新疆邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展 制約因素與對策研究

白 萍 袁圣博 李會芳 鄧 路

黨的十九屆四中全會提出“加強邊疆治理，推進興邊富民”。邊境地區(qū)在維護強邊固防、國家安全、增進民族團結(jié)進步方面擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任。邊境地區(qū)發(fā)展相對滯后，要實現(xiàn)新疆經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕，必須加快推進邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，邊境地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展決定著新疆高質(zhì)量發(fā)展的進程和共同富裕目標(biāo)能否實現(xiàn)，對于新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)具有重要的意義。

一、新疆邊境地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

新疆共有14個地（州、市）91個縣（市、區(qū)），其中有34個邊境縣（市）分布于10個地（州、市），邊境線長5000余公里，周邊與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦等8個國家接壤。34個邊境縣（市）主要分布在北疆、東疆高寒山區(qū)和南疆塔里木盆地西南緣荒漠區(qū)，跨阿爾泰山、天山、昆侖山脈，總體沿邊境線呈弧形帶狀分布，占全疆國土總面積的39%，人口約占全疆總?cè)丝诘乃姆种??！笆濉币詠?，在黨和國家的大力支持和統(tǒng)一部署下，新疆深入實施興邊富民行動，不斷加大對邊境地區(qū)的資金、政策支持，邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展速度不斷加快，人民群眾生產(chǎn)、生活條件得到有效改善，城鄉(xiāng)居民住房得到有效保障，飲水、出行、用電等基礎(chǔ)設(shè)施不斷提升，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施進一步健全，民生福祉全面提升，特色產(chǎn)業(yè)體系逐步構(gòu)建，對外開放水平穩(wěn)步提升，特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、塔城重點開發(fā)開放試驗區(qū)等各類沿邊開發(fā)開放平臺成為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟的重要載體，綜合經(jīng)濟實力穩(wěn)步增強，邊境地區(qū)面貌發(fā)生巨大改變。2020年，邊境地區(qū)全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性告別了絕對貧困，與全疆、全國同步全面建成小康社會。

二、制約邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的主要因素

（一）土地資源匱乏，人均可利用水資源量嚴(yán)重不足

新疆邊境縣（市）大多處于高原、高寒、荒漠環(huán)境，土地資源相比全區(qū)較為匱乏，國土面積全疆占比為39%，耕地面積占比28.06%。且沙化、荒漠化、鹽漬化耕地占比高，如和田縣山地及沙漠面積占總面積的98.7%，綠洲面積僅占總面積的1.3%，且三分之一以上的耕地有不同程度鹽堿化。水資源時空分布不均，結(jié)構(gòu)性缺水現(xiàn)象普遍，多數(shù)縣、市干旱少雨，蒸發(fā)量大，部分縣水資源總量雖較豐富，但因缺乏控制性水利工程，工程性缺水嚴(yán)重，加之人口增長過快，人均可利用水資源量嚴(yán)重不足。如阿勒泰地區(qū)吉木乃縣無一條常年性河流，年降水量120毫米左右，蒸發(fā)量2870毫米，是全疆地表水資源最少的干旱貧水縣；同一地區(qū)的青河縣境內(nèi)雖有5條河流，水資源豐富，但由于河床極低，水資源無法有效利用等。

（二）經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，內(nèi)生動力不足

經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)牧業(yè)處于主導(dǎo)地位，工業(yè)發(fā)展處在農(nóng)產(chǎn)品初級加工階段，資源依賴型特征明顯，多為初級產(chǎn)品，附加值低；遠(yuǎn)離經(jīng)濟和市場中心，交通運距長，物流成本和行政成本遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，市場信息較為閉塞，特色農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的品牌形象塑造難度大，農(nóng)產(chǎn)品流通渠道不暢，銷售成本高；服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低?？诎督ㄔO(shè)普遍存在較多問題，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用有待加強。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力不足，互聯(lián)互通不能滿足發(fā)展需求

近年來邊境地區(qū)交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快步伐，但由于邊境地區(qū)多區(qū)位偏遠(yuǎn)，地形地貌復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高、難度大，對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求還有較大差距。公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)密度低，快速交通通道缺乏，交通運輸能力不足；已建成的公路大都存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，聯(lián)通現(xiàn)狀差，抗災(zāi)能力較弱，養(yǎng)護投入嚴(yán)重不足等問題。在水利、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面同樣也存在著建設(shè)滯后和運營管護能力不足的問題。

（四）基本公共服務(wù)短板突出，高質(zhì)量發(fā)展所需人才不足

教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化體育、就業(yè)等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平不高，優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給不足，部分地區(qū)邊民看病遠(yuǎn)、求學(xué)遠(yuǎn)等問題依然存在。教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員和高素質(zhì)管理人員缺乏，提升高質(zhì)量發(fā)展所需人才隊伍建設(shè)不足，人才引進優(yōu)惠政策吸引力不足，吸引人才、留住人才的問題亟待破解。

（五）生態(tài)脆弱自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨

邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，旱災(zāi)、洪災(zāi)、地震、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、霜災(zāi)、泥石流、病蟲害等各類自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害對道路、電力等公共設(shè)施設(shè)施以及牧區(qū)生產(chǎn)破壞力大。加之近年來由于全球氣侯變化，土地的大規(guī)模開墾和超載放牧問題，對生態(tài)環(huán)境造成不利影響。有的地區(qū)草地面積受上述不利因素影響，天然草地存在不同程度的中、重度退化，據(jù)個別年份記載中、重度退化面積甚至超過30%。

三、加快推進邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）統(tǒng)籌保護與開發(fā)，加強邊境地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)

處理好保護與開發(fā)關(guān)系，加強水土資源保護，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，實現(xiàn)綠色、循環(huán)和低碳發(fā)展。實施土地整理和水土保持項目，加強河流源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)保護，推進重點流域水環(huán)境綜合治理，加強泥石流、山體滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警防治力度。加強生態(tài)保護和修復(fù)，進一步加大天然草原保護力度，遏制草原生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，加強人工草地建設(shè)和草場改良，全面改善草原生態(tài)環(huán)境。加大國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)環(huán)境保護的比例。建立自然保護區(qū)和生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)生態(tài)補償專項資金，加強自然保護區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)的生態(tài)監(jiān)測和評估體系工作，推動山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗邊疆。

（二）立足資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，培育壯大邊境地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

結(jié)合不同地區(qū)的自然稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以及與國內(nèi)的配套性、與毗鄰國的互補性，合理謀劃產(chǎn)業(yè)定位，布局和要素配置，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展外向型經(jīng)濟，大力發(fā)展邊境商貿(mào)物流業(yè)、外向型制造業(yè)、金屬礦產(chǎn)資源深加工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品深加工業(yè)、邊境文化生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)等。加快產(chǎn)城融合發(fā)展，積極發(fā)展“園區(qū)經(jīng)濟”，特別是援疆省市合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴大就業(yè)容量，實現(xiàn)以城聚產(chǎn)、以公共服務(wù)聚人，推動人口穩(wěn)中有增。加強口岸基礎(chǔ)設(shè)施和口岸通行能力建設(shè)，加強口岸查驗設(shè)施建設(shè)，改善口岸通行條件，開設(shè)進出邊境管理區(qū)綠色通道，充分發(fā)揮邊境貿(mào)易資源能源通道作用，促進邊貿(mào)與產(chǎn)業(yè)互促互動，不斷增強口岸對區(qū)域經(jīng)濟的有力帶動作用，推動邊境地區(qū)融入絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)。

（三）加快邊境地區(qū)水利、交通等重大項目建設(shè)步伐，提升高質(zhì)量發(fā)展支撐、引領(lǐng)能力

加大邊境地區(qū)大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加強國境界河治理，實施中小河流治理工程，加快邊境地區(qū)大中型水庫建設(shè)，加強工程節(jié)水，推進農(nóng)田水利設(shè)施提檔升級，對存在病險隱患的水庫實施除險加固工程。加快水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)化進程，不斷提高邊境地區(qū)節(jié)水、蓄水、調(diào)水能力和水平，提高水資源集約節(jié)約利用。對于自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)區(qū)，加強防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)，提升抵御災(zāi)害能力。打通邊境地區(qū)對內(nèi)對外聯(lián)系大通道，推進沿邊地區(qū)鐵路、公路、航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升口岸、沿邊公路等級，逐步構(gòu)建沿邊城鎮(zhèn)之間、與區(qū)域性中心城市和邊境鄉(xiāng)村、與口岸與周邊國家互聯(lián)互通的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，加強經(jīng)濟中心、人口集聚區(qū)、口岸等之間的交通聯(lián)系。

（四）提升邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供應(yīng)能力和水平，推動發(fā)展成果惠及民生、凝聚人心

推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，深入實施高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)城鄉(xiāng)一體的公共基礎(chǔ)設(shè)施，補齊城鎮(zhèn)道路硬化和給排水、燃?xì)狻⒐?、電力、通信、廣電、郵政快遞、公共停車設(shè)施等設(shè)施短板，加快推進城鎮(zhèn)生活污水集中處理設(shè)施和城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)防洪排澇體系，完善城市功能，積極發(fā)展縣域智慧城市，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向周邊鄉(xiāng)村的延伸和覆蓋。加大保障和改善民生力度，深入實施擴大就業(yè)、增收致富、教育提升、全民健康、社保擴面等惠民工程，促進公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面。推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，加強農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、公共文化、社會保障事業(yè)發(fā)展，促進公共資源在城鄉(xiāng)、農(nóng)牧區(qū)之間的均衡配置，著力解決好城鄉(xiāng)居民教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等實際問題，在推動發(fā)展成果惠及民生、凝聚人心上持續(xù)用力、下功夫。

（五）加強人才隊伍建設(shè)，營造邊境地區(qū)拴心留人濃厚氛圍

大力實施人才振興計劃，著力引進培育一批邊境發(fā)展急需緊缺的高素質(zhì)人才隊伍，加大企業(yè)經(jīng)營管理、專業(yè)技術(shù)、高技能等人才和少數(shù)民族干部的培養(yǎng)力度，以及人才創(chuàng)業(yè)扶持力度，鼓勵優(yōu)秀復(fù)轉(zhuǎn)軍人就地安置，鼓勵廣大干部在艱苦條件下安心守邊固邊興邊。解決邊境一線上學(xué)難、看病難問題，增加邊境地區(qū)教育、醫(yī)療專業(yè)人才事業(yè)編制人數(shù)；給予邊境地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生、特崗教師及獸醫(yī)等專業(yè)人才事業(yè)編制；放寬邊境地區(qū)尤其是基層一線人員職稱評定標(biāo)準(zhǔn)。加大邊境地區(qū)在人才引進方面的支持力度，在人才引進周轉(zhuǎn)房建設(shè)、提高待遇補助、教育培訓(xùn)機會等工作生活保障方面加大政策支持和資金支持力度，營造拴心留人好環(huán)境。