國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制方法初探

林文鵬

（南寧瑩昊土地科技有限公司，廣西 南寧 530000）

1 前言

村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，同時也是我國國土空間規(guī)劃工作當(dāng)中的一個重要規(guī)劃內(nèi)容，其能夠?qū)量臻g的開發(fā)、利用以及保護(hù)等方面提供重要參考和依據(jù)。所以，切實做好村莊規(guī)劃工作有著重要的價值和意義，有必要對其編制方法做出深入研究，以此提高村莊規(guī)劃工作效率和質(zhì)量，從而為振興鄉(xiāng)村和打造美麗鄉(xiāng)村提供合理有效的參考和支撐。

2 國土空間及村莊規(guī)劃解析

2.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃主要指的是在一定國土空間范圍當(dāng)中，借助一系列可操作以及可行的方式措施，嚴(yán)格落實好相關(guān)國家戰(zhàn)略要求，合理地有效地統(tǒng)籌區(qū)域當(dāng)中一系列開發(fā)保護(hù)活動，同時對下級規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)的一種綜合性較強(qiáng)的空間發(fā)展指南。其主要具備以下特點：

（1）戰(zhàn)略性?？梢泽w現(xiàn)在國土空間規(guī)劃工作需要自上而下地將一系列戰(zhàn)略要求進(jìn)行層層落實。

（2）科學(xué)性。主要體現(xiàn)在我國開展的國土空間規(guī)劃工作，對生態(tài)優(yōu)先還有高質(zhì)量發(fā)展給予了高度重視，并對相關(guān)路徑做出了深入探索和研究。

（3）協(xié)調(diào)性。能夠體現(xiàn)在上下級規(guī)劃之間還有總規(guī)劃和相應(yīng)的專項規(guī)劃之間有著極強(qiáng)的協(xié)同性以及銜接性。

（4）操作性。主要指的是國土空間規(guī)劃工作需要借助指標(biāo)傳導(dǎo)以及用途管制等一系列行之有效的措施，來保證各類規(guī)劃能用、管用以及好用。

2.2 村莊規(guī)劃

目前來看，對于國土空間規(guī)劃體系下開展的村莊規(guī)劃工作來講，可以將其解釋為：切實在上級國土空間規(guī)劃的有效指引下，同時將村民意愿還有地域特色作為依托，將生態(tài)文明建設(shè)以及高質(zhì)量發(fā)展作為著手點，合理有效地統(tǒng)籌村莊多元化發(fā)展建設(shè)目標(biāo)，充分地對村莊全域范圍當(dāng)中的一切要素開展全局安排，并有效地將一系列安排確切落實于具體行動的一種實用性以及綜合性較強(qiáng)的指南。

3 現(xiàn)階段村莊規(guī)劃存在的問題分析

3.1 規(guī)劃編制理論較為缺乏

村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃有著較大的差異，在具體的工作內(nèi)容上要有著明顯的不同之處。相較于城市，我國農(nóng)村具備著規(guī)模小、分布散以及密度低等諸多特點，但是大多數(shù)規(guī)劃師實際上對村莊規(guī)劃工作少有涉獵，缺乏相關(guān)實踐經(jīng)驗以及理論知識。這導(dǎo)致其在實際開展農(nóng)村規(guī)劃工作時往往會對城市規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗以及理念等進(jìn)行套用，并沒有對村莊原有的相應(yīng)區(qū)位、經(jīng)濟(jì)以及資源等做出充分考慮和研究，也未能掌握村莊的歷史文化以及實際發(fā)展需求等，使得規(guī)劃工作存在著一定的不合理性。除此之外，在實際規(guī)劃編制時，部分規(guī)劃師也未能對地方特色做出深入挖掘，這導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制往往千篇一律。

3.2 村民參與度不夠

目前來看，在實際開展村莊規(guī)劃工作時，很多地區(qū)未能在確定方案前對當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠刚归_調(diào)研工作，這使得規(guī)劃師最終規(guī)劃編制的方案往往與村民自身的愿景有著非常大的差距，從而導(dǎo)致在實際落實規(guī)劃過程中，廣大村民缺少良好的積極性以及主動性，沒有參與熱情。除此之外，在實際開展村莊規(guī)劃編制工作時，部分地區(qū)采取自上而下這種意見傳導(dǎo)形式顯得過于強(qiáng)硬，這使得一些村民感到自身的部分權(quán)益受到侵害和剝奪，從而杜絕參與到相應(yīng)的規(guī)劃工作中去。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容深度不夠

現(xiàn)階段，大部分村莊規(guī)劃往往與村莊整治規(guī)劃一般無二，內(nèi)容上都是集中在村莊農(nóng)房美化、垃圾處理以及治污改廁還有綠化等，但是關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)布局還有各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容，一般編制篇幅相對較少，難以真正地發(fā)揮出推動村莊發(fā)展的價值和作用。

3.4 規(guī)劃落實困難

很多村莊規(guī)劃當(dāng)中編制的內(nèi)容過多，而且表達(dá)復(fù)雜繁瑣，這使得規(guī)劃當(dāng)中經(jīng)常會出現(xiàn)一系列缺乏良好實用價值的圖紙以及無法讓人有效理解的文字內(nèi)容，這使得村莊規(guī)劃在實際落實過程中，很多工作人員以及村民難以清楚準(zhǔn)確地理解和掌握具體規(guī)劃意圖，從而使得規(guī)劃落實難度相對較大，即便部分規(guī)劃可以順利完成建設(shè)，但是最終的建設(shè)成果有很大一部分缺乏良好實用性，使得各類資源白白浪費(fèi)。

4 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制方法研究

4.1 做好縱向傳導(dǎo)以及銜接工作

（1）向上有效銜接布局規(guī)劃，并且落實好反饋工作。在實際開展村莊規(guī)劃編制工作時，應(yīng)該以當(dāng)?shù)厥锌h以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間方面的總體規(guī)劃作為主要依據(jù)，特別是應(yīng)該積極做好村莊布局規(guī)劃方面的銜接工作，將其切實作為村莊規(guī)劃的一個直接依據(jù)。

村莊布局規(guī)劃工作的重點應(yīng)該將市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)明確好的用地規(guī)模還有指標(biāo)等細(xì)化分解到每一個行政村，同時還需要對每一個行政村當(dāng)中的自然村開展分類工作，并對區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施以及基礎(chǔ)設(shè)施的具體布局還有規(guī)模等做出明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上還需要對每一個村的相應(yīng)風(fēng)貌做出適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。

對于村莊規(guī)劃的編制來講，則應(yīng)該切實依照村莊布局規(guī)劃方面分配的指標(biāo)以及引導(dǎo)內(nèi)容來開展，但是在實際落實過程中，容易遇到指標(biāo)分配不科學(xué)以及引導(dǎo)內(nèi)容不符合實際等問題。對此，建議村莊規(guī)劃要能夠與村莊布局規(guī)劃實施同步編制工作，村莊規(guī)劃可以將已經(jīng)統(tǒng)計好的一系列現(xiàn)有用地規(guī)模以及設(shè)施配置還有未來發(fā)展需求等，有效地提供給村莊布局規(guī)劃，再由后者結(jié)合收集整理的每一個村的信息數(shù)據(jù)，同時依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)分配好的指標(biāo)規(guī)模，來有效地明確每一個行政村的一系列用地面積，并進(jìn)行下傳。然后村莊規(guī)劃需要對村莊布局規(guī)劃已經(jīng)明確好的一系列規(guī)模指標(biāo)開展規(guī)劃調(diào)整工作，若是存在問題可及時向村莊布局規(guī)劃進(jìn)行反饋。通過這種雙向的規(guī)劃編制方法，不但可以進(jìn)一步提升指標(biāo)分配以及設(shè)施配置等方面的科學(xué)性與合理性，減少由于單純自上而下程序引發(fā)的問題以及沖突，還可以進(jìn)一步提高規(guī)劃效率，大幅度減少一系列不必要的重復(fù)統(tǒng)計以及調(diào)研工作。

（2）向下打造“村域-村莊”兩級規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃體系背景下，通過打造“村域-村莊”兩級規(guī)劃體系，可以進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃編制效率以及質(zhì)量，但是這種體系的構(gòu)建必須要提前明確好彼此的定位以及核心任務(wù)。

對于村域規(guī)劃來講，需要發(fā)揮承上啟下作用，不但需要切實落實好與村莊布局規(guī)劃方面的銜接工作，切實依照其引導(dǎo)要求以及管控指標(biāo)等內(nèi)容，來合理地編制行政村方面的整體發(fā)展目標(biāo)以及戰(zhàn)略、全域一系列保護(hù)以及開發(fā)工作的綜合安排等相關(guān)內(nèi)容，同時還需要將村莊布局規(guī)劃已經(jīng)明確好的具體村莊類型有效地下傳到村莊規(guī)劃編制層面，以此給出行政村當(dāng)中一系列自然村的具體發(fā)展目標(biāo)、定位以及規(guī)劃設(shè)計方向。對于村莊規(guī)劃而言，則需要依照這些目標(biāo)、定位以及方向，在滿足村域規(guī)劃內(nèi)容具體要求和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，合理地開展村莊居民點方面的詳細(xì)規(guī)劃以及設(shè)計，切實將一系列規(guī)劃建設(shè)充分落實到位。

4.2 做好全域全要素統(tǒng)籌工作

對于村莊規(guī)劃來講，其屬于一種村域級別的國土空間開發(fā)以及保護(hù)工作，是一系列建設(shè)等活動的重要依據(jù)，必須要對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及設(shè)施建設(shè)還有文化延續(xù)等各個方面內(nèi)容做出全面考慮。所以在實際編制村莊規(guī)劃工作時，必須要做好全域全要素統(tǒng)籌工作。具體做法如下：

（1）進(jìn)一步加大管控力度。對于全域管控工作而言，應(yīng)該在上位國土空間規(guī)劃工作的有效指引下，切實將一系列“指標(biāo)”“分區(qū)”以及“邊界”還有“名錄”等充分落實到具體的規(guī)劃中去，一般應(yīng)包括不限于以下幾個方面：一是耕地保有量、當(dāng)?shù)赜谰没巨r(nóng)田實際規(guī)模以及建設(shè)用地規(guī)模等一系列約束性指標(biāo)；二是一系列自然保護(hù)地、相應(yīng)的生態(tài)公益林以及永久基本農(nóng)田相應(yīng)儲備區(qū)還有糧食生產(chǎn)功能區(qū)等一系列分區(qū)；三是當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)紅線以及農(nóng)田保護(hù)紅線等一系列控制線；四是一系列其他生態(tài)保護(hù)地、當(dāng)?shù)氐淖匀贿z產(chǎn)以及歷史文化遺產(chǎn)還有重大項目等方面的保護(hù)開發(fā)名錄。

在實際開展村莊規(guī)劃編制工作過程中，具體落實上述管控要求時，應(yīng)該有效地協(xié)調(diào)好一系列管控要求之間存在的沖突和矛盾，針對一些難以進(jìn)行處理或者是與實際沖突相對較大的問題需要及時向上進(jìn)行反饋，以此保證能夠得到及時解決。

除此之外，村莊規(guī)劃編制工作還應(yīng)該切實做好調(diào)研工作，切實結(jié)合當(dāng)?shù)卮迩f實際情況，明確好村域范圍當(dāng)中其他必須要進(jìn)一步加大管控力度的土地利用、生態(tài)環(huán)境以及文化保護(hù)等各個方面的預(yù)期性還有約束性指標(biāo)、具體的重點項目和關(guān)鍵區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合上位傳導(dǎo)還有村莊自定的一系列管控要求和指標(biāo)，構(gòu)建出一張內(nèi)容足夠清晰、完整以及可以覆蓋全域的優(yōu)質(zhì)發(fā)展目標(biāo)表。

（2）做好村域布局方面的優(yōu)化工作。在開展村莊規(guī)劃方面的全域管控工作時，一個需要確切達(dá)成的關(guān)鍵目標(biāo)，便是合理優(yōu)化村域當(dāng)中的國土空間布局，應(yīng)該基于生態(tài)保護(hù)、耕地保質(zhì)保量以及建設(shè)用地集約等相關(guān)目標(biāo)，科學(xué)地劃分好當(dāng)?shù)卮迩f的三生空間，充分明確當(dāng)?shù)卮迩f的整體實際發(fā)展結(jié)構(gòu)，借助這種方式來對村莊當(dāng)中的一系列生態(tài)用地、建設(shè)用地以及農(nóng)用地的實際規(guī)模、布局還有范圍和調(diào)整方向等做出合理有效的優(yōu)化，在最大程度上解決生態(tài)用地以及永久基本農(nóng)田存在的被侵占、相應(yīng)的農(nóng)用地過于分布零散以及建設(shè)用地實際利用率較低等問題。在此基礎(chǔ)上，通過匯總、分析、整理，有效地編制出一系列村莊內(nèi)部國土空間調(diào)整方面的對比圖以及對比表，以此清晰準(zhǔn)確地反映出規(guī)劃基準(zhǔn)年以及目標(biāo)年的相應(yīng)國土空間分布還有規(guī)模，并將其作為今后開展管控工作的主要依據(jù)。

（3）做好全要素管控工作。對于全要素管控來講，其屬于村莊規(guī)劃編制的一個主要內(nèi)容，也是一個主要編制策略，應(yīng)該將規(guī)劃視野有效地上升到整個行政村范圍，囊括村莊生態(tài)、農(nóng)業(yè)以及建設(shè)空間，并有效地挖掘出其中蘊(yùn)含的一系列要素。一般情況下，主要涉及五大規(guī)劃要素，分別為：“生態(tài)”“產(chǎn)業(yè)”“人居”以及“土地”還有“文化”。如此不但可以將全域范圍當(dāng)中的所有要素進(jìn)行有效覆蓋，而且可以增強(qiáng)規(guī)劃編制的針對性以及條理性，可以避免編制內(nèi)容出現(xiàn)龐雜的問題，可大大提高村莊規(guī)劃編制內(nèi)容的實用性。

4.3 增強(qiáng)村莊規(guī)劃編制的差異性以及針對性

為避免村莊規(guī)劃出現(xiàn)較強(qiáng)的同質(zhì)性問題，進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃的合理性以及實用性，相關(guān)規(guī)劃編制人員還應(yīng)該在編制出一些普適性以及規(guī)范性的具體規(guī)劃內(nèi)容和成果后，切實結(jié)合不同規(guī)劃對象的特點，合理地補(bǔ)充一些具有較強(qiáng)針對性以及特色性的規(guī)劃內(nèi)容以及成果。這便強(qiáng)調(diào)必須要做好村莊分類工作，村莊分類屬于村莊布局規(guī)劃當(dāng)中的一個關(guān)鍵內(nèi)容，也是我國村莊今后結(jié)合自身的發(fā)展情況、區(qū)位條件以及資源稟賦等一系列因素需要進(jìn)行努力發(fā)展的主要方向?，F(xiàn)階段大體能夠分為：“聚集提升”“城郊融合”以及“特色保護(hù)”還有“搬遷撤并”等。村莊布局規(guī)劃將村莊類型進(jìn)行了明確劃分，相當(dāng)于給出了村莊的發(fā)展方向，而對于村莊規(guī)劃來講，需要在其指導(dǎo)下，在合理編制一些具備較強(qiáng)共性以及規(guī)范性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該為每一個自然村科學(xué)地編制一系列具備較強(qiáng)適應(yīng)性的以及特色性的規(guī)劃內(nèi)容，以此形成規(guī)范以及特色兩者有機(jī)結(jié)合的優(yōu)質(zhì)規(guī)劃內(nèi)容。

以聚集提升類村莊為例，對于規(guī)模較大的村莊，在開展規(guī)劃編制工作時，需要將其基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施等方面的優(yōu)化和完善作為重點編制內(nèi)容，以此推動其發(fā)展為行政村當(dāng)中的優(yōu)質(zhì)服務(wù)中心；對于普通的聚集提升類村莊，應(yīng)該將人居環(huán)境整治等方面作為重點編制內(nèi)容，以此優(yōu)化補(bǔ)齊相應(yīng)建設(shè)短板，切實做到查漏補(bǔ)缺，推動其持續(xù)發(fā)展。

4.4 編制簡明易懂的優(yōu)質(zhì)規(guī)劃成果

為了保證村莊規(guī)劃工作能夠得到村民認(rèn)可，使其可以積極主動地參與到規(guī)劃工作中來，在實際編制規(guī)劃時，相關(guān)部門和工作人員，一方面應(yīng)該將一系列美好愿景充分地展現(xiàn)在村民面前，另一方面，還應(yīng)該將村民自身的想法以及意愿有效地變?yōu)楝F(xiàn)實。這便強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃成果應(yīng)該積極主動地向村民進(jìn)行公示，對于具體的公示內(nèi)容以及形式，需要做到簡明易懂以及直觀生動，可借助編制簡本的形式，來便于村民理解和觀看，內(nèi)容上要重點突出當(dāng)?shù)卮迕癖容^感興趣或者是迫切需要的相關(guān)內(nèi)容，并且借助一些其他有效的手段進(jìn)行輔助說明等。

例如：展示實地場景圖片并且配上文字說明，以此直觀反映規(guī)劃意圖；將具體的規(guī)劃目標(biāo)以及策略等有效地精簡為畫報，借助生動的動漫等形式，將規(guī)劃的一系列主要內(nèi)容通俗易懂地進(jìn)行傳達(dá)；充分利用各種網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，來向當(dāng)?shù)孛癖妭鬟f規(guī)劃信息，并且積極接受村民的反饋等。

5 結(jié)語

綜上所述，村莊規(guī)劃編制工作屬于我國國土空間規(guī)劃體系當(dāng)中的一個關(guān)鍵內(nèi)容，是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利達(dá)成的一個重要途徑。為提高村莊規(guī)劃編制成效，文章針對國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制方法做出了深入研究，以此確保村莊規(guī)劃工作能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有價值和作用，助推我國各地村莊能夠?qū)崿F(xiàn)健康長遠(yuǎn)的發(fā)展。