讓城市變得更安全
——關(guān)于臨滄韌性城市建設(shè)的思考與建議

◆ 楊 雷

“韌性城市”是指在突發(fā)逆變環(huán)境中具備耐受、適應(yīng)和迅速恢復(fù)能力的城市。黨的十八大以來(lái)，臨滄主動(dòng)服務(wù)和融入新發(fā)展格局，深入實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，在優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化方面做了大量卓有成效的工作，走出了一條具有臨滄特色的新型城市化發(fā)展路子。但隨著臨滄城市化進(jìn)程的不斷加快，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性也大大增強(qiáng)，如何科學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，持續(xù)提升臨滄城市整體韌性，保障臨滄各族人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是值得我們深入研究思考的重大課題。

一、臨滄城市建設(shè)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患

第一，震情形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜。臨滄緊靠瀾滄江、南汀河等深大斷裂帶，區(qū)域內(nèi)分布有許多次生斷裂，具有發(fā)生重大地震災(zāi)害或受其他區(qū)域地震影響的風(fēng)險(xiǎn)。2014年10月以來(lái)，臨滄市及周邊地區(qū)發(fā)生了“10·7”景谷6.6級(jí)，“12·6”景谷5.8級(jí)、5.9級(jí)，2015年“3·01”滄源5.5級(jí)地震。

第二，極端天氣時(shí)有發(fā)生。據(jù)氣象部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，臨滄市先后多次經(jīng)歷強(qiáng)降雨、冰雹、龍卷風(fēng)等極端天氣，特別是2022年8月5日8時(shí)至9時(shí)，臨滄市主城區(qū)小時(shí)雨量達(dá)54毫米，創(chuàng)1961年有氣象記錄以來(lái)城區(qū)最大降水紀(jì)錄。強(qiáng)降雨等極端天氣極易引發(fā)城市周邊山體滑坡、塌方、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害及城市洪澇等次生災(zāi)害。目前，全市有山洪危險(xiǎn)點(diǎn)1627個(gè)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)2004處。

第三，“城市病”日益凸顯。一是城市排水系統(tǒng)脆弱。因先期污水管網(wǎng)建設(shè)未充分考慮城市發(fā)展，預(yù)留污水管徑不足，導(dǎo)致污水收集能力受限，部分路段出現(xiàn)污水從井口外流的問(wèn)題。遇強(qiáng)降雨天氣，則“逢雨必澇”“逢大雨大澇”。二是應(yīng)急避險(xiǎn)避難場(chǎng)所等公共空間規(guī)劃、建設(shè)不到位。主城區(qū)21個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所均未達(dá)到國(guó)家Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，從空間分布和容納能力看，難以滿足現(xiàn)有人口需求。三是市政街道和社區(qū)等公共空間功能不到位。如，司崗里商業(yè)街、十三號(hào)路等部分街道坡度較大、路面狹長(zhǎng)，且平時(shí)停放大量車輛，若遇突發(fā)災(zāi)害，冗余度和韌性不夠。城區(qū)停車位供需矛盾日趨嚴(yán)重，廣大市民時(shí)常面臨著城市商圈停車難、老舊小區(qū)停車難、出門(mén)辦事停車難、就醫(yī)看病停車難等問(wèn)題。

第四，疫情風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在。近年來(lái)，全球新發(fā)現(xiàn)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)，重大傳染病和慢性病流行仍比較嚴(yán)重，重大疫情不時(shí)出現(xiàn)。特別是在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中，暴露出臨滄市傳染病防治和公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的許多短板和不足。未來(lái)新冠肺炎疫情的影響將持續(xù)存在，其他傳染病疫情、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情等威脅依然存在，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控形勢(shì)嚴(yán)峻。

第五，邊境武裝沖突不斷。與臨滄接壤的緬北撣邦地區(qū)多為“民地武”控制地區(qū)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，緬政府與“民地武”、各“民地武”之間沖突頻發(fā)，呈現(xiàn)“三年一小打，五年一大打”的局面。2015年“2·09”緬甸果敢沖突事件，造成大量緬籍邊民涌入我方避戰(zhàn)，給我方邊境城市安全造成了嚴(yán)重威脅。

二、國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法

國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)或城市在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、應(yīng)急預(yù)案體系、先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、物資保障體系、社區(qū)居民參與等方面做出了有益的探索與創(chuàng)新，為臨滄加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

第一，科學(xué)的城市規(guī)劃。城市韌性涉及水、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、城市空間以及交通等領(lǐng)域，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。因此，應(yīng)將韌性思維貫穿于城市規(guī)劃的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用。例如：2012年的颶風(fēng)“桑迪”對(duì)美國(guó)紐約市造成重創(chuàng)以后，促使紐約市出臺(tái)了名為《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》（A Stronger，More Resilient New York）的綜合規(guī)劃，對(duì)風(fēng)暴和雨洪危害、能源危機(jī)、水域污染、空氣污染、供水安全、食品安全7大城市韌性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，目的是將紐約建成21世紀(jì)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的城市。

第二，完善的應(yīng)急預(yù)案。城市面臨的災(zāi)害類型復(fù)雜多樣，不同主體在應(yīng)急事件中的責(zé)任也不盡相同。而健全完善的應(yīng)急預(yù)案體系，在應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)往往會(huì)發(fā)揮“指揮棒”的作用。例如：深圳市大鵬新區(qū)在應(yīng)急保障預(yù)案體系建設(shè)方面走在了全國(guó)前列。一方面，不同災(zāi)種的應(yīng)急事件專項(xiàng)預(yù)案達(dá)56個(gè)，遠(yuǎn)超全國(guó)其他城市預(yù)案數(shù)量。另一方面，每一個(gè)專項(xiàng)預(yù)案的設(shè)計(jì)做到政府、企業(yè)、個(gè)體工商戶、居民等的主體責(zé)任都有章可依、有跡可循，保證應(yīng)急狀態(tài)下最大限度地利用好各種社會(huì)要素。

第三，先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用?；诖髷?shù)據(jù)運(yùn)用、智能化設(shè)施建設(shè)等搭建起的技術(shù)平臺(tái)，能在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)效性等方面發(fā)揮城市安全“晴雨表”的作用。例如：北京市懷柔區(qū)建立的韌性城市技術(shù)“1+N”迭代平臺(tái)，在應(yīng)急事件預(yù)警處置中做到了“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”?！?”是指軟件層核心技術(shù)平臺(tái)，通過(guò)地理信息平臺(tái)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)接入平臺(tái)等建設(shè)，搭建起韌性城市的數(shù)據(jù)基座；“N”為燃?xì)獍踩⑾?、地質(zhì)災(zāi)害、森林防火和生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)專項(xiàng)。

第四，堅(jiān)實(shí)的物資保障。堅(jiān)實(shí)的物資保障供應(yīng)基礎(chǔ)是城市應(yīng)急能力建設(shè)的重要內(nèi)容，是保障城市安全的“頂梁柱”。例如：北京市立足“平急結(jié)合”機(jī)制，一方面，建立起穩(wěn)定的日常外部物資保障渠道，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)接周邊6省的大型骨干果蔬流通企業(yè)，以周邊產(chǎn)能對(duì)沖北京農(nóng)業(yè)產(chǎn)能不足的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，完善外儲(chǔ)物資保障機(jī)制，在平谷、馬坊等地設(shè)立物資多功能中轉(zhuǎn)儲(chǔ)運(yùn)站，利用其距離近、成本低、可大型儲(chǔ)運(yùn)的優(yōu)勢(shì)，在大型公共應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)，保障北京市市場(chǎng)物資供應(yīng)充足和價(jià)格穩(wěn)定。

第五，廣泛的社會(huì)參與。通過(guò)充分調(diào)動(dòng)社區(qū)在城市安全建設(shè)中的積極性，促進(jìn)社會(huì)各要素相互配合、相互協(xié)作，能為城市培養(yǎng)一支安全保障的“生力軍”。例如：云南省昆明市全面推行“黨建引領(lǐng)、街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制，社區(qū)網(wǎng)格員在基層一線發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，借助手機(jī)APP等平臺(tái)發(fā)出“哨聲”，上級(jí)部門(mén)須在半小時(shí)之內(nèi)按照權(quán)責(zé)應(yīng)哨，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處置，有效防范化解了城市安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、加快臨滄韌性城市建設(shè)的對(duì)策建議

當(dāng)前，加強(qiáng)韌性城市建設(shè),已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界、業(yè)界、政界應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控的共識(shí)，建議臨滄將韌性城市建設(shè)作為今后一段時(shí)期的重點(diǎn)工作任務(wù)抓好抓實(shí)，力爭(zhēng)在3～5年內(nèi)有所突破。

第一，以規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌拓展城市空間韌性。成立韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)韌性城市建設(shè)的目標(biāo)區(qū)域進(jìn)行分析評(píng)估，將韌性城市理念融入城市規(guī)劃建設(shè)，按照國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，結(jié)合海綿城市、消防救援、抗震、排水防澇、防洪等專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)編制與臨滄市“十四五”重點(diǎn)工作目標(biāo)緊密銜接、同步協(xié)調(diào)的韌性城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與專項(xiàng)規(guī)劃，既將各項(xiàng)任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)落到具體工作項(xiàng)目中，又將不同項(xiàng)目在功能上順利鏈接在一起，做到一張藍(lán)圖繪到底。比如：按照模塊化、分布式、并聯(lián)式的設(shè)計(jì)思維，對(duì)排水、排污、供水、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化規(guī)劃、提升標(biāo)準(zhǔn)，做到關(guān)鍵組成部位有備用模塊，在災(zāi)害來(lái)襲關(guān)鍵部分受損時(shí)，系統(tǒng)仍能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最大限度減少災(zāi)害損失。復(fù)合利用現(xiàn)有的公園、綠地、學(xué)校、市體育館、會(huì)議中心廣場(chǎng)等空間，規(guī)劃建設(shè)形成“就地避難、就近避難、步行避難”等避災(zāi)場(chǎng)所，預(yù)留應(yīng)急避難等功能接口，為極端情況下應(yīng)急避難創(chuàng)造快速補(bǔ)位條件。

第二，以問(wèn)題為導(dǎo)向，有效強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施韌性。未來(lái)臨滄城市是否具備韌性，能否應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種沖擊與壓力，關(guān)鍵在于能否妥善解決疫情防控、城市內(nèi)澇、“生命線”工程三個(gè)問(wèn)題。一是補(bǔ)齊短板，提升防疫能力。增強(qiáng)醫(yī)療資源供給能力，加快推進(jìn)市傳染病醫(yī)院等項(xiàng)目建設(shè)，根據(jù)地區(qū)范圍、人口數(shù)量等條件科學(xué)優(yōu)化發(fā)熱門(mén)診、社區(qū)診所等在城市中的布局，保證醫(yī)療資源分布相對(duì)均衡，便于疫情出現(xiàn)時(shí)能快速進(jìn)行分診。提升公共設(shè)施的“平疫結(jié)合”功能，在小區(qū)廣場(chǎng)、空地等公共空間預(yù)留電力、帳篷等設(shè)施接入條件，對(duì)酒店等公共建筑物進(jìn)行應(yīng)急醫(yī)療救治能力提升，結(jié)合綠地系統(tǒng)合理預(yù)留搭建戰(zhàn)備醫(yī)院的應(yīng)急救援空間。優(yōu)化治療相關(guān)藥物供應(yīng)結(jié)構(gòu)，滿足新冠肺炎重癥高風(fēng)險(xiǎn)和老年患者治療用藥需求，重視發(fā)揮中醫(yī)藥的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，做好有效中醫(yī)藥方藥的儲(chǔ)備。二是有的放矢，治理城市內(nèi)澇。應(yīng)以調(diào)查評(píng)估為支撐，編制城區(qū)洪澇風(fēng)險(xiǎn)圖，掌握不同頻率的強(qiáng)降雨等極端天氣組合下的城市高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重點(diǎn)隱患地區(qū)，深度剖析城市的脆弱性及風(fēng)險(xiǎn)水平。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推行老舊城市管道系統(tǒng)改造，更新疏通下水管網(wǎng)，對(duì)主城區(qū)范圍內(nèi)的排洪排澇備用的玉龍湖、西河和南汀河進(jìn)行清淤梳理，疏通城市排水的各個(gè)“毛細(xì)血管”。同時(shí)積極打造自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，提升內(nèi)澇治理能力和水平。三是綜合施策，強(qiáng)化“生命線”工程安全。加強(qiáng)城市水源地的管理保護(hù)，加強(qiáng)應(yīng)急備用水源工程建設(shè)和地下水源保護(hù)，保障供水安全。加快智能電網(wǎng)建設(shè)，提高配電自動(dòng)化覆蓋率，實(shí)現(xiàn)故障自動(dòng)隔離；強(qiáng)化電力設(shè)施安全維護(hù)，完善重要設(shè)施的應(yīng)急電源建設(shè)。完善應(yīng)急通信保障網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化政務(wù)專網(wǎng)通信保障。堅(jiān)持集中式和分布式并舉，優(yōu)化與生活必需品供應(yīng)相關(guān)的物流倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應(yīng)急運(yùn)力儲(chǔ)備與調(diào)運(yùn)機(jī)制，提升極端情況下物資快速運(yùn)輸能力。

第三，以宜居為目標(biāo)，著力增強(qiáng)人居環(huán)境韌性。一是全力推動(dòng)“綠美臨滄”建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)《臨滄市城鄉(xiāng)綠化美化三年行動(dòng)（2022—2024年）》，按綠地率、人居公園綠地面積逐年“雙提升”的目標(biāo)，系統(tǒng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化的城鄉(xiāng)綠化體系，把綠色和自然融入城市，使城市再現(xiàn)“鳥(niǎo)語(yǔ)、蟬鳴、魚(yú)躍、蛙叫”等生態(tài)景象，形成人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境。依托現(xiàn)有城市綠地、道路、河流及其他公共空間，打通城市通風(fēng)廊道，增加城市空氣流動(dòng)性，有效緩解城市“熱島效應(yīng)”。二是加大城中村、老舊小區(qū)改造力度。認(rèn)真貫徹落實(shí)《臨滄市城市更新工作方案》，完善城中村、老舊小區(qū)的菜市場(chǎng)、幼兒園、老年人活動(dòng)中心等配套設(shè)施，構(gòu)建“15分鐘”生活圈。補(bǔ)齊污水管網(wǎng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、綠地、纜線溝、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施短板，增強(qiáng)社區(qū)交通、電力、供排水、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等“生命線”系統(tǒng)的抗沖擊和快速修復(fù)能力，保障基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在極端情況下能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是解決停車難問(wèn)題。編制出臺(tái)停車場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，著力在新建停車位、改造老舊小區(qū)停車位等方面下功夫，尤其是南塘街商圈和市人民醫(yī)院（老院）、市一中等區(qū)域，利用國(guó)有閑置邊角土地建設(shè)立體停車場(chǎng)，破解停車難的問(wèn)題；保持城市交通秩序嚴(yán)管態(tài)勢(shì)，健全停車管理協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)對(duì)地面和路內(nèi)停車位推行收費(fèi)制度，引導(dǎo)車輛分流停放。

第四，以機(jī)制為抓手，全面提升城市管理韌性。一是提升應(yīng)急物資保障能力。強(qiáng)化“寧可備而不用，不可用而不備”的意識(shí)，建立多樣化、差異化的物資供應(yīng)配給機(jī)制。一方面，強(qiáng)化城市具備短時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)口罩、帳篷等相關(guān)物資的能力，做到“用時(shí)能造”；另一方面，對(duì)照應(yīng)急管理、防汛等規(guī)定要求，做好應(yīng)急裝備、物資儲(chǔ)備等工作，做到“急時(shí)夠用”。這樣，危機(jī)發(fā)生后激增的彈性需求方能被有效滿足，保障城市資源在短時(shí)間內(nèi)快速供給。二是建立完善應(yīng)急預(yù)案。持續(xù)開(kāi)展對(duì)“市情”“災(zāi)情”的動(dòng)態(tài)研究，深化對(duì)臨滄城市安全危險(xiǎn)因子的分析，進(jìn)一步完善不同災(zāi)種、不同受眾的專項(xiàng)預(yù)案編制工作，因地制宜、簡(jiǎn)化實(shí)化基層應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化預(yù)案的定期評(píng)估、應(yīng)急演練和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，提高預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)戰(zhàn)性。三是加快智慧城市建設(shè)。突出數(shù)字賦能，全力整合部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)大數(shù)據(jù)，建設(shè)臨滄市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)，按照城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的原則嵌入即將上線的“城市大腦”管理系統(tǒng)，增強(qiáng)城市災(zāi)情、物資、風(fēng)險(xiǎn)信息等數(shù)據(jù)歸集、處理、整合能力，增強(qiáng)“城市大腦”的在線監(jiān)測(cè)、分析預(yù)測(cè)、應(yīng)急指揮、物資調(diào)度等抵御風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的功能。

第五，以民生為根本，積極培育基層治理韌性。一是以黨建引領(lǐng)，吸引社區(qū)內(nèi)“政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信、活動(dòng)上有能力”的鄉(xiāng)賢能人參與到社區(qū)治理中，積極推廣“黨建引領(lǐng)、街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制，打通基層治理的“痛點(diǎn)堵點(diǎn)”。二是依照不同城區(qū)、不同地塊、不同規(guī)模的特點(diǎn)，布局符合社區(qū)需要的火險(xiǎn)、防澇等小微型應(yīng)急設(shè)施及視頻監(jiān)控系統(tǒng)，推動(dòng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)“智能+”網(wǎng)格化管理。三是充分發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同作用。鼓勵(lì)和支持藍(lán)天救援隊(duì)等專業(yè)性社會(huì)組織發(fā)展，探索將經(jīng)過(guò)認(rèn)證、注冊(cè)、具有一定美譽(yù)度的專業(yè)社會(huì)組織納入應(yīng)急管理、救災(zāi)救援、突發(fā)型公共衛(wèi)生事件“戰(zhàn)略支援機(jī)構(gòu)”，通過(guò)社會(huì)韌性建設(shè)提升基層治理韌性。