易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理困境與優(yōu)化路徑分析*

凱里學(xué)院 張偉

易地扶貧搬遷，要實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的目標(biāo)，目前，如何讓搬遷移民穩(wěn)得住、能發(fā)展，進(jìn)而可致富，需要各方治理主體的共同努力。進(jìn)入新時(shí)代，社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理手段的法治化、治理過(guò)程的服務(wù)化、治理機(jī)制的精細(xì)化，共建共治共享成了社區(qū)治理和服務(wù)的基本導(dǎo)向。目前學(xué)術(shù)界主要從易地扶貧搬遷移民的適應(yīng)困境、居住空間的轉(zhuǎn)變、生計(jì)模式轉(zhuǎn)變、市民化等方面分析目前搬遷移民面臨的發(fā)展困難，并從社區(qū)營(yíng)造、公共治理、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)培訓(xùn)等角度探討安置社區(qū)的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。曾小溪、汪三貴（2019）等認(rèn)為，搬遷工作存在著搬遷前的準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致貧困戶的識(shí)別有誤差、搬遷戶的識(shí)別不夠精準(zhǔn)，在安置社區(qū)治理中，搬遷移民的參與度低，移民的生計(jì)模式轉(zhuǎn)變困難等問(wèn)題；郭俊華、趙培（2020）等人從安置點(diǎn)區(qū)位、缺乏配套產(chǎn)業(yè)、移民融入難等角度分析了安置社區(qū)的發(fā)展困境，并提出培育特色產(chǎn)業(yè)、移民就業(yè)能力培訓(xùn)、完善公共服務(wù)體系等角度提出了安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展對(duì)策。鄒英（2017）等認(rèn)為，易地扶貧搬遷移民在搬遷中一直處于被動(dòng)的境地，是否搬遷、搬遷到哪里都是由政府決定，再加上搬遷移民自身的特殊性，導(dǎo)致“被動(dòng)市民化”局面，移民的社區(qū)融入以及后續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性需要進(jìn)一步關(guān)注。

上述研究從多個(gè)角度分析了移民安置社區(qū)存在的困境和出路，也有不少專家提出了如何治理安置社區(qū)的對(duì)策。但是，對(duì)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)仍處在建設(shè)探索期，新的緊張和矛盾在不斷生成，因此，對(duì)于如何治理扶貧安置社區(qū)的研究需要進(jìn)一步豐富。本文將以貴州省X市S易地扶貧搬遷安置社區(qū)為案例，分析目前社區(qū)治理存在的弊病，并從治理主體博弈和搬遷前、中、后的時(shí)間邏輯角度分析原因，進(jìn)而探索優(yōu)化扶貧安置社區(qū)治理的路徑。

S扶貧安置社區(qū)目前搬遷群眾有2976戶，共計(jì)13218人，其中城鎮(zhèn)低保戶共有582戶，1977人，農(nóng)村低保戶61戶，155人。入住的移民來(lái)自X市的多個(gè)縣，S社區(qū)離市中心七公里，是X市規(guī)模較大、較為典型的移民安置社區(qū)，小區(qū)居民全部是易地扶貧搬遷移民，政策性大規(guī)模的貧困人口從偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)農(nóng)村短時(shí)間內(nèi)聚集到城郊居住生活，這種生活空間的改變與重新組合，需要科學(xué)合理的社區(qū)治理來(lái)補(bǔ)償移民的利益，盡快地適應(yīng)新環(huán)境并贏得可持續(xù)的生活和發(fā)展。

一、搬遷移民面臨的困境

結(jié)合貴州農(nóng)村實(shí)際情況，立足于山區(qū)貧困群眾的根本脫貧和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，貴州省易地扶貧搬遷絕大部分地區(qū)采用城鎮(zhèn)集中安置方式，這種搬遷安置方式的社會(huì)效益在這里不做過(guò)多討論，但顯而易見(jiàn)的是這種安置方式給搬遷移民的社會(huì)融入帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。

（一）“守望相助、出入相友”不復(fù)存在

從熟悉的村落搬遷到陌生的城郊社區(qū)，首當(dāng)其沖的是社會(huì)關(guān)系支持網(wǎng)絡(luò)的斷裂，易地扶貧搬遷來(lái)解決貧困問(wèn)題的同時(shí)，搬遷移民的情感需要也不能忽視，但現(xiàn)實(shí)情況使得移民與原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)空間距離增大，然而在新的安置社區(qū)又缺乏形成“守望相助、出入相友”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，社區(qū)居民來(lái)自不同的縣、不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使是來(lái)自同一村落，但由于“抓鬮選房”，可能也不會(huì)住在同一棟樓。另一方面，移民難以迅速適應(yīng)樓房居住方式，從“夜不閉戶”到大門緊閉，從居住方式上就給移民交往關(guān)系的建立造成了物理障礙。再者，原有耕種等集體共同的勞作模式不復(fù)存在，移民從事各行各業(yè)、早出晚歸等現(xiàn)實(shí)情況，都對(duì)于新的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建都是不利的。鄰居之間沒(méi)有建立起和諧互助的關(guān)系，情感性的交往活動(dòng)逐漸地減少，而理性的交往活動(dòng)逐漸地增多，這一現(xiàn)狀無(wú)疑增加了搬遷居民的孤獨(dú)感。

（二）“我是誰(shuí)”——身份歸屬困境

這方面的困境表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即移民自身的身份認(rèn)同和外界對(duì)移民的身份接納。

從移民自身的身份認(rèn)同來(lái)說(shuō)，移民身份認(rèn)同上存在著兩難，一方面，按照貴州省易地扶貧搬遷規(guī)劃，移民的舊房要拆除復(fù)墾，原有的土地要么退耕還林、要么統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社或村集體，移民之前作為農(nóng)民基本生活、生產(chǎn)保障的條件徹底性顛覆，顯然移民失去了對(duì)自身身份的農(nóng)民定位；另一方面，移民與城市居民的生活方式、生計(jì)來(lái)源、文化價(jià)值觀等方面都存在較大差異，融合難度大，所以，移民也無(wú)法把自己的身份定位為城市居民。

從外界對(duì)移民的身份接納方面來(lái)說(shuō)，移民的身份融入和認(rèn)同存在多方面的障礙。在戶籍制度方面，按照規(guī)定，移民搬到安置社區(qū)的同時(shí)戶籍也要遷到安置社區(qū)所在地，但是由于政府在執(zhí)行政策中的妥協(xié)，存在一部分移民未遷移戶籍，政府對(duì)這部分居民分發(fā)了“新市民證”或“暫住證”，這種身份的特殊化、標(biāo)簽化，給移民的身份認(rèn)同形成了障礙。另外，安置社區(qū)大多處在城郊，與城區(qū)大多有較遠(yuǎn)的距離，這從地域方面把移民與城市居民隔開(kāi)，這同樣也給移民造成身份歸屬困境。

（三）生計(jì)來(lái)源模式轉(zhuǎn)變困難

搬遷移民的就業(yè)情況極大影響著個(gè)人以及家庭的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。依據(jù)搬遷規(guī)劃，移民的土地承包權(quán)不變，但安置社區(qū)往往與原居住地距離交往，移民失去了繼續(xù)在土地上勞作的可能性，再加之土地流轉(zhuǎn)等措施執(zhí)行中存在較多困難，移民的利益補(bǔ)償滯后。另外，移民本來(lái)在原村就是非常貧困的，自身文化素質(zhì)、獲取經(jīng)濟(jì)收入的能力等都處于劣勢(shì)，離開(kāi)土地走向更大的勞務(wù)市場(chǎng)去尋找可行的工作對(duì)移民群體來(lái)說(shuō)是非常困難的。

二、安置社區(qū)治理存在的問(wèn)題及形成機(jī)制

（一）各治理主體關(guān)系結(jié)構(gòu)不合理

圍繞安置社區(qū)的治理，存在著多元的治理主體，治理主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)是否合理、關(guān)系是否協(xié)調(diào)決定了安置社區(qū)治理的有效性。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各個(gè)治理主體之間權(quán)力利益關(guān)系的博弈和互動(dòng)呈現(xiàn)出復(fù)雜的形態(tài)，且具有非均衡性，這種非均衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響到社區(qū)治理效能。

首先，政府與移民之間關(guān)系的博弈可以概括為政府的行政強(qiáng)制措施與移民的被動(dòng)配合、政府政策執(zhí)行的妥協(xié)與移民的不信任并存。雖然在搬遷規(guī)劃中明確提出要遵循“政府主導(dǎo)，群眾資源”的原則，但是由于政府和移民之間信息的不對(duì)稱，以及移民不善于表達(dá)需求，導(dǎo)致政府主導(dǎo)、群眾被動(dòng)配合的局面。另外，政府政策執(zhí)行的妥協(xié)與移民的不信任并存。政府在既定政策的執(zhí)行中有較多妥協(xié)，比如在拆舊房這個(gè)最關(guān)鍵的問(wèn)題上，存在“拆偏房留正房，拆廢舊房留新房”的現(xiàn)實(shí)，部分搬遷戶仍保留了原有住房。為了緩和干群矛盾以及減少搬遷戶的焦慮的“緩兵之計(jì)”并不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府，卻導(dǎo)致了移民對(duì)政府的不信任。在戶籍遷移上，也存在同樣的問(wèn)題。這些問(wèn)題給安置社區(qū)的后續(xù)治理工作加大了難度。

其次，政府與社會(huì)組織關(guān)系結(jié)構(gòu)不均衡、不協(xié)調(diào)。受到傳統(tǒng)行政性管理理念的影響，政府與社會(huì)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡，導(dǎo)致社會(huì)組織的合理意見(jiàn)和建議得不到政府的重視，社會(huì)組織的工作有效性受到影響。另外，街道政府抽調(diào)社會(huì)組織工作人員忙于行政事務(wù)，一定程度上影響到社會(huì)組織服務(wù)的進(jìn)展和服務(wù)質(zhì)量。

最后，移民對(duì)社會(huì)組織缺乏認(rèn)知。較多移民將社會(huì)組織等同于政府，在社會(huì)組織開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，移民總是以“哭窮”的方式希望能得到更多的幫扶，而且對(duì)于社會(huì)組織開(kāi)展的活動(dòng)保持“敬而遠(yuǎn)之”的態(tài)度，導(dǎo)致活動(dòng)的參與度不高，即使參與活動(dòng)，有些移民也是為了獎(jiǎng)品等蠅頭小利，參與深度不夠，影響到幫扶活動(dòng)效果的達(dá)成。

（二）安置社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展能力不足

內(nèi)生性發(fā)展能力的提升是安置社區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必備前提，所以各治理主體在支持安置社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該把重心放在內(nèi)生性發(fā)展能力構(gòu)建上。但就目前來(lái)看，存在著移民主體性缺失、參與有效性不足等問(wèn)題。

首先，政府、企業(yè)和社會(huì)組織等主體在對(duì)安置社區(qū)幫扶的過(guò)程中存在著急于求成的問(wèn)題，更多的幫扶形式是資源分發(fā)，包括送資金、送物資等，這種“輸血”的方式只能短時(shí)間內(nèi)暫時(shí)緩解移民困難，移民處于被動(dòng)接受的境地，難以發(fā)揮主體性作用。

其次，在社區(qū)治理參與方面，移民參與有效性不足。通過(guò)對(duì)安置社區(qū)的考察發(fā)現(xiàn)，存在著移民參與決策程度低、服從性參與、需求表達(dá)缺乏、非制度化參與等問(wèn)題。

再次，在社區(qū)周邊配套特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民技能培訓(xùn)效果不是很理想。在所調(diào)研的S社區(qū)周邊建有制衣廠、繡花廠，以吸收社區(qū)移民的就業(yè)，但存在著“高不成低不就”的尷尬，年齡大的移民工廠不愿接收，年輕力壯的移民又嫌棄較低的工資而不愿意去，“換窮業(yè)”的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

三、安置社區(qū)治理優(yōu)化的理論依據(jù)及路徑分析

（一）理論依據(jù)

1.社會(huì)治理共同體理論

社會(huì)治理共同體意指政府、社會(huì)組織、公眾等基于互動(dòng)協(xié)商、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則,基于解決社會(huì)問(wèn)題、回應(yīng)治理需求的共同目標(biāo),自覺(jué)形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體。構(gòu)建社會(huì)治理共同體，也就是說(shuō)社會(huì)組織和群眾都是社會(huì)治理的主體，與政府一起參與到社會(huì)治理過(guò)程中，共擔(dān)責(zé)任，共享成果。這就要求要以目標(biāo)共凝、責(zé)任共擔(dān)、過(guò)程共建、利益共享為理念，以自治、法治、德治為原則，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各方治理主體的強(qiáng)大合力，尋求各方面訴求的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)共同體。

2.增能理論

“增能”一詞從Empowerment翻譯過(guò)來(lái)的,又可譯作”充權(quán)”或”賦權(quán)” ，意思是讓人有更大、更多的責(zé)任感，有能力去做自己應(yīng)該做的事。增能是個(gè)人在與他人用環(huán)境的積極互動(dòng)過(guò)程中，獲得更大的對(duì)生活空間的掌控能力和自信心，以吸促進(jìn)環(huán)境資源和機(jī)會(huì)的運(yùn)用，以進(jìn)一步幫助個(gè)人獲得更多能力的過(guò)程。該觀點(diǎn)的基本假設(shè)是：個(gè)人的無(wú)力感是由于環(huán)境的排擠和壓迫而產(chǎn)生的。社會(huì)中的弱勢(shì)群體之所以會(huì)處于弱勢(shì)地位，并非他們自身有缺陷，而是由于他們長(zhǎng)期缺乏參與機(jī)會(huì)所導(dǎo)致。造成無(wú)力感的根源有三個(gè)：一受壓迫群體的自我負(fù)向評(píng)價(jià);二是受壓迫群體與外在環(huán)境互動(dòng)過(guò)程中形成的負(fù)面經(jīng)驗(yàn);三是宏觀環(huán)境的障礙使他們難以有效地在社會(huì)中行動(dòng)。

（二）優(yōu)化路徑分析

1.構(gòu)建共治格局: 政府主導(dǎo)并吸納多方參與

在發(fā)揮政府在安置社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)并引導(dǎo)社會(huì)組織和群眾參與到治理過(guò)程中來(lái)，明晰社會(huì)治理主體的各方職責(zé)，形成多元治理主體共建共治的局面，實(shí)現(xiàn)多元合力大于單一發(fā)力的效能。政府要積極轉(zhuǎn)變治理理念，從根本上解決“父權(quán)式”干預(yù)和“包辦”思維，鼓勵(lì)社會(huì)組織和移民積極參與到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)。一方面，加強(qiáng)政府和居民間的溝通，讓居民能夠有序地參與到?jīng)Q策中來(lái)，提高決策的透明度，贏得居民的理解。在加強(qiáng)決策的民主監(jiān)督上，政府應(yīng)讓居民有權(quán)了解決策的過(guò)程，有權(quán)參與決策，有權(quán)監(jiān)督政策的執(zhí)行。另一方面，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的優(yōu)勢(shì)，它能夠有效地激發(fā)移民的內(nèi)生動(dòng)力以參與社區(qū)治理，避免了單靠政府唱“獨(dú)角戲”所引發(fā)的治理困境，因此政府應(yīng)該學(xué)會(huì)放棄自己不擅長(zhǎng)的事務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的功能，積極探索公共服務(wù)外包，將部分事務(wù)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織“代勞”。

2.賦權(quán)增能——提升內(nèi)生性發(fā)展能力

首先，挖掘社區(qū)骨干，孵化社區(qū)組織。注重挖掘社區(qū)骨干，對(duì)社區(qū)骨干開(kāi)展專業(yè)能力培訓(xùn)，激發(fā)社區(qū)骨干的帶頭作用。社區(qū)組織以居民需求為導(dǎo)向，開(kāi)展多樣化、民族化的活動(dòng)，豐富居民群眾業(yè)余文化生活，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)文化建設(shè)的關(guān)心和參與，提高社區(qū)居民自治的能力，加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，強(qiáng)化社區(qū)居民的主人翁意識(shí)，以社區(qū)骨干為推力，動(dòng)員和組織社區(qū)居民積極主動(dòng)參與社區(qū)自治活動(dòng)、參與社區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

其次，培養(yǎng)移民社區(qū)意識(shí)，增強(qiáng)居民參與動(dòng)力。社區(qū)營(yíng)造是一項(xiàng)艱巨卻非常重要的任務(wù)，需要社區(qū)正確引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)居民的積極性，在參與和治理中實(shí)現(xiàn)社區(qū)凝聚力和居民素質(zhì)的提升。社區(qū)要以完善文體活動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，大力營(yíng)造良好的社區(qū)文化氛圍；定期開(kāi)展有關(guān)學(xué)習(xí)黨史、人大會(huì)議精神、政策解讀等講座，提高居民思想；開(kāi)展符合社區(qū)居民需求的活動(dòng)及比賽，滿足居民精神需求，豐富社區(qū)文化生活，提升社區(qū)凝聚力；將社區(qū)重大事項(xiàng)、熱點(diǎn)問(wèn)題公布于眾，為居民參與社區(qū)管理提供方向和渠道，調(diào)動(dòng)居民群眾參與的積極性，同時(shí)求得居民的理解和信任，提高居民對(duì)社區(qū)的信任感和滿意度。

再次，以居民利益為主導(dǎo)，營(yíng)造和諧社區(qū)。挖掘居民共同利益點(diǎn)，作為營(yíng)造和諧的社區(qū)動(dòng)力和源泉，社區(qū)工作應(yīng)圍繞居民的利益訴求，提出適當(dāng)?shù)淖h題為引導(dǎo)，吸引居民的關(guān)注和參與，把解決群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為工作重點(diǎn)，引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理問(wèn)題，營(yíng)造共同關(guān)心、積極參與的社區(qū)氛圍，形成良好和諧的社區(qū)關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

易地扶貧搬遷安置社區(qū)是國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略推動(dòng)下的產(chǎn)物，圍繞如何實(shí)現(xiàn) “穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)、如何保障搬遷群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和安置區(qū)長(zhǎng)治久安，不得不將安置社區(qū)的治理問(wèn)題作為重要議題來(lái)研究討論。安置社區(qū)因其社區(qū)居民、社區(qū)區(qū)位等特殊性導(dǎo)致其治理難度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通社區(qū)。在本文中，梳理了移民面臨的生活困境和移民社區(qū)治理存在的主要問(wèn)題，最終將問(wèn)題的癥結(jié)歸為兩點(diǎn)，一是各治理主體關(guān)系結(jié)構(gòu)不合理，二是安置社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展能力不足。并從這兩個(gè)癥結(jié)出發(fā)探索出路。本文將重心放在困境分析上，只有將擺在安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展面前的絆腳石梳理清楚，才能有的放矢地解決問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)安置社區(qū)的“善治”，并不是一蹴而就的事情，需要從上到下多方主體的聯(lián)動(dòng)配合，特別是治理理念的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。通過(guò)近幾年的跟蹤調(diào)研，可以肯定的是移民的滿意度在逐漸提升，社區(qū)治理能效在逐漸提升。另外，由于安置社區(qū)仍處在建設(shè)發(fā)展期，新的問(wèn)題還會(huì)不斷涌現(xiàn)，社區(qū)治理形態(tài)也會(huì)日趨復(fù)雜，但只要是走社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路，加大力度讓社會(huì)、公眾與黨和政府一起在安置社區(qū)共同治理中得到快速成長(zhǎng)，安置社區(qū)的“善治”必將實(shí)現(xiàn)。