集體資產(chǎn)股份化背景下共益權(quán)的實(shí)現(xiàn)困境與突破

黃秀錦（青海民族大學(xué)法學(xué)院）

一、引言

我國(guó)現(xiàn)今有6億多農(nóng)民群體，“三農(nóng)”發(fā)展關(guān)系著國(guó)家穩(wěn)定與民族昌盛。近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村改革多措并舉取得顯著成效，尤其關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民集體成員問(wèn)題。2013年《中共中央 關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出”賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展股份合作”，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展5批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革喚醒了大量沉睡的資源要素，開(kāi)拓了發(fā)展新道路，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)關(guān)系的新突破、生產(chǎn)力的新躍升。2020年，在關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告會(huì)議上，黨提交了令人民滿意的成果，并將繼續(xù)部署相關(guān)政策持續(xù)推進(jìn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)從語(yǔ)義學(xué)角度看還沒(méi)有清晰體現(xiàn)在立法中，因此學(xué)界上對(duì)其定義和性質(zhì)有不同視角的解讀?！八綑?quán)說(shuō)”是學(xué)界較為主流的觀點(diǎn)，農(nóng)民集體成員權(quán)是指農(nóng)民集體成員基于成員身份，針對(duì)農(nóng)民集體就集體財(cái)產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面所享有的復(fù)合性權(quán)利，根據(jù)權(quán)利涉及利益歸屬可分為自益權(quán)與共益權(quán)，前者主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、收益分配請(qǐng)求權(quán)等；后者主要包括集體成員的參與決議權(quán)、知情權(quán)、民主管理權(quán)[1]。共益權(quán)不同于自益權(quán)，不能直接關(guān)系成員個(gè)人利益，共益權(quán)大部分是成員在組織內(nèi)享有的程序性權(quán)利，成員個(gè)人行使權(quán)利不一定能達(dá)成期待的結(jié)果。首先要向集體經(jīng)濟(jì)組織表達(dá)個(gè)人意思，并由組織綜合其他成員通過(guò)行使該項(xiàng)權(quán)利表達(dá)的意思方能實(shí)現(xiàn)實(shí)際價(jià)值，而這項(xiàng)權(quán)利關(guān)系著組織的前景，并對(duì)個(gè)人利益產(chǎn)生間接影響。

改革提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但集體產(chǎn)權(quán)改革中過(guò)分強(qiáng)調(diào)權(quán)利因素，忽視責(zé)任因素，以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目的的自益權(quán)與集體責(zé)任承擔(dān)為目的的共益權(quán)呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。如何在保障自益權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)共益權(quán)制度構(gòu)建與有效實(shí)現(xiàn)是值得思考的問(wèn)題。

二、成員共益權(quán)的實(shí)現(xiàn)困境

（一）權(quán)利主體與責(zé)任主體分離

成員權(quán)的行使離不開(kāi)對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)屬的定性，而“集體所有權(quán)”從功能視角解讀旨在使保留在一定范圍的團(tuán)體內(nèi)的財(cái)產(chǎn)服務(wù)于團(tuán)體的發(fā)展與需求。因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)人員構(gòu)成具有一定封閉性，為股權(quán)固化提供現(xiàn)實(shí)前提，對(duì)成員資格做相對(duì)固化的靜態(tài)處理，但地域性、封閉性較強(qiáng)的農(nóng)村也非絕對(duì)靜態(tài)，成員的生死、婚嫁、求學(xué)謀生都會(huì)造成戶內(nèi)和組織內(nèi)成員的流動(dòng)與身份轉(zhuǎn)變。股權(quán)固化本來(lái)是為了解決兩權(quán)分置下成員身份的變動(dòng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)不符的問(wèn)題，但產(chǎn)權(quán)改革后，隨著農(nóng)民個(gè)人意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，在利益驅(qū)動(dòng)下每個(gè)人都想在制度模糊地帶將他人排除在外，為此對(duì)制度構(gòu)建提出新的要求[2]。股東身份的取得以掌握股份為基礎(chǔ)，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得綜合出生地、戶籍、居住時(shí)長(zhǎng)等因素考慮。股權(quán)確權(quán)后通過(guò)婚嫁、出生等方式加入的成員雖然不能享有股東資格，但無(wú)法否認(rèn)其“成員非股東”的身份[3]，因而佛山南海區(qū)做出變通，新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員可采取繳納福利統(tǒng)籌金享受部分福利，暫時(shí)緩解股東與成員身份的矛盾，但非長(zhǎng)久之計(jì)，也不具備推廣學(xué)習(xí)的意義。長(zhǎng)此以往，股權(quán)固化帶來(lái)的股東權(quán)和成員權(quán)脫鉤會(huì)造成一系列問(wèn)題。

股權(quán)確權(quán)后股份可以繼承，參照部分地區(qū)集體組織章程，子女因繼承只能取得股份的分紅權(quán)等自益權(quán)，并不具有選舉權(quán)、參與決策權(quán)等共益權(quán)，即取得的股東權(quán)是不完整的。集體經(jīng)濟(jì)組織的選舉權(quán)、參與決策權(quán)隨著時(shí)間的推移會(huì)越來(lái)越集中在少數(shù)人手上，將影響共益權(quán)的有效表達(dá)，難以保障決策公平、民主。《廈門市馬垅區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》明確限制集體資產(chǎn)股份繼承人必須是本集體成員。溫州部分地區(qū)要求非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人，只能享有股份收益權(quán)，不享有管理權(quán)[4]。這些辦法不具有推廣學(xué)習(xí)的參考性，也不能從根本上解決集體經(jīng)濟(jì)組織共益權(quán)面臨的困境。

（二）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)同度低

1.村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能混淆

集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能都具有經(jīng)濟(jì)與行政交叉重合的特點(diǎn)，村民委員會(huì)具有一定經(jīng)濟(jì)職能，而集體經(jīng)濟(jì)組織也承擔(dān)公益事業(yè)的職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中職能混淆，集體經(jīng)濟(jì)組織空有法律地位沒(méi)有法人地位，阻礙集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)組織定位為特別法人，使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中站穩(wěn)腳跟，而“政經(jīng)分離”還有漫長(zhǎng)路程，有關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，僅有不到三成的受訪農(nóng)戶表示所在村有獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可見(jiàn)“政經(jīng)不分”的情況在當(dāng)下仍然比較突出[5]。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)研，共益權(quán)的行使往往流于形式，絕大部分股份經(jīng)濟(jì)合作社股東（代表）大會(huì)每年召開(kāi)一次，一般成員股東參加會(huì)議只是聽(tīng)取管理人員宣布決策等，沒(méi)有共同探討。少數(shù)經(jīng)營(yíng)管理者控制重要的人事安排分配方案等，投票流程極不規(guī)范。股東的管理權(quán)能和成員會(huì)議作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位未能得到充分尊重，極大地影響了改革工作的成效和群眾參與改革的積極性。

受政治權(quán)力干涉，共益權(quán)難以有效表達(dá)。根據(jù)不同改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐情況，有的股份經(jīng)濟(jì)合作社，如理事會(huì)的理事、財(cái)務(wù)人員、管理人員等重要職務(wù)的選聘應(yīng)當(dāng)由成員會(huì)議及理事會(huì)依照法律及章程規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行，但鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”特質(zhì)難以擺脫裙帶關(guān)系束縛，重要職位的人事變動(dòng)容易受基層政治權(quán)力干涉，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)借“指導(dǎo)”之名行介入之事，久而久之，群眾就認(rèn)為所謂“程序”不過(guò)是走流程，早已“內(nèi)定”，這將大大折損成員對(duì)集體事務(wù)的關(guān)注和責(zé)任感。

2.成員權(quán)法律規(guī)定空洞

我國(guó)有龐大的農(nóng)民群體，與農(nóng)民息息相關(guān)的成員權(quán)卻存在立法缺失。成員資格認(rèn)定、成員權(quán)內(nèi)容規(guī)定只散見(jiàn)于各類部門規(guī)章或地方性法規(guī)政策中，甚至常有互相矛盾的情形，為司法審判造成困難?！段餀?quán)法》除規(guī)定了成員重大事項(xiàng)表決權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，籠統(tǒng)宣告“集體所有的財(cái)產(chǎn)為成員集體所有，集體事務(wù)集體管理、集體利益集體共享”，不免引發(fā)“喊口號(hào)”的誤解。成員監(jiān)督權(quán)的行使依據(jù)“集體經(jīng)濟(jì)組織有公布集體財(cái)產(chǎn)狀況的義務(wù)”的規(guī)定，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織未按規(guī)公布時(shí)，成員才能行使監(jiān)督權(quán)，要求公布。成員對(duì)集體財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督權(quán)需通過(guò)反向推導(dǎo)而成[6]。如果立法者都不能對(duì)共益權(quán)的行使做明確指示，怎么能保障成員共益權(quán)的行使？

（三）對(duì)集體事務(wù)參與積極性低

由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)取得的無(wú)償性和生活保障性，現(xiàn)有的規(guī)定多聚焦于成員的權(quán)利保障，對(duì)義務(wù)的規(guī)定較少或只做概括表述?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十七條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的四項(xiàng)義務(wù)[ 《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十七條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：（一）遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程；（二）維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（三）依法開(kāi)展家庭承包經(jīng)營(yíng)；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程規(guī)定的其他義務(wù)]均是籠統(tǒng)規(guī)定，并無(wú)明確具體的要求[7]。按照權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的理論，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有權(quán)利的時(shí)候，就應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)，籠統(tǒng)的義務(wù)規(guī)定使成員目光多聚焦于個(gè)人利益，片面地認(rèn)為改革就是為了分紅，對(duì)集體事務(wù)的參與消極怠慢。

部分干部缺少對(duì)改革的深入認(rèn)識(shí)，特別是面對(duì)需要割舍自身利益、歷史原因村級(jí)資產(chǎn)狀況模糊、群眾不理解聲音較大時(shí)，有的不愿退出干部崗位股，因而對(duì)待改革消極怠慢，有的怕引發(fā)沖突追究責(zé)任選擇不作為。

三、成員共益權(quán)困境的突破

（一）創(chuàng)新管理方式與明確權(quán)責(zé)分配

中央提出了“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”的“靜態(tài)管理”模式，但僅為提倡并非必須實(shí)行“靜態(tài)管理”。因此，為了克服股權(quán)固化與成員動(dòng)態(tài)變化之間的矛盾，有學(xué)者認(rèn)為“動(dòng)態(tài)管理”能有效解決成員變動(dòng)所帶來(lái)的權(quán)責(zé)錯(cuò)位問(wèn)題，但筆者認(rèn)為實(shí)行成員“動(dòng)態(tài)管理”與“增人不增地、減人不減地，承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”及保持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定的要求不相符，同時(shí)會(huì)給本就缺乏技術(shù)人才的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理、利益分配造成不必要的困難，甚至沖擊農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定性。鑒于此，筆者建議單一持有土地分紅或單一資產(chǎn)的股權(quán)可以實(shí)行“動(dòng)態(tài)管理”。“土地+資產(chǎn)”、多種資產(chǎn)結(jié)合的股權(quán)為避免對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理造成負(fù)擔(dān)，實(shí)行“靜態(tài)管理”，并定期進(jìn)行股權(quán)評(píng)估，定期對(duì)集體成員進(jìn)行重新審核和備案，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)“動(dòng)靜結(jié)合”作出調(diào)整?！皠?dòng)靜結(jié)合”的股權(quán)管理方式可以使一定期間內(nèi)集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體與責(zé)任主體相對(duì)應(yīng)，有效解決成員變動(dòng)所帶來(lái)的權(quán)責(zé)錯(cuò)位問(wèn)題，同時(shí)唯有成員積極參與集體事務(wù)的表達(dá)與決策，共益權(quán)有效行使才能達(dá)到“動(dòng)靜結(jié)合”的平衡，二者是相輔相成的。

另外，應(yīng)當(dāng)充分尊重成員自治制定章程，界定不同類型的成員資格和責(zé)任范圍，如德清縣將集體經(jīng)濟(jì)組織社員劃分為持股社員（社員股東）和不持股社員（社員非股東）兩類，明確各類主體的權(quán)責(zé)范圍。同時(shí)，對(duì)集體事務(wù)待決策內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，決定參與主體，如涉及人事變動(dòng)、環(huán)保教育等公共集體事務(wù)，所有社員都有權(quán)利參與表決；涉及利益分配事務(wù)應(yīng)當(dāng)保障持有股權(quán)者的表達(dá)權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織章程應(yīng)當(dāng)根據(jù)各村實(shí)際情況予以明確規(guī)定，才能使各主體權(quán)利與義務(wù)有章可循。

（二）提升群眾對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)同感

1.落實(shí)“政經(jīng)分離”

廣東南海作為集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革先鋒，已摸索出可供多地參考的經(jīng)驗(yàn)道路。丹灶鎮(zhèn)西聯(lián)社區(qū)是第一批試點(diǎn)社區(qū)，首先向舊體制開(kāi)刀。通過(guò)“政經(jīng)分離”避免村干部在集體經(jīng)濟(jì)組織中決策意志向利己傾斜，在一定程度上重獲群眾的信任，促使群眾以主人翁姿態(tài)參與集體事務(wù)的決策。當(dāng)需求能被聽(tīng)到看到落實(shí)到，才能喚醒在共益權(quán)上“睡覺(jué)”的人。當(dāng)村級(jí)事務(wù)從走流程變?yōu)槊裰鲄⑴c，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革才能增強(qiáng)村民的歸屬感與認(rèn)同感?！罢?jīng)分離”不僅能緩和村民與村干部間的關(guān)系，密切黨群干群關(guān)系，還能有效保障共益權(quán)的行使，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)處理公平公正。

2.制定統(tǒng)一法律

農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織密切關(guān)聯(lián)，作為其中一員既為組織付出血汗辛勞，同時(shí)也依賴組織為其提供生存保障，因此如何保障組織公正透明的運(yùn)作生態(tài)尤為重要。在地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)農(nóng)民集體成員資格和成員權(quán)利做出具體詳盡規(guī)范情況下，立法者終于啟動(dòng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重平衡好成員個(gè)人利益與集體利益、個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)保障職能，提升共益權(quán)在法律層面的實(shí)質(zhì)性與可操作性。有的共益權(quán)純粹為了維護(hù)集體利益、公共利益行使權(quán)利，如集體成員代表訴訟，而有的共益權(quán)包含個(gè)人利益，如集體利益分配方案行使表決權(quán)與成員自身收益密切相關(guān)。筆者建議立法應(yīng)當(dāng)明確，無(wú)論是純粹的還是包含個(gè)人利益的共益權(quán)，當(dāng)權(quán)利行使受到不合理排斥時(shí)，就屬于《民事案件案由規(guī)定》中“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”案由，法院應(yīng)當(dāng)審理。

（三）提高干部改革決心與群眾參與意識(shí)

從根本上講，個(gè)人利益是驅(qū)動(dòng)集體成員積極參與集體事務(wù)管理的內(nèi)在動(dòng)力。建議根據(jù)各村的實(shí)際情況，通過(guò)賦予股權(quán)激勵(lì)成員積極關(guān)注養(yǎng)老、環(huán)保、教育等集體事務(wù)或公益事務(wù)，如廣西白馬村、豐塘村每年設(shè)置200股鼓勵(lì)成員對(duì)子女教育多加關(guān)注，凡本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有子女考入重點(diǎn)大學(xué)的，每戶獎(jiǎng)勵(lì)20～25股不等；廣東惠城區(qū)水北社區(qū)將敬老與股份分紅掛鉤，既保障了老人老有所養(yǎng)也傳承了尊老愛(ài)幼的美德；又如廣西設(shè)立世居股獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)久居住并作出貢獻(xiàn)的老村民，利用村內(nèi)老人的威望增強(qiáng)鄉(xiāng)村家族的凝聚力，維護(hù)群體關(guān)系網(wǎng)，有利于鄉(xiāng)村團(tuán)結(jié)、減少矛盾[8]。讓成員切身感受到參與集體公共事務(wù)的益處，一方面提升成員對(duì)集體事務(wù)的關(guān)注度，另一方面也能起到群眾監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)共益權(quán)的有效行使，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展。

改革的落實(shí)成果取決于基層落實(shí)細(xì)節(jié)，基層政府可將改革成果落實(shí)到政績(jī)上，調(diào)動(dòng)干部的工作熱情，同時(shí)對(duì)不愿退出股權(quán)的干部加強(qiáng)思想政治教育，如有特殊必要時(shí)由鎮(zhèn)政府決策參考個(gè)別村的實(shí)際情況對(duì)改革執(zhí)行措施做出必要調(diào)整。上海閔行區(qū)通過(guò)完善股權(quán)6項(xiàng)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)所有干部崗位股和村民受讓股的全部退出，大大減少了村干部對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的干涉，村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職，集體事務(wù)更多把握在百姓手上，集體福利更多落到百姓身上，改革村入股率大幅提升，已達(dá)90%以上，并穩(wěn)定進(jìn)行無(wú)一上訪。