貴州省自然資源數(shù)據(jù)確權與數(shù)據(jù)資源化資產(chǎn)化研究與探討

貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院 計春祥

一、背景

傳統(tǒng)經(jīng)濟是以物權、債權、土地使用權為核心的存量分配體系，而數(shù)字經(jīng)濟則是以人的創(chuàng)造力、影響力、技術知識等作為數(shù)權核心資產(chǎn)的分配體系。數(shù)字經(jīng)濟以數(shù)據(jù)資源作為關鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡作為重要載體，以信息通信技術的使用作為效率提升和經(jīng)濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列新型經(jīng)濟生態(tài)活動。

我們自然資源部門管理的自然資源和時空地理數(shù)據(jù)作為自然資源在時空上的載體，是極為重要的數(shù)據(jù)要素資源之一。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，必須重視自然資源和時空地理數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展，合理地挖掘自然資源數(shù)據(jù)資源、提高自然資源數(shù)據(jù)利用效率。通過開展數(shù)據(jù)確權和資源化資產(chǎn)化研究，解決自然資源和時空地理數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)如何建立法律權威、如何確定權屬、如何資源化管理、如何評價評估，甚至后期如何交易，通過不斷擴大自然資源數(shù)據(jù)的應用范圍，顯性化數(shù)據(jù)的成本和社會經(jīng)濟效益，推進自然資源數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化價值化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經(jīng)濟中的賦值、賦能，深度融入我省的數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略主戰(zhàn)場，具有十分重大的研究意義。從數(shù)字經(jīng)濟提出以來，中央高度重視發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，將其上升為國家戰(zhàn)略。進一步實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，拓展網(wǎng)絡經(jīng)濟空間，促進互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟社會融合發(fā)展，支持基于互聯(lián)網(wǎng)的各類創(chuàng)新。通過推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，建設數(shù)字中國、智慧社會。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。2022年1月16日，《求是》雜志發(fā)表習近平總書記重要文章《不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟》?？倳浽谖恼轮袕娬{，近年來，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結構、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P鍵力量。貴州省作為全國首個國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，“大數(shù)據(jù)”是我省三大戰(zhàn)略行動之一，同時“在實施數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略上搶新機”是省委提出的堅持圍繞“四新”主攻“四化”，中的“四新”之一。今年，國務院印發(fā)《關于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（國發(fā)〔2022〕2號）再次要求我省“深入實施數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略，強化科技創(chuàng)新支撐，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)轉型升級和數(shù)字中國建設探索經(jīng)驗”。

以上可見，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，既是國家戰(zhàn)略，也是我省發(fā)展的重大戰(zhàn)略。數(shù)字經(jīng)濟已成為我省轉型發(fā)展的新引擎、服務社會民生的新途徑、促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新手段。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀與發(fā)展動態(tài)

當前，數(shù)據(jù)已成為國家基礎性戰(zhàn)略資源，但目前用以規(guī)范數(shù)據(jù)市場共享交易秩序的數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度和法律尚未建立。而數(shù)據(jù)確權是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)據(jù)要素應用必須解決的核心問題，需要針對不同來源的數(shù)據(jù)，以法律形式明確其產(chǎn)權歸屬，推動數(shù)據(jù)整合治理，加速數(shù)據(jù)共享和流通，降低交易成本，從而激活龐大的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值和創(chuàng)新應用，使數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展。

（一）國內(nèi)的研究與發(fā)展現(xiàn)狀

早期的國內(nèi)的數(shù)據(jù)確權與共享交易不成體系，催生了數(shù)據(jù)交易“灰色地帶”。近年來隨著政府的高度重視，并在實踐中不斷摸索逐漸形成了較為正規(guī)的模式。各地政府接連推出了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)落地政策，對大數(shù)據(jù)提出了戰(zhàn)略層次的要求，限制于對數(shù)據(jù)權屬、共享交易細節(jié)的思考不夠，即使數(shù)據(jù)共享交易的需求不斷擴張，但因為缺乏法律規(guī)制，仍然存在數(shù)據(jù)權屬不明晰，數(shù)字產(chǎn)品價值估算困難，數(shù)據(jù)隱私保密和信息安全等挑戰(zhàn)性問題。

數(shù)據(jù)確權是大數(shù)據(jù)共享交易的基礎，研究數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化歸根結底要研究確權問題。只有明晰數(shù)據(jù)主體的相關數(shù)據(jù)權利，確定數(shù)據(jù)權利的分配，才能保障數(shù)據(jù)的商業(yè)化發(fā)展和社會化利用，提高數(shù)據(jù)應用的效率和質量，促進數(shù)據(jù)資源的合理流通。

三、存在的主要問題

從內(nèi)容上來看，數(shù)字經(jīng)濟是指以數(shù)據(jù)資源作為關鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動，其中數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟的核心生產(chǎn)要素。自然資源數(shù)據(jù)是指由自然資源管理部門與服務實施機構依法依規(guī)、直接或間接采集、生產(chǎn)、管理、使用的具有經(jīng)濟、社會等方面價值的各類基礎現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理信息等數(shù)據(jù)。自然資源數(shù)據(jù)作為自然資源在時空上的載體，是基座，是可量化、可控制、可交換的極為重要的數(shù)據(jù)資源和要素。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，必須重視自然資源數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展，更為合理地挖掘自然資源數(shù)據(jù)資源、提高自然資源數(shù)據(jù)利用效率。但也要看到，當前自然資源數(shù)據(jù)在助推我省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展上仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

一是自然資源數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位在法律層面尚未確立，自然資源數(shù)據(jù)沒有法定的資產(chǎn)身份，這對數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展形成了制約?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，首次明確將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與社會分配。2020年4月中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數(shù)據(jù)要素確認為五大要素之一，并要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場。數(shù)據(jù)確權是實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全有序流動和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化不可或缺的重要前提，我國現(xiàn)行全國性法律尚未對數(shù)據(jù)確權進行立法規(guī)制，業(yè)內(nèi)也還未對自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)形成統(tǒng)一的法律法規(guī)。自然資源數(shù)據(jù)由于沒有法定資產(chǎn)身份，不能被作為法定資產(chǎn)，制約了其融入數(shù)據(jù)要素市場，限制了數(shù)字經(jīng)濟關鍵要素市場的發(fā)展。

二是自然資源數(shù)據(jù)權屬關系不明、價值不清。數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估是數(shù)據(jù)市場化流通的前提。自然資源數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟活動中新型的生產(chǎn)資料,參與生產(chǎn)的主體多、權利關系復雜，在現(xiàn)有框架下難以有效解決復雜的數(shù)據(jù)確權問題；在價值評估方面，難以使用傳統(tǒng)生產(chǎn)資料定價模式進行定價，目前尚無自然資源數(shù)據(jù)價值評估框架和評估指南，包括價值核算的基本準則、方法和評估流程等，不論是基礎型數(shù)據(jù)還是服務型數(shù)據(jù)，無法持續(xù)推動數(shù)據(jù)資源管理和運營。這制約了數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)資源化資產(chǎn)化。

三是缺乏完善的自然資源數(shù)據(jù)管理流通共享體系。數(shù)據(jù)資源是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵基礎，作為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資產(chǎn)，其價值體現(xiàn)以數(shù)據(jù)開放和流通共享為前提。從數(shù)據(jù)的流通方式來看，主要分兩大類，一是數(shù)據(jù)共享體系，二是數(shù)據(jù)市場化交易體系，但是在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享標準上缺乏安全可靠的數(shù)據(jù)共享流通的機制，同時數(shù)據(jù)資源在流通過程中遇到的權益體系與監(jiān)管體系不完善、分級分類機制缺失以及安全可靠保障體系不健全等問題，無法保障數(shù)據(jù)主體的利益，制約自然資源數(shù)據(jù)的流通與價值實現(xiàn)。

四是數(shù)據(jù)安全追溯等監(jiān)管手段有待改進，數(shù)據(jù)資源的防丟失和防篡改功能仍不健全?！稊?shù)據(jù)安全法》的頒布和實施為規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，保障數(shù)據(jù)安全奠定了法律基礎，但在兼顧數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)安全方面難以平衡。數(shù)據(jù)的容易獲取、高復制性、交換或散布成本低等特點，無法實現(xiàn)對數(shù)據(jù)主權的可控，由于數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)安全保證，導致很多數(shù)據(jù)不能也不敢進行數(shù)據(jù)開放。自然資源數(shù)據(jù)蘊含的是基本國情國力的底數(shù)，國家發(fā)展規(guī)劃的指南，各類社會、經(jīng)濟、開發(fā)、保護、建設活動的基本依據(jù)，因此在自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)化流通過程中防丟失、防篡改是構建數(shù)據(jù)資源安全保障體系的重要環(huán)節(jié)，直接影響著數(shù)據(jù)的真實性、可靠性及完整性。因為數(shù)據(jù)丟失或者篡改造成的后果和損失可能是無法估算和衡量的。這些手段和功能的不健全都將影響數(shù)據(jù)資源的真實和完整性，不利于促進數(shù)字經(jīng)濟時代經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

如何在保證數(shù)據(jù)主權安全的情況下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權，保證流通共享的安全性，讓大數(shù)據(jù)發(fā)揮更大的價值，這是目前急需解決的問題。

四、對策建議

面對貴州省立足數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新區(qū)戰(zhàn)略定位要求，源自數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展所形成的政府和市場需求，也是自然資源數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)能夠更好地被用于服務全社會的推動力。通過開展數(shù)據(jù)確權和數(shù)據(jù)資源化資產(chǎn)化研究，針對解決自然資源數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)如何建立法律權威、如何確定權屬、如何價值評估、如何資源化管理，如何資產(chǎn)化體現(xiàn)價值，甚至后期如何交易，不斷擴大自然資源數(shù)據(jù)的應用場景與應用范圍、顯性化數(shù)據(jù)的成本和社會經(jīng)濟效益推進自然資源數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化價值化，從而在數(shù)字經(jīng)濟市場中實現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)要素的賦值、賦能，融入我省的數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略主戰(zhàn)場，是我們要不斷深入研究和思考的重要問題。

通過開展我省的自然資源數(shù)據(jù)確權與數(shù)據(jù)資源化資產(chǎn)化研究，嘗試為我省開展自然資源和時空地理數(shù)據(jù)確立權威地位，保障數(shù)據(jù)權利立法規(guī)制，通過建立數(shù)據(jù)治理規(guī)范標準以及價值評估體系，并逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化。立足資源部門的職責職能，豐富自然資源數(shù)據(jù)要素市場化配置，確保數(shù)據(jù)流通使用安全，助力我省深入實施數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略，加快數(shù)字貴州建設，助推我省數(shù)字經(jīng)濟建設，努力實現(xiàn)我省數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字產(chǎn)業(yè)的轉型升級。

（1）建立健全法律法規(guī)制度體系，保障自然資源數(shù)據(jù)的合法性和權威性。數(shù)據(jù)確權要解決三個基本問題：一是數(shù)據(jù)權利屬性，即給予數(shù)據(jù)何種權利保護；二是數(shù)據(jù)權利主體，即誰應當享有數(shù)據(jù)權利；三是數(shù)據(jù)權利內(nèi)容，即數(shù)據(jù)主體享有何種具體的權利。這些權利都需要有法律法規(guī)制度來保障，通過自然資源數(shù)據(jù)的確權立法，從法律上賦予數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性和法定權威地位，使數(shù)據(jù)所有權、使用權、管理權、交易權、享有權可以被充分認同和明確界定。利用法律法規(guī)提升數(shù)據(jù)資產(chǎn)權利的管控能力，推進數(shù)據(jù)安全保護標準化工作，為數(shù)據(jù)安全奠定法律基礎，樹立自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權威性，強化對關鍵數(shù)據(jù)資源的保護，在保障數(shù)據(jù)主權安全、平等、合法的基礎上推動建立共享、共治、安全的數(shù)據(jù)資源體系，有利于推動我省數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略。

（2）開展數(shù)據(jù)治理推進自然資源數(shù)據(jù)資源化，推動建立自然資源數(shù)據(jù)價值評估評價體系。數(shù)據(jù)資源化以數(shù)據(jù)治理為工作重點，通過完善自然資源數(shù)據(jù)體系，按照數(shù)據(jù)類別、層次和關系，建立數(shù)據(jù)共建、共享、共用的自然資源數(shù)據(jù)目錄，通過“一數(shù)一源”“一圖一賬”的原則，厘清自然資源系統(tǒng)內(nèi)部各個職能部門的多方在數(shù)據(jù)要素市場中的權責邊界，實現(xiàn)各類自然資源數(shù)據(jù)的匯集，通過開展數(shù)據(jù)結構分析、數(shù)據(jù)關系分析、數(shù)據(jù)流分析、數(shù)據(jù)質量分析、數(shù)據(jù)質量評估、數(shù)據(jù)分類梳理等,按照數(shù)據(jù)應用場景、數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)特點，重新梳理自然資源的數(shù)據(jù)資源目錄，科學合理地規(guī)范自然資源數(shù)據(jù)資源，確保數(shù)據(jù)的準確性、一致性、時效性和完整性。后期圍繞數(shù)據(jù)成本價值、數(shù)據(jù)質量價值、數(shù)據(jù)應用價值等建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估體系，推動數(shù)據(jù)資源轉變?yōu)橘Y產(chǎn)，釋放價值。

（3）健全自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，促進自然資源數(shù)據(jù)流通。一是要豐富自然資源數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)應用場景，加速數(shù)據(jù)資產(chǎn)內(nèi)部共享與外部流通，持續(xù)開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)閉環(huán)運營，使自然資源數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)成為社會數(shù)字化轉型源源不斷的動力。二是要建立數(shù)據(jù)資源流通交易制度體系、規(guī)則體系，明確數(shù)據(jù)資源流通交易主體責任，制定數(shù)據(jù)資源流通交易標準規(guī)范，健全數(shù)據(jù)資源流通交易安全防范體系等。

（4）開展數(shù)據(jù)追溯、防丟失防篡改等安全技術應用研究，保障自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全。數(shù)據(jù)追溯是實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的重要功能，依賴于數(shù)據(jù)流通路徑的確定，數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)資源通過實現(xiàn)對數(shù)據(jù)流經(jīng)過程的全記錄，將極大豐富對數(shù)據(jù)的監(jiān)管功能，并為數(shù)據(jù)資源安全的綜合管理提供新手段。圍繞“強化國家關鍵數(shù)據(jù)資源保護能力，增強數(shù)據(jù)安全預警和溯源能力”的要求，加強自然資源數(shù)據(jù)安全管理，強化數(shù)據(jù)資源在采集、存儲、應用和開放等環(huán)節(jié)的安全保護，實行數(shù)據(jù)資源分類分級管理，保障自然資源數(shù)據(jù)安全高效應用，結合區(qū)塊鏈技術，實現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)安全存儲，確保數(shù)據(jù)不丟失，數(shù)據(jù)不易被泄露或者篡改，便于事后追溯和核查。

五、總結

依據(jù)自然資源管理工作，確立自然資源數(shù)據(jù)資源與資產(chǎn)的合法權威地位，明確數(shù)據(jù)權利屬性、數(shù)據(jù)權利主體、數(shù)據(jù)權利內(nèi)容。從法律上賦予數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性和社會認可的法定權威地位，通過制定自然資源數(shù)據(jù)治理體系與標準，打好數(shù)據(jù)資源化資產(chǎn)化管理的基礎；同時圍繞自然資源數(shù)據(jù)確權和資源化管理，建立自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)標準制度和框架，進行資產(chǎn)價值化評價評估。從而不斷推進自然資源數(shù)據(jù)資源以合法合規(guī)，權責明晰的身份融入我省大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)要素數(shù)字經(jīng)濟數(shù)據(jù)社會化，讓釋放的數(shù)據(jù)價值推動行業(yè)轉型升級。