政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的實(shí)踐探索

王奕星

本文基于當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理理論研究與實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算管理過(guò)程中存在預(yù)算流程不完整、預(yù)算編制科學(xué)性欠缺、跨部門協(xié)同不全面、財(cái)政可持續(xù)性不足、信息化建設(shè)滯后等問(wèn)題。由此，基于政府治理背景，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、全流程績(jī)效管理等視角提出相關(guān)優(yōu)化路徑，力求為該領(lǐng)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出具有前瞻性和實(shí)踐性的嘗試與探索，以構(gòu)建政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理全面規(guī)范公開透明的新格局。

現(xiàn)代政府全面預(yù)算管理制度是政府財(cái)政制度的基石，政府預(yù)算管理的優(yōu)化、變革與創(chuàng)新，是構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)政體系，推進(jìn)國(guó)家治理效能現(xiàn)代化的必要條件。2021年9月來(lái)，國(guó)家層面提出要開展適度超前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就地方政府而言，如何落實(shí)并推進(jìn)投資項(xiàng)目迎來(lái)諸多挑戰(zhàn)，如何在預(yù)算管理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)“精打細(xì)算”、“提質(zhì)增效”是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

推進(jìn)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的必要性

深化預(yù)算全口徑，提高資金配置效益

政府投資項(xiàng)目資金體量大，實(shí)施全口徑預(yù)算管理，是地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政收入銳減、緩解財(cái)政收支失衡的必由之路，也是聚焦“綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績(jī)效、持續(xù)安全”的現(xiàn)代預(yù)算制度改革目標(biāo)，著力構(gòu)建預(yù)算編制科學(xué)合理、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有序、政策運(yùn)用精準(zhǔn)高效、資金資產(chǎn)資源充分統(tǒng)籌的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制，在支持高質(zhì)量發(fā)展中確保財(cái)政可持續(xù)性的必然要求。

提升預(yù)算精準(zhǔn)性，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

一方面，通過(guò)提升預(yù)算精準(zhǔn)性，清理虛報(bào)虛高投資預(yù)算項(xiàng)目，緩解財(cái)政預(yù)算“軟約束”，嚴(yán)控預(yù)算追加現(xiàn)象，嚴(yán)防違反預(yù)算規(guī)定行為。另一方面，通過(guò)對(duì)重大政策、重大投資項(xiàng)目的財(cái)政承受能力評(píng)估，約束政府債務(wù)規(guī)模膨脹，有效遏制地方政府債務(wù)資金過(guò)度投資動(dòng)機(jī)，從而適應(yīng)財(cái)政“緊平衡”狀態(tài)。

增強(qiáng)財(cái)政透明度，激發(fā)政府治理效能

由于投資項(xiàng)目哪些信息屬于公開范圍，在實(shí)踐中仍存在較大爭(zhēng)議，但部分項(xiàng)目涉及眾多利益各方主體，部分項(xiàng)目工程量較小，審批程序較為簡(jiǎn)便，暴露出分標(biāo)、轉(zhuǎn)包等亂象。

政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的現(xiàn)存問(wèn)題

預(yù)算管理過(guò)程存在漏洞

一是全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄。由于土地出讓金作為政府投資項(xiàng)目的主要資金來(lái)源，其收入時(shí)序具有難以準(zhǔn)確預(yù)估的特點(diǎn)，同時(shí)，投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一，多數(shù)地方政府部門往往重資金分配，輕預(yù)算編制。二是預(yù)算執(zhí)行管理程度不夠。重前期輕后期，對(duì)投資項(xiàng)目后期管理不嚴(yán)格、具體執(zhí)行情況監(jiān)管力度較弱，如有的預(yù)算資金未及時(shí)支出仍閑置在項(xiàng)目單位，有的項(xiàng)目并未嚴(yán)格依據(jù)進(jìn)度及時(shí)撥付資金。

跨部門協(xié)同機(jī)制亟待建立

一是在預(yù)算編制方面，上下級(jí)溝通銜接不足，往往受更大權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制約，財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一仍為現(xiàn)狀，同時(shí)，財(cái)政部門難以推動(dòng)跨部門合作，各部門（單位）站在各自需求視角，未能切實(shí)平衡好業(yè)務(wù)要求與資金實(shí)際，并未嚴(yán)格按照“以收定支”原則安排支出。二是在預(yù)算執(zhí)行方面，財(cái)政監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)，支出進(jìn)度考核、結(jié)余資金清查、賬戶清理等日常業(yè)務(wù)的威懾力明顯不如審計(jì)或巡視組。三是在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，對(duì)于績(jī)效管理存在主體責(zé)任交叉、模糊現(xiàn)象，政府投資項(xiàng)目全生命周期運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制尚未建立。

政府財(cái)政可持續(xù)性力度不足

一方面，財(cái)政支出端來(lái)看，為落實(shí)國(guó)家新的組合式稅費(fèi)支持政策、“三?！薄⒄畟鶆?wù)償還、城市更新等不斷增加的剛性支出，伴隨疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固等不利影響，各級(jí)財(cái)政收支矛盾較以往進(jìn)一步突顯，部分地方財(cái)政資金緊張，已對(duì)預(yù)算正常執(zhí)行造成一定影響。另一方面，財(cái)政收入端來(lái)看，從成本核算上來(lái)看，部分地方拆遷及做地成本高昂，加之地塊出讓限價(jià)，做地成本收益平衡難度大，而土地出讓金規(guī)費(fèi)計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)一再提高，加上非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，土地出讓金基本無(wú)結(jié)余；從土地市場(chǎng)持續(xù)低迷、房產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)遇冷來(lái)看，可利用的土地資源逐年縮減，現(xiàn)有財(cái)力難以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未全面開展

一方面，部分單位預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制不夠全面完整，績(jī)效評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)不合理，“項(xiàng)目、部門、財(cái)政”三級(jí)評(píng)價(jià)體系共性指標(biāo)有待細(xì)化，個(gè)性指標(biāo)存在差異，而第三方評(píng)價(jià)多以合規(guī)性為主要考量因素，政府投資預(yù)算資金的有效性評(píng)價(jià)尚未完全推進(jìn)。

政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的優(yōu)化路徑

提升預(yù)算編制環(huán)節(jié)精細(xì)程度

1、實(shí)現(xiàn)投資規(guī)劃與預(yù)算安排充分銜接

在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考量各級(jí)發(fā)展規(guī)劃，特別是地方投資計(jì)劃和城市建設(shè)計(jì)劃，堅(jiān)持“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、控制風(fēng)險(xiǎn)、有效約束”“先謀事后排錢”等原則，優(yōu)先落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目、急需項(xiàng)目和剛性項(xiàng)目，確保群眾呼聲高、經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)強(qiáng)、符合各級(jí)決策的項(xiàng)目?jī)?yōu)先分配資金，并經(jīng)規(guī)定程序批準(zhǔn)后納入預(yù)算安排，以投資規(guī)劃帶動(dòng)預(yù)算管理，以預(yù)算管理倒逼戰(zhàn)略規(guī)劃“軟著陸”。最后，應(yīng)將項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)外資金、資產(chǎn)全面整合，將預(yù)算編制盡快向零基預(yù)算等科學(xué)方法轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目全局一盤棋，提高預(yù)算資金利用率，及時(shí)防范漏管所導(dǎo)致的效能沉淀。

2、做實(shí)預(yù)算“項(xiàng)目庫(kù)”常態(tài)化管理

地方政府主管部門應(yīng)嚴(yán)格審核項(xiàng)目入庫(kù)門檻條件，做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。強(qiáng)化事前論證，確保投資項(xiàng)目有明確的立項(xiàng)數(shù)據(jù)、實(shí)施期限、支出標(biāo)準(zhǔn)等要素，嚴(yán)格進(jìn)行精細(xì)化分類。另一方面，應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目庫(kù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向常態(tài)化維護(hù)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。對(duì)于重大項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目以及跨年度項(xiàng)目，推動(dòng)項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理，即定期申報(bào)、動(dòng)態(tài)更新、周期滾動(dòng)、績(jī)效跟蹤，已實(shí)施完畢或政策到期項(xiàng)目按項(xiàng)目退出流程及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)清理。

3、建立預(yù)算綜合信息管理共享系統(tǒng)

通過(guò)引進(jìn)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，構(gòu)建部門間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目信息共享系統(tǒng)和高效順暢的政府投資計(jì)劃工作體系，持續(xù)完善預(yù)算管理一體化建設(shè)，強(qiáng)化資金全過(guò)程、全鏈條、全方位監(jiān)管，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期管理和預(yù)算指標(biāo)對(duì)執(zhí)行的有效控制，實(shí)現(xiàn)管理項(xiàng)目化、流程閉環(huán)化、考核指標(biāo)化、單位協(xié)同化的長(zhǎng)效管理機(jī)制，以系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改促進(jìn)預(yù)算編審質(zhì)量提高，以數(shù)字賦能提升財(cái)政管理效能。

4、探索實(shí)行中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃管理

一是確保中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位，積極制定推進(jìn)地方政府中期預(yù)算規(guī)章制度，從法律層面保障中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)預(yù)算安排的約束力。二是抓緊研究財(cái)政長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策舉措，努力在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得突破，以政府投資計(jì)劃為引領(lǐng)，土地開發(fā)計(jì)劃為抓手，預(yù)算資金為支撐，優(yōu)化土地資源的統(tǒng)籌和運(yùn)營(yíng)能力。

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)運(yùn)行監(jiān)控

1、合理控制項(xiàng)目工程造價(jià)

一是積極推行“限額設(shè)計(jì)”，通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案來(lái)控制項(xiàng)目投資，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行縱向和橫向控制，既要鼓勵(lì)投入先進(jìn)的技術(shù)，又要采取有效措施防止出現(xiàn)超過(guò)施工預(yù)算的情況，監(jiān)督參建單位組織設(shè)計(jì)出合理施工方案。二是堅(jiān)持簡(jiǎn)約實(shí)用，尊重自然規(guī)律，明確預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于非基本建設(shè)項(xiàng)目，如辦公場(chǎng)地裝修等，嚴(yán)格按照各級(jí)相關(guān)部門文件進(jìn)行立項(xiàng)估算，不得超限額立項(xiàng)，確保源頭把控。

2、加強(qiáng)工程變更監(jiān)督管理

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中盡量減少聯(lián)系單簽證，對(duì)確實(shí)需要簽證的聯(lián)系單進(jìn)行嚴(yán)格審核，對(duì)隱蔽工程、臨時(shí)工程做好影像資料收集保存工作，按相關(guān)程序進(jìn)行聯(lián)系單審查，對(duì)聯(lián)系單虛報(bào)較重的單子按合同進(jìn)行審核追加收費(fèi)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)簽證出具的不合理聯(lián)系單較多的現(xiàn)場(chǎng)管理人員加強(qiáng)專業(yè)和廉政教育，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，重大金額聯(lián)系單由建設(shè)單位專業(yè)技術(shù)人員團(tuán)隊(duì)進(jìn)行整體評(píng)估后進(jìn)行確認(rèn)。

3、持續(xù)硬化預(yù)算剛性約束

一方面，正視當(dāng)前收支缺口，對(duì)于未落實(shí)資金來(lái)源或無(wú)法形成資金閉環(huán)的項(xiàng)目，一律不得審批通過(guò)，嚴(yán)格執(zhí)行“無(wú)預(yù)算，不支出”；對(duì)于確有需要追加預(yù)算項(xiàng)目，優(yōu)先通過(guò)以前年度結(jié)余資金或當(dāng)年預(yù)算調(diào)撥解決，對(duì)于超越實(shí)際財(cái)力可能的預(yù)算追加，應(yīng)嚴(yán)格履行規(guī)定，堅(jiān)決拒絕審批辦理；另一方面，財(cái)政部門要構(gòu)建厲行節(jié)約、集中財(cái)力辦大事政策體系，發(fā)揮好統(tǒng)籌調(diào)度等職能，更好協(xié)調(diào)財(cái)稅政策和其他各類政策相得益彰，有效提高財(cái)政資源配置效率。

4、強(qiáng)化預(yù)算單位內(nèi)部控制

一是加強(qiáng)合同精細(xì)化管理。對(duì)工程合同進(jìn)行分類、分管，明確合同雙方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)；及時(shí)收集、整理、審簽各類資料，明確合同形式、明確風(fēng)險(xiǎn)分配原則、嚴(yán)防合同爭(zhēng)議；對(duì)于竣工結(jié)算，嚴(yán)格依據(jù)合同進(jìn)行逐項(xiàng)審查與總量控制。二是制定項(xiàng)目單位內(nèi)部管理制度。科學(xué)劃分項(xiàng)目標(biāo)段與資金分配，合理區(qū)分項(xiàng)目費(fèi)用成本歸屬問(wèn)題；按層級(jí)、權(quán)限不同，對(duì)重大工程、重大事項(xiàng)、重大變更設(shè)立項(xiàng)目責(zé)任到人制度。三是強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督，各項(xiàng)目單位作為“第一責(zé)任人”，通過(guò)廉政教育和多方監(jiān)管，結(jié)合各級(jí)建設(shè)監(jiān)管部門進(jìn)行企業(yè)扣分、人員黑名單等制度，增加現(xiàn)場(chǎng)各方參與人員和企業(yè)的廉政約束和代價(jià)，做到不敢亂作為、胡作為。

實(shí)行預(yù)算全流程績(jī)效管理

1、深入完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

一是保證績(jī)效評(píng)價(jià)體系的全方位覆蓋，將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步下達(dá)，作為組織預(yù)算執(zhí)行、開展績(jī)效自評(píng)的依據(jù)。二是體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)差異化，推進(jìn)實(shí)施“一部門一特色”的整體績(jī)效體系，結(jié)合中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度重點(diǎn)任務(wù)，完善項(xiàng)目個(gè)性化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；針對(duì)不同投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，在共性指標(biāo)或總體要求基礎(chǔ)上為其設(shè)置細(xì)化關(guān)鍵指標(biāo)，力求每一投資項(xiàng)目均有成套科學(xué)的績(jī)效目。

2、推進(jìn)績(jī)效結(jié)果反饋改進(jìn)應(yīng)用

一是提升政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)威性各。各級(jí)單位應(yīng)嚴(yán)格遵守黨中央、國(guó)務(wù)院、地方政府關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)管理的一系列通知規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，以“單位自評(píng)+部門評(píng)價(jià)+財(cái)政重點(diǎn)抽評(píng)”的多層次全覆蓋績(jī)效評(píng)價(jià)模式，查評(píng)聯(lián)動(dòng)為主要抓手，在自評(píng)、再評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，引進(jìn)審計(jì)司法監(jiān)管機(jī)構(gòu)、高校機(jī)構(gòu)或第三方機(jī)構(gòu)合力評(píng)估。二是建立績(jī)效管理良性激勵(lì)機(jī)制。堅(jiān)持實(shí)施日常動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施“雙監(jiān)控”，嚴(yán)格樹立“花錢必問(wèn)效，低效應(yīng)壓減，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”績(jī)效管理理念，對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)制定及實(shí)施原則進(jìn)行硬性規(guī)定，對(duì)各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政部門及其它預(yù)算參與者權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，嚴(yán)厲禁止并追責(zé)地方政府與部門擅自舉債，嚴(yán)格政策準(zhǔn)入、實(shí)現(xiàn)可進(jìn)可退，形成評(píng)價(jià)、反饋、整改、提升良性循環(huán)。

3、加大政府預(yù)算信息披露力度

建立預(yù)算公開主體責(zé)任清單，不斷夯實(shí)預(yù)算公開基礎(chǔ)，通過(guò)頒布預(yù)算績(jī)效信息管理辦法，明確規(guī)定各級(jí)政府需要披露的本級(jí)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效自評(píng)報(bào)告、再評(píng)價(jià)報(bào)告等信息，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目、債務(wù)信息、專項(xiàng)資金等重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開；各級(jí)政府及時(shí)進(jìn)行政府網(wǎng)站運(yùn)行維護(hù)，保證預(yù)算信息公開渠道的溝通無(wú)梗阻。細(xì)化單位預(yù)算公開，進(jìn)一步提升預(yù)決算公開質(zhì)效，結(jié)合審計(jì)、監(jiān)管和監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從推進(jìn)單位預(yù)決算公開全面性、提高預(yù)決算公開信息完整性、保證預(yù)決算公開時(shí)間及時(shí)性，提升預(yù)決算公開方式規(guī)范性等方面著力改進(jìn)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)信息及重點(diǎn)情況附上詳細(xì)文字說(shuō)明，確保社會(huì)公眾預(yù)算知情權(quán)。

新時(shí)期背景下我國(guó)地方政府預(yù)算管理改革道阻且長(zhǎng)，其是涉及多層級(jí)、多主體的系統(tǒng)工程，需要扎根當(dāng)下政治制度、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等現(xiàn)實(shí)情境，基于預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)等多維度整體設(shè)計(jì)，并采取由點(diǎn)及面的方法推動(dòng)中央層面部署在地方落地生根。

（作者單位：杭州市上城區(qū)區(qū)級(jí)部門預(yù)算編制中心）