關(guān)于加強基層消防綜合治理的實踐和思考
——以浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)消防辦公室工作為例

浦東新區(qū)消防救援支隊 馬強

習(xí)近平總書記高度重視安全生產(chǎn)工作，多次作出“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”和“行業(yè)管理安全要管，企業(yè)管理安全要管，生產(chǎn)經(jīng)營管理安全要管”等重要論述。國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見》（國發(fā)〔2011〕6號）第16條明確規(guī)定：“依法履行管理和控制職能。堅持誰授權(quán)、誰負(fù)責(zé)，堅持各部門、各單位依法依規(guī)開展轄區(qū)內(nèi)消防工作?！眹鴦?wù)院《消防安全責(zé)任制實施辦法》也明確規(guī)定了各行政部門、行業(yè)管理部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消防安全工作職責(zé)，上海出臺了《上海市建立消防安全責(zé)任制辦法》，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院和市政府對消防安全的高度重視，明確了相關(guān)部門的職責(zé)和市、街道的責(zé)任。但是，由于相關(guān)行政管理單位的任務(wù)和職責(zé)的調(diào)整和遷移，在街道和城市的具體實施層面，導(dǎo)致了一定程度的過渡性和缺乏客觀情況，如消防的責(zé)任。

一、基層消防安全綜合治理工作的目的

地方消防安全管理的目標(biāo)是完善地方消防安全管理體系建設(shè)，優(yōu)化地方消防安全管理組織和制度，改善地方公共消防安全條件，建立和鞏固地方消防宣傳陣地，提高地方消防安全管理的升級化、法治化、專業(yè)化和智能化水平，高效打通地方消防安全管理“最后一公里”。這將進一步加強地方消防工作，提高地方居民的整體防火能力，增強（村）民的消防安全意識和自防自救能力，有效防范和消除地方消防安全隱患，減少火災(zāi)總量，杜絕群死群傷和“小火事故”，為城鄉(xiāng)消防安全創(chuàng)造良好環(huán)境。營造良好的消防安全環(huán)境，保護廣大群眾的生命財產(chǎn)安全。

二、當(dāng)前街鎮(zhèn)基層消防綜合治理存的主要問題

（一）基層消防監(jiān)管工作存有盲區(qū)

街道和道路是地方政府的“后邊界”，是其轄區(qū)內(nèi)最關(guān)鍵、最初步的火災(zāi)防控層面，而在街道和道路下面是許多小單位和廣泛分散的場所，其中很多也是高危行業(yè)，這些單位和設(shè)施的特點是數(shù)量多、體積小、消防安全基礎(chǔ)薄弱，因此造成火災(zāi)事故的危險因素很多。目前，各市、街依靠原安全監(jiān)管局開展滅火工作，沒有設(shè)立單獨的滅火監(jiān)管單位，所涉及的安全管理人員和一般行政人員大多身兼數(shù)職，職責(zé)眾多。因此，城市基層和街道對消防工作缺乏了解和協(xié)調(diào)，消防組織形同虛設(shè)，消防工作各自為政，落實不明確，消防監(jiān)督流于形式，收效甚微等現(xiàn)象也有目共睹，一些小單位、小場所無人管理，消防安全的不穩(wěn)定因素在增加。同時，受城市和街道機構(gòu)改革的影響，部分城市和街道工作人員被抽調(diào)，新成立的應(yīng)急管理辦公室人員尚未配齊，導(dǎo)致城市和街道的消防管理力量混亂，職責(zé)不清，基層消防工作存在較大盲區(qū)。

（二）基層缺乏專門的消防監(jiān)管力量

以新浦東縣三林區(qū)為例，2020年至今共發(fā)生火災(zāi)1608起，其中約1200起發(fā)生在該區(qū)管理的小單位、小城鎮(zhèn)和村莊，占火災(zāi)總數(shù)的74.6%。11起死亡火災(zāi)，18起受傷，2起重傷，這些火災(zāi)都不是小型的死亡火災(zāi)，都是起源于小單位、小城鎮(zhèn)和村莊。這些火災(zāi)事故的發(fā)生，充分反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道普通居民消防安全意識淡薄，自防自救能力不強，這是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道沒有專人對轄區(qū)內(nèi)的小單位、小城鎮(zhèn)和社區(qū)群眾進行消防安全教育培訓(xùn)，培訓(xùn)范圍不廣，效果不佳，僅靠每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的一名消防聯(lián)絡(luò)員顯然是不夠的。傳統(tǒng)的街鎮(zhèn)管理部門大多是依靠老的綜合管理力量開展消防工作，沒有明確的專職消防人員，兼職管理人員對自己的監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識不到位，消防監(jiān)督管理的專業(yè)知識水平不高。因此，消防工作的有效性和針對性不強，各級網(wǎng)絡(luò)職責(zé)停留在紙面上，沒有持續(xù)落實，工作措施只停留在表面，沒有實效，消防網(wǎng)絡(luò)管理只有一個網(wǎng)絡(luò)，管理成效不高。

（三）基層消防公共服務(wù)和基礎(chǔ)消防設(shè)施滯后

一些地區(qū)由于經(jīng)濟條件限制，地方政府財力有限，對街鎮(zhèn)消防設(shè)施建設(shè)投入較少，水電和消防基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，農(nóng)村地區(qū)沒有公共消防用水，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防員不能第一時間趕到火災(zāi)現(xiàn)場，此外，滅火時的供水也是一個問題，拖延最佳滅火時間會導(dǎo)致火勢蔓延和擴大。一些老街道和小巷以及老住宅區(qū)非常狹窄，消防車無法通行。由于地理條件或地形限制，一些農(nóng)村地區(qū)的消防車無法進入。在這些區(qū)域性設(shè)施中，要撲滅嚴(yán)重威脅人民生命財產(chǎn)安全的火災(zāi)非常困難。

三、加強基層消防綜合治理的實踐參考

康橋鎮(zhèn)消防管理辦公室（下稱“消防辦”）成立于2020年3月，是浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)黨政發(fā)文專門成立的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實體統(tǒng)籌負(fù)責(zé)康橋鎮(zhèn)消防安全責(zé)任落實、區(qū)域隱患治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急隊伍管理和消防宣傳教育等工作?？禈蜴?zhèn)消防辦是上海市域范圍內(nèi)成立了第一個街鎮(zhèn)級專職消防管理組織，其在體系流程運行、農(nóng)村自建房治理、智慧消防賦能以及消防基礎(chǔ)建設(shè)等方面的工作，受到了消防救援局曹奇副局長的充分肯定，上海消防總隊、浦東新區(qū)公安局先后召開現(xiàn)場會予以推廣，在街道和城市的地方一級進行綜合消防管理的可借鑒的模式。2021年其被評為“上海市消防安全工作先進集體”。

（一）直面痛點，率先破題

康橋位于浦東新區(qū)腹地，是張江自由貿(mào)易和科學(xué)城試驗區(qū)建設(shè)的重要載體，總面積41.25平方公里，有11個行政村、30個居民區(qū)、36個居委會，設(shè)立6個鎮(zhèn)管社區(qū)。該市目前有29.5萬人口，其中8.8萬是注冊居民，20.7萬是來上海的游客，顯示出本地居民和外國居民之間的反比關(guān)系。其中大部分來滬人員是昌碩等2800多家勞動密集型企業(yè)的員工，收入低、租房要求低、流動性大，大量散居在附近的自然宅村，造成安全隱患。

（1）直面困境，梳理“最后一公里”堵塞痛點。依據(jù)《消防安全責(zé)任制實施辦法》中街鎮(zhèn)人民政府的職責(zé)規(guī)定，長期以來上海街鎮(zhèn)層面消防工作，根據(jù)每個鎮(zhèn)不同實際及主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知情況，通常將具體工作分解落實在鎮(zhèn)屬城運辦、平安辦、安監(jiān)等職能部門兼職“夾帶”負(fù)責(zé)，由這些部門主責(zé)和人員實力決定消防工作開展“權(quán)責(zé)不明”“蜻蜓點水”，屬地黨委政府基層消防安全治理“參與度”和“管事率”低下的問題長期存在，隨著人口的持續(xù)導(dǎo)入，伴隨而來的是康橋鎮(zhèn)亡人傷人火災(zāi)也開始頻發(fā)高發(fā)，消防安全工作壓力繁重與監(jiān)管力量薄弱、末端防控弱化和底層隱患聚集的矛盾日益突出，街鎮(zhèn)成立法定化、工作具體化、責(zé)任明晰化的基層消防治理機構(gòu)已迫在眉睫。

（2）率先破題，搭建專職組織架構(gòu)。面對街鎮(zhèn)無編制增配權(quán)限，可借鑒經(jīng)驗幾乎為零的困境，康橋鎮(zhèn)立足本職、主動作為，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于國家危機管理體制和管理能力現(xiàn)代化的重要論述，彰顯“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的示范與擔(dān)當(dāng)，先行先試、制度創(chuàng)新，以黨委和政府共同發(fā)文成立“消防管理辦公室”，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)轄區(qū)派出所、城運中心、穩(wěn)定辦、房辦、城管、居村委、物業(yè)等部門根據(jù)各自職能做好消防安全管理工作，在鎮(zhèn)屬編制中明確一名正科級公務(wù)員擔(dān)任辦公室主任，由事業(yè)單位及社工中抽調(diào)具有相關(guān)消防工作經(jīng)驗的人員來負(fù)責(zé)日常消防管理事務(wù)，通過購買第三方服務(wù)形式，聘請30名保安人員組成專職巡查隊伍，并由消防部門負(fù)責(zé)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，成為康橋鎮(zhèn)消防安全主體責(zé)任落實的有力落腳，全面提升了黨委政府在消防工作中的 “參與度”和“管事率”。

（3）分類巡查，規(guī)范工作運行流程。消防辦從規(guī)范日?；顒?、網(wǎng)絡(luò)化管理、宣傳、教育培訓(xùn)等運行機制入手，將易導(dǎo)致小火亡人、火勢蔓延大的“三合一”、電動自行車、液化石油氣瓶、消防車通道、群租房和其他明顯的火災(zāi)隱患都在消防檢查的范圍內(nèi)，分類確定防火檢查巡查對象和頻次，通過上崗培訓(xùn)、聯(lián)合檢查，明確常見火災(zāi)隱患檢查判定標(biāo)準(zhǔn)，推進清單式檢查，及時發(fā)現(xiàn)消防隱患關(guān)鍵線索和火災(zāi)風(fēng)險動態(tài)信息，在實際工作不斷完善巡查檢查、案件移送辦理、聯(lián)網(wǎng)檢測預(yù)警核查流程，建立“街鎮(zhèn)吹哨，部門報到”的聯(lián)勤聯(lián)動、源頭整治管控機制，建立以地方政府為主體、單一管理網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、部門控制為骨干的最基層的消防安全綜合管理模式。

（二）突出重心，智慧賦能

消防辦瞄準(zhǔn)康橋鎮(zhèn)外來人口集中、農(nóng)村自建房連片、消防安全意識薄弱的實際，將火災(zāi)發(fā)生占比較大的農(nóng)村自建房管控作為工作切入點，著力全民消防意識提升，創(chuàng)新“三色碼，一戶一碼”管理模式，并積極拓展信息科技手段在消防管理工作中的應(yīng)用。

（1）科技賦能，嵌入數(shù)據(jù)智慧管理。消防辦積極思考和運用數(shù)字化手段破解傳統(tǒng)瓶頸消防問題，主導(dǎo)建立智慧消防管理平臺，契合嵌入城市大腦“一網(wǎng)通管”體系，使用無線傳感、云計算、大數(shù)據(jù)和其他技術(shù)，有線、無線和移動互聯(lián)網(wǎng)以及其他現(xiàn)代通信工具，整合現(xiàn)有的消防設(shè)備設(shè)施與資源，全面推動智能物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，在平臺中對全鎮(zhèn)消防安全情況進行實時監(jiān)控，分別設(shè)置自動消防設(shè)施遠(yuǎn)程監(jiān)控、智慧用電、智能煙感、智慧用水、智能充電樁等終端，打通外來人口、出租房、用水用電等數(shù)據(jù)共享接口，實時匯聚監(jiān)控全鎮(zhèn)2350家“九小”場所煙感報警、12500個居住單位充電接口、11處重大危險源及37個微站物資配備、值班值守及網(wǎng)格巡查隱患信息等數(shù)據(jù)，形成消防安全泛在感知體系，全面提高了鎮(zhèn)域火災(zāi)的風(fēng)險研判及預(yù)警能力。

（2）瞄準(zhǔn)靶心，推進突出隱患治理。康橋市對農(nóng)村出租房實行“一戶一碼”管理，對房屋的消防安全狀況進行顏色編碼，并允許“一目了然”的監(jiān)控。做好農(nóng)村自建房出租的區(qū)塊圖，同時錄入消防管理智能平臺，建立全市出租屋（房）消防安全監(jiān)控大數(shù)據(jù)庫，采集和共享信用信息，建立動態(tài)升級降級系統(tǒng)，下個月的“三色代碼”比例是每月根據(jù)十項安全標(biāo)準(zhǔn)的綜合打分來確定的，一旦最初的安全風(fēng)險被消除，就立即調(diào)整為綠色代碼，最初的標(biāo)準(zhǔn)，但后來根據(jù)租賃情況或新的安全風(fēng)險的出現(xiàn)而減少為黃色或紅色代碼，增加了“三色代碼”管理的準(zhǔn)確性。農(nóng)村自建房消防安全整治工作開展以來，共清查租戶3960戶，其中集中整治168戶，拆除不符合要求的隔斷和床鋪135處。對180戶家庭的私拉電線和內(nèi)部電池充電進行了處理，對256戶家庭的非法煤氣罐進行了處理，并消除了1021個各類消防安全隱患，實施了從“規(guī)范點亮”到“規(guī)范清除”的閉環(huán)管理循環(huán)。

（3）多維延伸，提升全民消防意識。消防辦積極在以往消防宣傳形式不接地氣的癥結(jié)上想辦法、出實招，力求通過“多層滲透”“耳濡目染”的宣傳模式讓消防知識先人眼、入耳再入心，結(jié)合疫情防控“大篩”，統(tǒng)籌社區(qū)村居在各核酸檢測點、門衛(wèi)同步設(shè)置消防宣傳陣地，發(fā)動組織轄區(qū)微型消防站力量“走街串巷”，利用車載喇叭開展接地氣式“雙語”防疫防火宣傳，利用安全生產(chǎn)月、防災(zāi)減災(zāi)日、119等時間節(jié)點，統(tǒng)籌推進居民消防安全演練“全覆蓋”，借力廣場舞大媽唱跳廣場舞、散發(fā)宣傳資料等形式，延伸消防宣傳觸角，積極打造康橋智慧消防體驗館，運用“元宇宙”虛擬現(xiàn)實VR設(shè)備，體驗火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等場景防災(zāi)教學(xué)，為防范遏制火災(zāi)發(fā)生營造了良好的群防群治基礎(chǔ)。

（三）加大建設(shè)，回應(yīng)民生

旨在提高人們的可及性、幸福感和安全感，康橋市消防局，以電動自行車充電樁、農(nóng)村區(qū)域取水口及微型消防站點等實事項目建設(shè)為著力點，積極回應(yīng)廣大居民所急、所思、所盼。

（1）精準(zhǔn)施策，解決民生剛性需求。依托專業(yè)化消防巡查隊伍及基層網(wǎng)格力量優(yōu)勢，消防辦詳細(xì)排查所屬11個自然村、108個小區(qū)電動自行車保有量、充電設(shè)施等情況，引入“電梯阻車系統(tǒng)”1032套，對電動車進入電梯、樓道的行為自動識別、自動報警、自動拒止，從根源上切斷電瓶車入戶渠道，逐一對電動自行車消防安全問題表象進行“畫像”，結(jié)合實地場景，制定充電形式的“一小區(qū)一方案、一村一方案”，指導(dǎo)82處集中充電場所及2800個農(nóng)村區(qū)域充電接口的改造安裝。即時約談鎮(zhèn)域商業(yè)綜合體及人員密集企業(yè)，在主要干道投放40處充換電柜，鼓勵67家大型實體企業(yè)在內(nèi)部建設(shè)集中充電設(shè)施692個，作為居民區(qū)、農(nóng)村充電需求的分流點位。著眼充電設(shè)施“能用、管用、愛用”的目標(biāo)，大力落實加裝雨棚、改造坡度的利民之舉，探索研究降低充電費用的政策措施，真正讓居民將電動自行車推下樓，將電瓶拿出屋。

（2）創(chuàng)新思路，夯實滅火救援基礎(chǔ)。為切實解決農(nóng)村區(qū)域道路狹窄、消防救援覆蓋難的問題。消防辦創(chuàng)新思路，因地制宜，全面推進取水碼頭分布建設(shè)，試點在疊橋村、火箭村等區(qū)域，沿村內(nèi)河浜及住房分布情況精準(zhǔn)劃分單點響應(yīng)區(qū)，建設(shè)取水碼頭，同步設(shè)置一鍵式啟動高壓手抬泵、消防吸水管、消防手推車、80米延伸水帶、消防水槍等器材，并加蓋消防標(biāo)識簡易房，確保臨警就近開展現(xiàn)場處置，并能在3分鐘內(nèi)加滿0.6噸微站消防車，實現(xiàn)了區(qū)域“消防駐點+救援接力”的良好效果。本著資源共享、智能管理的原則，探索在鎮(zhèn)域智慧化消防管理平臺設(shè)立取水碼頭模塊，納入水源點位位置導(dǎo)航、身份巡護標(biāo)識管理、實時水位信息傳遞等內(nèi)容，預(yù)計未來2至3年內(nèi)，還將建設(shè)180余個取水點位。

（3）平戰(zhàn)結(jié)合，著力應(yīng)急體系構(gòu)建。消防辦按照“專業(yè)高效、因地制宜、立足實戰(zhàn)、防消一體”思路，從解決屬地實際問題出發(fā)，在滅火救援不利點，設(shè)置3個“一級社區(qū)”微站，聚焦城市及“偏、郊、舊、雜”地區(qū)的火災(zāi)防控靶心，根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)發(fā)生的特點，對一級微型站進行有針對性的區(qū)域識別和項目培訓(xùn)指導(dǎo)、巡查檢查及防火宣傳工作，對轄區(qū)公眾聚眾點、地下空間等重要點位提前制定滅火救援和疏散預(yù)案，確保救援措施精準(zhǔn)，疏散逃生路線暢通，做實“基地訓(xùn)練、上門送學(xué)、走讀見習(xí)、交流會操、協(xié)同演練”等機制，提升第一到場處置能力，消防和救援聯(lián)合行動系統(tǒng)與區(qū)域聯(lián)防合作組織的深度融合，逐步達(dá)到了“快速響應(yīng)、后續(xù)協(xié)同消防處置”的要求。

截至2022年8月，在康橋鎮(zhèn)消防安全管理辦公室的統(tǒng)籌下，康橋鎮(zhèn)區(qū)域火災(zāi)出警數(shù)及成災(zāi)率同比下降了約130%。可見加強基層消防安全綜合治理工作要在厘清和細(xì)化政府和部門領(lǐng)導(dǎo)消防工作職責(zé)、建立長效的消防工作機制、在鎮(zhèn)街推行消防專管制度、強化基層消防力量專業(yè)培訓(xùn)、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、推進智慧消防治理應(yīng)用等層面想辦法、做功課，切實創(chuàng)造出城鄉(xiāng)良好的消防安全環(huán)境，保障廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全。