等問題時(shí)，瑞典政府通過財(cái)政預(yù)算與相關(guān)稅收政策對公民住房支出進(jìn)行補(bǔ)貼，為購房者減少相應(yīng)的利息支出。同時(shí)，瑞典的國家住房、建設(shè)和規(guī)劃局進(jìn)行合理規(guī)劃實(shí)現(xiàn)水源、土地的自然資源合理及可持續(xù)使用，用可控的成本實(shí)現(xiàn)住房質(zhì)量的改善。該局也提供了住房津貼的政策，這種住房津貼的主要目標(biāo)就是讓收入較低的公民也可以住上質(zhì)量較好的住房。

德國面臨著住房短缺的嚴(yán)重問題，為了實(shí)現(xiàn)住房保障，德國的主要聯(lián)邦政府部門主要執(zhí)行社會(huì)住房建設(shè)、安排住房補(bǔ)貼資金支持等職能。而德國當(dāng)?shù)氐恼块T，先由規(guī)劃局進(jìn)行住房建設(shè)和保障的計(jì)劃規(guī)劃，再由住房局進(jìn)行資格審查和發(fā)放補(bǔ)貼券等具體措施。

英國與德國情況類似，為了緩解住房短缺的問題，英國政府重新改革，推行“可負(fù)擔(dān)住房”政策，實(shí)現(xiàn)住房供給方式和內(nèi)容的多元化來保障低收入階層的住房需求（黃燕芬等，2018）。

日本面對日益加重的老齡化現(xiàn)狀，國土交通省住宅局不斷滿足國民的多樣化居住需求，改善居住環(huán)境，提升國民的居住質(zhì)量。日本的都市再生機(jī)構(gòu)中的住宅經(jīng)營部，主要解決住宅設(shè)施的維持和修繕、更新以及住宅設(shè)備的改善等問題，適應(yīng)老齡化下住房需求。同時(shí)，日本的住宅金融支援機(jī)構(gòu)除了從事融資業(yè)務(wù)等，還負(fù)責(zé)育兒家庭和高齡者家庭租賃住宅建設(shè)等職能。日本住房保障的部門為了解決面臨的住房質(zhì)量以及住房需求等問題，不斷在調(diào)整其部門職能，以實(shí)現(xiàn)公民的住房保障。

各個(gè)國家雖然有政策牽頭部門，但是，由于住房保障涉及面廣泛，單一部門無法完全實(shí)現(xiàn)保障，仍然需要多個(gè)國家政府部門分擔(dān)住房保障責(zé)任。例如，瑞典包括財(cái)政部、司法部（大多數(shù)住房和房地產(chǎn)相關(guān)立法），以及衛(wèi)生和社會(huì)事務(wù)部（住房福利、無家可歸、老年人住房）。

（四）住房保障措施

五個(gè)國家的住房保障制度政策可以按照支持的主體分為對房屋所有者的支持、對租房者的支持以及對租賃市場的支持三個(gè)方面。

由于美國更加關(guān)注租賃市場的租住權(quán)問題及自住房屋問題，美國的住房保障政策集中于對房屋所有者以及對租房者的支持上，更多聚焦于家庭補(bǔ)貼以及住房津貼來實(shí)現(xiàn)，而對租賃市場的扶持政策相對較少。

英國、德國、瑞典面對住房質(zhì)量以及住房短缺問題，采用了較為全面的住房保障政策，對房屋所有者、租房者、租賃市場的政策都有所涉及。對房屋所有者采取自置稅所得稅款減免、補(bǔ)貼抵押貸款以及擔(dān)保等措施；而對租賃市場則采取租賃費(fèi)用的稅收減免、租賃房屋的最低質(zhì)量規(guī)定等措施，推動(dòng)解決住房問題。而日本的住房保障政策傾斜于房屋所有者以及租賃市場。相關(guān)政策對翻新進(jìn)行適老化改造房屋的房東進(jìn)行資金補(bǔ)助，同時(shí)，對租賃市場進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)租金的控制，來保障租客的住房利益。

當(dāng)然，隨著各國住房保障政策的發(fā)展及住房保障制度認(rèn)識的深化，各國的政策將趨向于更加全面，更加完善。未來對于住房市場主體中多元主體的援助將會(huì)成為住房保障發(fā)展的趨勢。

四、對我國住房保障的啟示及建議

（一）以問題導(dǎo)向?yàn)樽ナ?，制定和完善住房保障政?/h3>

從各國的住房保障政策來看，各國均是以現(xiàn)有的住房保障中存在的問題為抓手，不斷推動(dòng)住房保障政策向前發(fā)展。例如，日本針對住房供應(yīng)難以滿足人口結(jié)構(gòu)難題，頒布促進(jìn)適老化改造的相關(guān)法律法規(guī)；美國面對住房所有權(quán)及租賃問題，住房保障政策也向房東及租客傾斜。我國現(xiàn)行住房保障政策制定要抓住現(xiàn)有住房環(huán)境的難度和痛點(diǎn)，以解決問題為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)住房保障的長效管理。

（二）推動(dòng)住房保障目標(biāo)由追求數(shù)量轉(zhuǎn)向居住質(zhì)量與社區(qū)發(fā)展

根據(jù)五國的政策演進(jìn)來看，住房保障政策目標(biāo)已經(jīng)并非單純追求住房的數(shù)量，逐漸增加改善住房質(zhì)量、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的保障目標(biāo)。西方國家的一開始住房保障政策為了滿足“二戰(zhàn)后”大規(guī)模的住房數(shù)量短缺等問題，但20世紀(jì)70年代以后，政策目標(biāo)更多轉(zhuǎn)向?qū)⒆》勘Ｕ吓c社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化。當(dāng)前我國城市化的快速發(fā)展，人口老齡化帶來了人口結(jié)構(gòu)變化，因此，需要制定全面的住房保障政策，更應(yīng)該從社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展角度考慮政策制定。

（三）加快住房保障立法，完善各級政府職能分工

健全的法律是加強(qiáng)住房保障政策的根本保障。我國要通過立法確定住房保障政策的最終目標(biāo)是保障公民的居住權(quán)，滿足公民的基本住房需求。同時(shí)要在法律上明確中央和地方在住房保障上的責(zé)任范圍，明確職能分工，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的合力配合，提升人們的住房滿意度。