我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系現(xiàn)狀研究

徐鵬 李芳芷 薛靖華 李琦

［1.遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技中心，遼寧沈陽 110161；2.遼寧同方律師事務(wù)所，遼寧沈陽 110004；3.中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司，北京 100029；4.遼寧法大（沈陽）律師事務(wù)所，遼寧沈陽 110011］

1 引言

在新時(shí)期的全球氣候治理體系中，我國(guó)是全球氣候治理的貢獻(xiàn)者、生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者和落實(shí)《巴黎協(xié)定》的行動(dòng)者，不僅作出了“2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和”的莊嚴(yán)承諾，同時(shí)宣布將大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目，充分展現(xiàn)了中國(guó)積極引領(lǐng)全球氣候治理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。在實(shí)踐過程中，我國(guó)要用全球歷史上最短的時(shí)間完成從“碳達(dá)峰”到“碳中和”的跨越，要實(shí)現(xiàn)全球碳排放強(qiáng)度最大的降幅，應(yīng)將“承諾”和“愿景”納入法律體系，通過上位法及相應(yīng)強(qiáng)制力為實(shí)現(xiàn)碳中和保駕護(hù)航。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，到2035 年，我國(guó)廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告還多次強(qiáng)調(diào)綠色低碳、綠色發(fā)展，報(bào)告中多次提到綠色、低碳、碳中和、碳達(dá)峰及相關(guān)內(nèi)容，由此可見，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加快節(jié)能降碳先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推動(dòng)能源清潔低碳高效利用，推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域清潔低碳轉(zhuǎn)型，完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，健全碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度已成為全社會(huì)的共識(shí)。

2 國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化法制建設(shè)現(xiàn)狀

為應(yīng)對(duì)全球氣候變化帶來的影響，縮短各國(guó)減排目標(biāo)與全球溫控1.5 ℃目標(biāo)之間的差距，聯(lián)合國(guó)相繼通過《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等多個(gè)國(guó)際條約。目前，已有127 個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)碳中和目標(biāo)作出承諾［1］，歐盟、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和瑞典等國(guó)家和地區(qū)更將達(dá)標(biāo)時(shí)間與措施具體化。

近年來，一些國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域取得了顯著成績(jī)，立法是重要的手段之一。其中，美國(guó)1990 年通過了《污染預(yù)防法》，德國(guó)1994 年公布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物消除法》，日本1998 年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)全球氣候變暖對(duì)策法》，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、加拿大、墨西哥等約20 個(gè)國(guó)家和地區(qū)已制定了應(yīng)對(duì)氣候變化法或低碳發(fā)展促進(jìn)法［1］。在碳交易方面，2000 年歐盟通過了碳排放權(quán)交易方案，并于2004 年正式實(shí)施。韓國(guó)頒布了《溫室氣體排放配額分配與交易法》，明確企業(yè)總排放高于每年12.5 萬t二氧化碳當(dāng)量以及單一業(yè)務(wù)場(chǎng)所年溫室氣體排放量達(dá)到2.5 萬t，都必須納入該系統(tǒng)。

2021 年以來, 我國(guó)多地開始探索應(yīng)對(duì)氣候變化的法治化與制度化。2021 年9 月1 日正式實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》增設(shè)了“應(yīng)對(duì)氣候變化”專章，明確應(yīng)對(duì)氣候變化具體工作制度，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的一般規(guī)定、碳達(dá)峰和碳中和、碳排放權(quán)交易等進(jìn)行了安排和部署。2021 年9 月27 日，天津市第十七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》，成為全國(guó)首部以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級(jí)地方性法規(guī)。

3 我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法制建設(shè)現(xiàn)存問題分析

在“雙碳”目標(biāo)提出后，國(guó)家各部委高度重視，結(jié)合自身工作出臺(tái)了一系列政策文件及指導(dǎo)意見。各地方政府也積極行動(dòng)，主動(dòng)制定碳達(dá)峰時(shí)間表及路線圖。隨著醞釀多年的全國(guó)碳交易市場(chǎng)的正式啟動(dòng)，“雙碳”的熱度達(dá)到了前所未有的新高。然而，作為一場(chǎng)影響廣泛、深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的變革，“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)仍有3 個(gè)關(guān)鍵問題亟待解決。

3.1 應(yīng)對(duì)氣候變化的法律缺位

我國(guó)力爭(zhēng)2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。雖然應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但尚未從法律層面進(jìn)行明確的界定和精準(zhǔn)化的規(guī)制。無論是《環(huán)境保護(hù)法》，還是《大氣污染防治法》均未涉及應(yīng)對(duì)氣候變化問題，相關(guān)法律的缺失將導(dǎo)致包括碳達(dá)峰、碳中和、降碳、增匯等承諾及預(yù)期目標(biāo)難以具備約束力和延續(xù)性。

3.2 上位法缺失導(dǎo)致相關(guān)工作進(jìn)展緩慢

通過市場(chǎng)化手段減少碳排放是國(guó)際上主要的方法之一。2011 年以來，我國(guó)先后在北京、天津、上海等地開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，同時(shí)，原計(jì)劃在2017 年年底啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。盡管試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)取得了良好的效益，然而，因?yàn)槿鄙偕衔环?，《碳排放?quán)登記管理規(guī)則》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則》等全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的必要制度無法落地，導(dǎo)致全國(guó)碳市場(chǎng)不得不延期到2021 年啟動(dòng)。

此外，上位法的缺失也造成了部門職責(zé)不清晰、工作機(jī)制不健全、指標(biāo)分解與考核缺少依據(jù)、公眾參與受限等問題，不同程度制約了應(yīng)對(duì)氣候變化工作的推進(jìn)。

3.3 缺少法律強(qiáng)制力部分工作難以深入推進(jìn)

任何一種規(guī)范的有效實(shí)施，都離不開強(qiáng)制力。以《大氣污染防治法》為例，其對(duì)“以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受生態(tài)環(huán)境主管部門及其環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的監(jiān)督檢查”“接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的”［2］等行為明確了罰則，為打贏大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

反觀應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，不僅存在企業(yè)拒絕接受碳排放核查及數(shù)據(jù)造假的可能，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后更存在重點(diǎn)控排企業(yè)不按規(guī)定履約等問題，因此，必須制定具有權(quán)威性的強(qiáng)制規(guī)范，法律層面的外在強(qiáng)制力不可或缺。

4 對(duì)策建議

4.1 將應(yīng)對(duì)氣候變化納入我國(guó)法律體系

在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度變遷過程中，政府力量、社會(huì)組織和民眾3 個(gè)范疇將構(gòu)成相應(yīng)的行為主體，各自的角色地位和作用不同。（1）政府力量：包括中央政府和地方政府，兩者在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化制度變遷中起推動(dòng)作用，決定著制度的變遷方向和規(guī)則；（2）社會(huì)組織：往往立足于自身的功能和定位，利用實(shí)踐和專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行制度建構(gòu)，積極參與到應(yīng)對(duì)氣候變化中；（3）民眾：既可以積極回應(yīng)和滿足社會(huì)的各種需求，又是應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)施者。

政府、社會(huì)組織和民眾這3 個(gè)行為主體對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化制度變遷的影響有明顯的不同，但是三者之間的相互制衡和約束作用共同影響著制度屬性的變化。我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度更應(yīng)從國(guó)家層面的高度重視并適時(shí)體現(xiàn)在法律制度上，盡管2010 年國(guó)家發(fā)展改革委起步研究制訂《應(yīng)對(duì)氣候變化法》草案，完成起草《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》（中國(guó)社科院建議稿），但至今尚未出臺(tái)獨(dú)立的關(guān)于氣候變化的成文法。

鑒于目前出臺(tái)的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化的條例均為管理性規(guī)定而非效力性規(guī)定，為有效推進(jìn)法治與德治相結(jié)合，將自律與他律緊密結(jié)合在一起，以法律的強(qiáng)制力倒逼“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將“2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和”承諾落到實(shí)處，建議優(yōu)先考慮制定《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》，其次是修訂《環(huán)境保護(hù)法》，增加“應(yīng)對(duì)氣候變化”專章及違反應(yīng)對(duì)氣候變化條款的“法律責(zé)任”。

4.2 鼓勵(lì)地方完善“雙碳”法規(guī)制度

從制度的標(biāo)準(zhǔn)化即立法的層面分析，雖然我國(guó)始終積極履行著《氣候變化框架公約》和《京都議定書》所確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，但始終未制定專門的法律制度。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在沒有上位法為依托的情況下，想要扎實(shí)有序地推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，首先，地方應(yīng)盡快出臺(tái)配套的符合地方特點(diǎn)的法規(guī)制度。各地應(yīng)積極以《憲法》《民法典》《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等上位法中涉及“雙碳”的內(nèi)容為框架依托，率先制定具有明確達(dá)峰目標(biāo)及具體措施和時(shí)間節(jié)點(diǎn)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件。其次，研究對(duì)節(jié)能評(píng)估審查、節(jié)能監(jiān)察辦法的規(guī)范制定，以及針對(duì)林業(yè)等相關(guān)行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策措施頒布白皮書等相關(guān)規(guī)范指南，從而加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系。同時(shí)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念也是制度建設(shè)中不可或缺的重要一環(huán)。

4.3 完善應(yīng)對(duì)氣候變化的法律內(nèi)涵

首先，在法律內(nèi)容中，對(duì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃及應(yīng)對(duì)措施的制定，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局的形成，為堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路奠定法律基礎(chǔ)。

其次，要明確“兩個(gè)目標(biāo)”。在立法或法律修正案中要將“2030 年碳達(dá)峰”和“2060 年碳中和”目標(biāo)作為重要內(nèi)容提出，明確為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)及有法律約束力的階段性規(guī)劃內(nèi)容。對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)估機(jī)制、審核機(jī)制、監(jiān)管措施等制定詳細(xì)規(guī)范。

再次，要突出“三個(gè)重點(diǎn)”。第一，要明確應(yīng)對(duì)氣候變化工作的重要性和緊迫性；第二，要明確地方政府在應(yīng)對(duì)氣候變化與碳達(dá)峰碳中和工作中的主體責(zé)任，明確各級(jí)政府部門在政策制定中要統(tǒng)籌考慮應(yīng)對(duì)氣候變化；第三，明確碳排放權(quán)交易活動(dòng)以及碳稅等多種減排政策受法律保護(hù)。

最后，要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)結(jié)合”。第一，要與污染防治工作相結(jié)合，突出溫室氣體與大氣污染物的協(xié)同治理，與《大氣污染防治法》相互呼應(yīng)；第二，要與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相結(jié)合，明確自然資源在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用及其碳匯價(jià)值；第三，與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，支持偏遠(yuǎn)山區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后等易返貧地區(qū)減排項(xiàng)目參與全國(guó)碳市場(chǎng)交易，并給予政策扶持；第四，與第三次財(cái)富分配相結(jié)合，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人參與植樹造林、清潔能源改造、減排量認(rèn)購等形式多樣的活動(dòng)。