基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行風(fēng)險及應(yīng)對*

陸婧炎 張佳偉

近年來，集團化辦學(xué)已經(jīng)成為促進基礎(chǔ)教育高質(zhì)量、均衡發(fā)展和改革辦學(xué)模式的重要途徑。在2020 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》中，明確提出要加快探索集團化辦學(xué)形式，不斷擴大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面。在此背景下，各省市紛紛出臺專門性政策文件。當(dāng)前，基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)實踐已取得一定成效，不少地區(qū)提出了創(chuàng)新性辦學(xué)機制和模式，但與此同時，也逐漸顯現(xiàn)出一些政策風(fēng)險。如俞明雅基于實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)集團化辦學(xué)政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏離[1]；曹連喆等指出當(dāng)前存在政策對實踐支撐力度不足、政策內(nèi)容含糊且缺乏操作性等問題[2]9；安富海發(fā)現(xiàn)在集團化辦學(xué)實踐中，存在“搭便車”、邊界意識、個體理性與集體理性沖突等集體行動的困境[3]。政策執(zhí)行是政策目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對政策執(zhí)行的潛在風(fēng)險進行深度剖析，有利于確保政策的順利執(zhí)行。因此，本文借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)的委托代理理論，嘗試對基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行過程中可能存在的風(fēng)險展開分析，并提出應(yīng)對策略。

一、理論工具及其適用性分析

委托代理理論產(chǎn)生于二十世紀(jì)六十年代末、七十年代初，是新制度經(jīng)濟學(xué)契約理論的重要組成部分。根據(jù)這一理論，委托代理關(guān)系廣泛存在于社會生活中，即委托方為實現(xiàn)自身利益，交托代理方從事某些活動，包含授予代理方一定決策權(quán)的一種契約關(guān)系。委托代理理論遵循以“經(jīng)濟人”假設(shè)為核心的新古典經(jīng)濟學(xué)研究范式，以兩個基本假設(shè)為前提：第一，委托方與代理方之間存在利益沖突；第二，委托方和代理方擁有的信息不一致，代理方可以利用信息優(yōu)勢來最大化自己的利益[4]。由于委托人與代理人之間的信息不對稱和利益沖突的普遍性，代理問題并不罕見。委托代理理論一開始出現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，后來隨著學(xué)科的交叉，逐漸在政治、醫(yī)療、環(huán)境、教育等多個領(lǐng)域被廣泛運用。國內(nèi)已有不少學(xué)者基于委托代理理論對教育政策執(zhí)行過程進行研究，如孫科技發(fā)現(xiàn)，我國“雙一流”政策執(zhí)行中存在逆向選擇與道德風(fēng)險為代表的委托代理問題[5]；楊玉蘭提出在我國研究生教育民族招生政策執(zhí)行中，“委托雙方”可能因各自不同的利益訴求而產(chǎn)生“非統(tǒng)一”的政策行為[6]；韓曉敏和孫元濤揭示了我國減負(fù)政策執(zhí)行過程中的多層委托代理關(guān)系鏈以及政策執(zhí)行遭遇的阻滯因素[7]47-51。由此可見，委托代理理論在教育政策執(zhí)行方面具有一定的解釋力。

基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行問題同樣可以采用委托代理理論進行分析。首先，在政策執(zhí)行過程中存在著顯性或隱性的契約關(guān)系，教育行政部門、教育集團、學(xué)校以及教師以契約的形式緊密聯(lián)系在一起。在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策背后隱含著一條多重利益主體博弈的復(fù)雜多變的委托代理鏈：（1）地方教育行政部門與教育集團之間的委托代理關(guān)系。地方教育行政部門將各個成員學(xué)校的管理經(jīng)營權(quán)委托給教育集團，由其承擔(dān)配置教育資源等職責(zé)。（2）教育集團與成員學(xué)校之間的委托代理關(guān)系。教育集團與成員校通過平等協(xié)商的方式達(dá)成共識，成員校要完成教育集團管理經(jīng)營各具體方面的任務(wù)。（3）學(xué)校和教師之間的委托代理關(guān)系。教師作為代理人，將在教育教學(xué)過程中完成學(xué)校的委托任務(wù)。其次，基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行活動滿足委托代理關(guān)系的假設(shè)前提。地方教育行政部門基于本區(qū)域整體教育資源分布情況制定政策方案，旨在滿足區(qū)域整體公民的利益訴求，而教育集團、學(xué)校或教師等往往會對成本和利益進行綜合考量，導(dǎo)致政策執(zhí)行目標(biāo)出現(xiàn)差異，體現(xiàn)了一定程度的“經(jīng)濟人”屬性。同時，政策執(zhí)行主體所處場域不同，信息傳遞鏈較長，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中存在信息差?？梢?，基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行與委托代理理論的研究假設(shè)相契合。

二、基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行風(fēng)險及其成因

當(dāng)前，各地基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策仍處于嘗試階段，各項舉措尚未成熟。在此背景下，準(zhǔn)確預(yù)判和識別政策執(zhí)行過程中可能存在的風(fēng)險，有利于穩(wěn)步推進基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)進程。

（一）目標(biāo)不一致引發(fā)道德風(fēng)險

在委托代理理論中，委托方和代理方作為理性的“經(jīng)濟人”，追求自身利益的最大化，當(dāng)雙方目標(biāo)一致時，代理人會認(rèn)真執(zhí)行委托任務(wù)，而當(dāng)雙方有著不同的利益目標(biāo)且存在沖突時，代理人則有可能做出有損委托人利益的行為[8]42。在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行過程中，多層次委托人和代理人所追求的目標(biāo)存在差異。擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射范圍、有效提升教育質(zhì)量并促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，這是教育行政部門的指導(dǎo)性目標(biāo)，其特點是強調(diào)教育的公益性。教育行政部門基于區(qū)域整體公民的教育訴求將人才培養(yǎng)的任務(wù)委托給教育集團，而對于教育集團來說，人才培養(yǎng)是重要職能但并非唯一，資源配置、經(jīng)營管理、社會服務(wù)等都是教育集團的重要職能。因此教育集團的目標(biāo)并不局限于單一職能的滿足，提高集團內(nèi)部資源配置效率、打造精品集團品牌、完善經(jīng)營管理制度等也成為教育集團的目標(biāo)。也就是說，教育集團的目標(biāo)不僅強調(diào)教育價值，同時也關(guān)注集團自身的發(fā)展。而教育集團內(nèi)部各成員校之間的目標(biāo)差異更為明顯。集團核心校的目標(biāo)是在集中優(yōu)質(zhì)資源的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源創(chuàng)生，促進本校發(fā)展，從而擴大品牌優(yōu)勢，提高學(xué)校聲譽；集團內(nèi)的其他成員校則希望借助核心校的優(yōu)質(zhì)資源、管理經(jīng)驗等帶動本校發(fā)展。正是由于各層次委托人與代理人目標(biāo)不一致，代理人為了最大限度增進自身的利益而做出不利于委托人的機會主義行為，道德風(fēng)險便產(chǎn)生了。

教育政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險行為，不僅會對教育公平產(chǎn)生重大影響，同時也影響到教育治理體系的建設(shè)。道德風(fēng)險的典型表現(xiàn)為“上有政策，下有對策”。教育行政部門所頒布的基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策往往會從基本原則、發(fā)展目標(biāo)、制度保障等方面進行宏觀方向的把控，但并未涉及教育集團內(nèi)部如何發(fā)展以及制定契約等具體內(nèi)容，這也就意味著教育集團擁有較大的自主權(quán)，因此道德風(fēng)險出現(xiàn)的概率大大增加。當(dāng)前，大部分集團化辦學(xué)并非校際自發(fā)形成的合作活動，而是在政府主導(dǎo)下自上而下展開的。規(guī)制性的制度要素只能打破集團學(xué)校之間固有的物理邊界，而不能突破校際組織及其成員間的社會邊界和心理邊界，這就導(dǎo)致了集團化辦學(xué)校際合作行動的“貌合神離”。教育集團內(nèi)部的道德風(fēng)險表現(xiàn)為成員校“搭便車”的行為。強制性的結(jié)合驅(qū)動集團內(nèi)部的成員校形成合力，共同促進集團整體辦學(xué)質(zhì)量的提升，而集團內(nèi)的所有學(xué)校均能享受因此帶來的利益[9]。受到集體受益的分配方式以及功利主義的影響，部分成員校不再百分之百地執(zhí)行政策而是有選擇地執(zhí)行。最終，教育集團以及集團學(xué)校對政策的象征性和選擇性執(zhí)行致使政策效果與政策目標(biāo)產(chǎn)生較大差距。

（二）信息不對稱導(dǎo)致逆向選擇

信息不對稱是指交易雙方在某些經(jīng)濟活動中獲取信息不一致，包括信息的數(shù)量、準(zhǔn)確性和成本。信息的獲得對于委托代理雙方都至關(guān)重要，因此處于信息劣勢的一方為了獲取更多的信息，往往需要付出較大的成本。在信息搜尋成本高昂且搜尋結(jié)果不確定的情況下，人們通常會選擇只獲取特定的部分信息并保留對其他信息的無知。同時，委托代理層級鏈條的長度與信息壁壘成正比。委托代理的層級越多越長，障礙就越大，政策信息越容易發(fā)生扭曲或遺漏[7]51。在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行過程中，一方面搜尋信息的成本高昂，另一方面較長的層級鏈條會干擾信息的傳遞，導(dǎo)致委托人和代理人之間的信息不對稱，出現(xiàn)逆向選擇的情況。

逆向選擇是指代理人發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢，做出不利于委托人的決策，違背市場競爭中優(yōu)勝劣汰的選擇原則，出現(xiàn)選次棄優(yōu)的現(xiàn)象[8]42。政策執(zhí)行本質(zhì)上是政策制定主體和政策執(zhí)行主體之間的一種交易行為。在交易過程中，政策制定者作為委托人，無法獲得政策執(zhí)行者的全部信息，政策執(zhí)行者作為代理方，掌握著對方無法獲取的信息，并且可以有選擇地執(zhí)行政策，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏離，造成政策執(zhí)行阻滯，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。在地方政府頒布基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策后，由于基礎(chǔ)教育本身公益性、非營利性的基本特征，導(dǎo)致評價與監(jiān)督機制無法完全量化，再加上獲取信息所需付出的高昂成本，教育行政部門往往對政策執(zhí)行情況無法完全掌握。在監(jiān)督缺位的情況下，教育集團基于自身利益最大化的考慮，通常會致力于提升可供觀察的顯性指標(biāo)，如“課程資源共享”“師資互派”等，進而獲得更多的財政支持和政策傾斜。而真正致力于提升教學(xué)質(zhì)量等隱性指標(biāo)的教育集團由于短期效果不顯著而在基礎(chǔ)教育集團建設(shè)中逐漸失去競爭優(yōu)勢。在基礎(chǔ)教育集團內(nèi)部，核心校與成員校各自擁有獨立辦學(xué)權(quán)益并掌握委托人難以獲取的辦學(xué)信息。成員校通常會借助核心校的品牌效應(yīng)、社會聲譽和優(yōu)質(zhì)資源將自己包裝為優(yōu)勢學(xué)校，進而吸引更多的生源。而核心校優(yōu)質(zhì)的品牌因教育集團的成立極易被稀釋，失去其獨特價值及有利地位，甚至降低人們對其教育質(zhì)量的信任度和認(rèn)可度，最終形成“檸檬市場”①檸檬市場（lemon market）：由美國經(jīng)濟學(xué)家喬治·阿克洛夫（George Akerlof）提出，是指信息不對稱的市場，因為信息不對稱造成了逆向選擇從而導(dǎo)致市場失靈，出現(xiàn)質(zhì)量較差的商品容易交易成功，而質(zhì)量較好的商品交易相對困難的現(xiàn)象。。

（三）契約不完備導(dǎo)致執(zhí)行動力不足

完全契約指“契約條款詳細(xì)說明了締約各方在不同情況下的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)情況、強制履行契約的方式以及契約行為對應(yīng)的未來不可預(yù)測事件發(fā)生時契約的最終結(jié)果”[10]。委托代理關(guān)系假定的契約是完全的，能夠?qū)Υ砣诉M行有效的激勵，而當(dāng)前基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)委托代理鏈中的公眾、政府、教育集團以及學(xué)校之間建立的契約關(guān)系更多地表現(xiàn)為隱性的不完全契約。其一，締約前各方無法在事前把所有集團化辦學(xué)的相關(guān)信息全部寫入?yún)f(xié)議條款，也無法將委托人與代理人所有可能的權(quán)利與責(zé)任明確寫入?yún)f(xié)議；其二，對未來進行預(yù)測、采取措施達(dá)成協(xié)議、保證執(zhí)行等都需要花費成本。正是契約的不完備，導(dǎo)致無法激活教育集團及內(nèi)部成員的政策執(zhí)行動力。

首先，集團化辦學(xué)由多元主體共同參與，各自的需求和權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)存在一定差異，而當(dāng)前的政策協(xié)議未能明確各方的權(quán)責(zé)邊界，導(dǎo)致集團化管理可能出現(xiàn)政府宏觀管理能力不足、教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)流失、社會參與不足等問題[11]134-136。這些問題的出現(xiàn)使得行動者在參與集團化辦學(xué)時力不從心，政策執(zhí)行成效將大打折扣。其次，盡管當(dāng)前的政策文本中提到了激勵機制問題，但集團化辦學(xué)的考核評價等具體內(nèi)容未能明確，導(dǎo)致激勵制度形同虛設(shè)，未能有效激發(fā)基礎(chǔ)教育集團各行動者的動力。有學(xué)者分析我國基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)相對比較成熟的省市的政策文本發(fā)現(xiàn)，有不少省市的政策提到專項經(jīng)費、獎勵性績效工資、表彰以及晉升方面政策傾斜等內(nèi)容，但并未提及集團化辦學(xué)過程中具體的評價主體和評價維度[2]9。激勵機制本應(yīng)通過給予個體切實的回報來鼓勵其積極采取符合政策目標(biāo)的行動，但由于缺乏可操作的評價機制，最終未能實現(xiàn)有效激勵。最后，由于教育行政部門和教育集團或各成員校之間沒有顯性契約或具有顯性共識的隱性契約，在進行委托代理時并未設(shè)置具體的經(jīng)營管理目標(biāo)，再加上信息傳遞困難、監(jiān)督成本高昂等問題，教育行政部門的監(jiān)督職能未能有效履行。而教育集團以及成員學(xué)校均扮演委托人和代理人的雙重角色，其監(jiān)督積極性很大程度上取決于教育行政部門對其的整體考察監(jiān)督，取決于付出的努力和回報的關(guān)系。因此，在契約不完備的情況下，集團化辦學(xué)各行動者的政策執(zhí)行動力明顯不足。

三、基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策執(zhí)行風(fēng)險的應(yīng)對

（一）推動政策執(zhí)行利益整合

基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策在推進過程中會面臨道德風(fēng)險等問題，主要是各利益相關(guān)主體目標(biāo)不一致誘發(fā)的利益博弈，但這種博弈可以通過一些措施加以協(xié)調(diào)。

首先，凝聚價值共識?；诜治鲋髁x哲學(xué)、技術(shù)理性的效率觀轉(zhuǎn)向系統(tǒng)哲學(xué)、價值理性的倫理觀，是凝聚集團化辦學(xué)政策行動者共識的基本線索[12]。倫理觀強調(diào)行動者的利他行為和責(zé)任心，其行動依據(jù)是增進共同利益和公共利益。明確的權(quán)責(zé)分配有助于加強行動者的責(zé)任感，鞏固倫理觀。在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)中建立如集團管理委員會、集團辦公室、理事會等形式的適切獨立的組織機構(gòu)，以及完善包括集中決策、民主管理、溝通協(xié)調(diào)等機制在內(nèi)的外部和內(nèi)部運行機制，既能明晰各方權(quán)責(zé)，又能喚醒行動主體對教育事業(yè)的責(zé)任感，進而為共同的價值目標(biāo)而努力。

其次，平衡各方利益訴求。由于集團化辦學(xué)中各利益相關(guān)主體追求不同的目標(biāo)，這就需要在明確和統(tǒng)一政策根本目標(biāo)的基礎(chǔ)上，努力平衡各方利益訴求。一方面，要通過國家和政府的宣傳和引導(dǎo)，幫助政策執(zhí)行各方正確理解政策目標(biāo)，即“促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展，讓學(xué)生享有更加公平更高質(zhì)量的教育”，形成共識，避免出現(xiàn)局部利益大于整體利益的行為。另一方面，通過拓寬溝通渠道，明確和協(xié)調(diào)各方利益，最大限度地整合個體利益與教育公共利益。例如，由學(xué)校、社區(qū)、社會組織等建立共議組織并定期舉行集體公議，為各方提供平等表達(dá)訴求的機會，有效化解沖突，并培養(yǎng)起共同體意識[13]。

（二）健全信息公開機制

在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)的委托代理關(guān)系中，之所以可能出現(xiàn)逆向選擇問題，主要是因為各層次的行動者之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱。通過健全信息公開機制，增加政策執(zhí)行的透明度，使高質(zhì)量信息在執(zhí)行主體間傳遞，還可以節(jié)約交易成本，有效解決委托人與代理人之間信息不對稱問題[14]。

一方面，當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)的政務(wù)信息尚未完全公開，這使得社會公眾缺乏履行監(jiān)督職能的可靠依據(jù)。隨著信息技術(shù)的更新與發(fā)展，社會公眾對政府工作的知情、參與和監(jiān)督意識在不斷增強。因此，為了保障公眾的合法權(quán)益，提高政府公信力，應(yīng)進一步加強具體政務(wù)信息的公開，特別是域內(nèi)財政投入經(jīng)費總量及占比、集團化覆蓋率及教育集團成員校具體信息、教育資源共享情況等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報紙等多種信息傳播渠道定期披露，最大限度地尊重社會公民作為委托人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

另一方面，集團學(xué)校同樣應(yīng)將學(xué)校執(zhí)行集團化辦學(xué)政策后的相關(guān)信息進行公開，包括教師交流、課程資源、學(xué)生學(xué)習(xí)情況等具體內(nèi)容。這些信息都與學(xué)校所提供的教育服務(wù)質(zhì)量息息相關(guān)。然而，由于缺乏專業(yè)知識和所獲信息有限，當(dāng)前教育行政部門、社會公眾等普遍缺乏對教育集團和成員校相關(guān)情況的詳細(xì)了解。因此有必要加強教育集團信息公開平臺建設(shè)，通過建立專題網(wǎng)站或在已有的相關(guān)網(wǎng)站上增設(shè)專欄，使政府和社會公眾獲得豐富的信息資源，并對各學(xué)校的總體情況進行綜合評估，避免信息不對稱造成的“檸檬市場”。

（三）建立合理的激勵約束機制

設(shè)計合理的激勵機制，激勵代理人努力實現(xiàn)委托人的目標(biāo)和最大利益，增強政策執(zhí)行動力，是基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策得以推進的“重中之重”。地方政府應(yīng)在基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策規(guī)劃中表明，通過創(chuàng)新績效評估模式建立起合理的激勵約束機制。在績效評估過程中，應(yīng)遵循以下原則：一是擴大評估主體。如果評估活動完全由教育行政部門承擔(dān)，評估主體比較單一，容易影響評估結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)積極采用第三方評價，提高評估結(jié)果的科學(xué)性和公信度，如上海市楊浦區(qū)引入科研院所、社會機構(gòu)等第三方機構(gòu)對教育集團進行個性化評估，推動了集團化辦學(xué)持續(xù)深入發(fā)展[15]。此外，需要鼓勵學(xué)校管理者、教師和家長等積極參與政策執(zhí)行的績效評估，促進評估主體多元化發(fā)展。二是充實評估內(nèi)容。在收集廣泛建議的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)統(tǒng)一具體評估指標(biāo)，將管理機制、資源共享、師資共育、課程共建等內(nèi)容納入重點評估范圍，確保政策執(zhí)行評估的全面性。三是運用評估結(jié)果。教育行政部門需要根據(jù)績效評估結(jié)果，動態(tài)調(diào)整教育集團建設(shè)的支持力度。對于執(zhí)行有力的教育集團及學(xué)校進行表彰，并可以適當(dāng)增加支持力度；而對于執(zhí)行不力的教育集團及學(xué)校，則要減少政策優(yōu)惠甚至淘汰出局，以激勵各級政策執(zhí)行主體有效貫徹基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)政策。

除了完善激勵機制，還要不斷優(yōu)化外部監(jiān)督，有效約束代理人的政策執(zhí)行活動，從而最大限度地實現(xiàn)委托人為代表的社會整體利益。一方面，拓寬外部監(jiān)督渠道，凝聚社會力量，提高政策執(zhí)行信息的客觀性。另一方面，為了避免事后監(jiān)督時效性低造成優(yōu)質(zhì)教育資源的浪費，教育行政部門需要將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立完善的監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效用[11]138。